Гражданский кодекс часть 1

3. МКУ «Отдел жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства» Администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан (453120, <...>)

4. ООО «Нови» (453215, <...>, ИНН <***>)

5. индивидуальный предприниматель ФИО1 (г.Стерлитамак)

о признании недействительными решения от 28.10.2013г. и предписания № 31-А-04/15-13 от 28.10.2013г.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО2 – ведущий юрисконсульт юридического отдела по доверенности № 18-4039 от 07.10.2011г.;

от ответчика: ФИО3 – заместитель начальника отдела контроля органов власти по доверенности № 15 от 20.01.2014г.;

от третьих лиц:

1. не явился, извещен надлежащим образом;

2. ФИО4 – и.о. директора по распоряжению № 36к от 18.02.2013г.;

3. не явился, извещен надлежащим образом;

4. ФИО5 – руководитель по паспорту, ФИО6 по доверенности от 10.02.2014г.;

5. ФИО1 – предприниматель по паспорту.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без участия представителей третьих лиц (1, 3), надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

В Арбитражный суд Республики Башкортостан обратилась Администрация городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее Управление) от 28.10.2013г. и предписания № 31-А-04/15-13 от 28.10.2013г. о нарушении антимонопольного законодательства.

Рассмотрев материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив представленные доказательства, арбитражный суд установил, что в адрес Управления поступило обращение ООО «Нови» на действия Администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан, выразившиеся в осуществлении действий, приводящих к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг на территории городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан.

В ходе рассмотрения антимонопольного дела в адрес Управления поступило заявление индивидуального предпринимателя ФИО1 о нарушениях антимонопольного законодательства в действиях МБУ «Комбинат спецобслуживания населения» городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан (далее МБУ «КСОН»), выразившихся в монополизации услуг по копке могилы и захоронению тел умерших в могилы только работниками МБУ «КСОН г.Стерлитамак».

По результатам рассмотрения обращений ООО «Нови» и предпринимателя ФИО1 Управлением вынесено решение от 28.10.2013г., которым Администрация городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан (далее Администрация) признана нарушившей части 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Рассмотрение дела в отношении Совета городского округа город Стерлитамак прекращено в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых Комиссией действиях.

Материалы дела переданы должностному лицу Башкортостанского УФАС России, уполномоченному осуществлять административное производство по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Администрации также выдано предписание № 31-А-04/15-13 от 28.10.2013г. о прекращении нарушения части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и осуществить действия, направленные на обеспечение конкуренции.

Пунктом 2 указанного предписания Администрации предписано не осуществлять действия по передаче функций органа местного самоуправления по выделению земельных участков для захоронения; ведению журнала учета захоронений; ведению контроля осуществления захоронений муниципальному бюджетному учреждению, находящемуся на одном товарном рынке с хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на рынке организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг и осуществлять данные функции в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с пунктом 3 предписания Администрации необходимо довести данное предписание до МБУ «КСОН г.Стерлитамак».

Администрация с вынесенными решением и предписанием Управления не согласилась и обжаловала их в судебном порядке. В обоснование заявленных требований заявитель указывает, что антимонопольным органом не представлено доказательств наличия на рынке ритуальных услуг городского округа город Стерлитамак каких-либо ограничений конкуренции, а также нарушений Федерального закона «О погребении и похоронном деле». Считает несостоятельным довод УФАС по РБ о том, что погребение умершего может осуществляться не только специализированными службами по вопросам похоронного дела, но и иными лицами, в том числе хозяйствующими субъектами.

Ответчик считает оспариваемые решение и предписание законными и обоснованными по доводам, изложенным в отзыве.

Совет городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан согласно представленному отзыву просит заявленные Администрацией требования удовлетворить, поскольку погребение умершего и оказание услуг по погребению относится исключительно к компетенции специализированных служб, создаваемых органами местного самоуправления, каковым является МБУ «КСОН г.Стерлитамак».

МБУ «Комбинат спецобслуживания населения» городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан согласно представленному отзыву просит оспариваемые решение и предписание признать недействительными, поскольку антимонопольным органом не доказано, что действия Администрации привели или могли привести к ограничению конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг.

МКУ «Отдел жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства» Администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан согласно представленному отзыву считает оспариваемые решение и предписание незаконными и необоснованными, поскольку антимонопольным органом не доказано совмещение функций органа местного самоуправления и функций МБУ «КСОН г.Стерлитамак». Управлением не проведена оценка состояния рынка на предмет недопущения, ограничения, устранения конкуренции и наступления их последствий.

ООО «Нови» согласно представленным отзыву и письменным пояснениям считает оспариваемые решение и предписание законными и обоснованными, поскольку в действиях Администрации имеется нарушение требований ч.1, 3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Предприниматель ФИО1 считает оспариваемые решение и предписание законными и обоснованными по доводам, изложенным в отзыве.

Оценив представленные документы и доводы сторон, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания незаконным решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) закону или иному правовому акту и нарушение данным действием (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в п.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008г. № 30 Федеральный закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Федеральный закон № 135-ФЗ) формулирует требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота.

Согласно ст.4 Федерального закона № 135-ФЗ конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с ч.1 ст.15 Федерального закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Частью 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

Подпунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее Федеральный закон № 8-ФЗ) установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Согласно пункту 2 статьи 25 названного Федерального закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Таким образом, органы местного самоуправления в рамках своих полномочий вправе создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из материалов дела следует, что Администрацией создано муниципальное бюджетное учреждение «Комбинат спецобслуживания населения» городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан, являющееся специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии с п.2.3 Устава основной целью деятельности МБУ «КСОН г.Стерлитамак» является организация похорон и предоставление связанных с ними услуг и содержание мест погребения.

Согласно муниципальному заданию МБУ «КСОН г.Стерлитамак» на 2013 год данное учреждение осуществляет:

1)оказание гарантированного перечня услуг по погребению, куда входят следующие услуги, оказываемые на безвозмездной основе:

- оформление документов, необходимых для погребения (оформление заявления на погребение согласно гарантийному перечню услуг производится специализированной службой при наличии у лица, осуществляющего погребение документа, удостоверяющего личность, гарантийного письма и доверенности, если обязанность по организации похорон возложена на юридическое лицо);

- предоставление и доставка гроба и других предметов;

- перевозка тела (останков) на кладбище;

- погребение (рытье могилы, зачистка)

2) содержание и благоустройство кладбищ г.Стерлитамак, куда входят:

- выполнение работ по содержанию кладбищ г.Стерлитамак;

- ликвидация несанкционированных мест складирования мусора на территории кладбищ.

В соответствии с п.1.4 Устава МБУ «КСОН г.Стерлитамак» является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан в сфере организации похорон и предоставление связанных с ними услуг и содержание мест погребения.

Предметом деятельности МУП «КСОН г.Стерлитамак» является:

- оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе;

- предоставление услуг сверх гарантированного перечня на платной основе (п.2.2 Устава).

Таким образом, МУП «КСОН г.Стерлитамак» помимо оказания гарантированного перечня услуг по погребению, осуществляет также коммерческую деятельность с целью получения прибыли, в части предоставления услуг, связанных с обслуживанием похорон, сверх гарантированного перечня.

В соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (пункт 3 статьи 50 ГК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее Федеральный закон № 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная, в том числе, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В соответствии с пунктом 3 статьи 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Согласно пункту 4 названной статьи бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Как указано в статье 4 Федерального закона № 135-ФЗ, под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

По смыслу приведенной нормы некоммерческие организации, включая бюджетные учреждения, осуществляющие приносящую доход деятельность, признаются хозяйствующими субъектами независимо от того на какие цели направляются полученные денежные средства.

Учитывая изложенное, МБУ «КСОН г.Стерлитамак» является хозяйствующим субъектов в понятии, установленном статьей 4 Федерального закона № 135-ФЗ и осуществляет свою деятельность на рынке организации похорон и оказания связанных с ними услуг, на территории городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан.

Системный анализ норм Федерального закона № 8-ФЗ свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Федеральный закон № 8-ФЗ не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Так, согласно статье 9 Федерального закона № 8-ФЗ стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем, в силу статьи 10 указанного Федерального закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ.

Таким образом, Федеральным законом № 8-ФЗ лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Погребение умершего может осуществляться не только специализированными службами по вопросам похоронного дела, но и иными лицами, взявшими на себя обязанность осуществить погребение умершего, в том числе, хозяйствующими субъектами.

Федеральным законом № 8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона № 8-ФЗ общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 настоящего Федерального закона.

Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Пунктом 4 статьи 16 Федерального закона № 8-ФЗ установлено, что предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 16 Федерального закона № 8-ФЗ размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров. Размер бесплатно предоставляемого участка земли на территориях других кладбищ (не относящихся к Федеральному военному мемориальному кладбищу) для погребения умершего устанавливается органом местного самоуправления таким образом, чтобы гарантировать погребение на этом же участке земли умершего супруга или близкого родственника.

Следовательно, к полномочиям органов местного самоуправления относится не только выделение земельного участка под кладбище, но также и отдельного участка на территории общественного кладбища. Органы местного самоуправления определяют и порядок деятельности общественных кладбищ.

С учетом положений Федерального закона № 131-ФЗ администрация городского округа осуществляет содержание мест захоронения на территории муниципального образования и организацию ритуальных услуг на подведомственной территории. При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 названного Федерального закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, законом не предусмотрена.

Указанная правовая позиция изложена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008г. № 12027/07 по делу № А33-9227/2006, от 18.05.2011г. № 17206/10 по делу № А76-6041/2010-35-192.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что что выделение земельных участков для захоронения, ведение журнала регистрации захоронений осуществляется непосредственно МБУ «КСОН г.Стерлитамак», что не отрицается представителями Администрации и МБУ «КСОН г.Стерлитамак».

Администрация в ответе на запрос Управления от 28.06.2013г. № 9/6885 (вх. № 10585 от 25.07.2013г.) сообщила, что земельный участок на кладбище для захоронения умерших согласно п.1.4 Правил предоставляет специализированная служба по вопросам похоронного дела – МБУ «КСОН г.Стерлитамак».

В ответе на запрос Управления № 9/9579 от 28.08.2013г. Администрация также сообщила, что к полномочиям МКУ «ОЖКХ» г.Стерлитамак не относятся полномочия по выделению земельных участков под захоронение. В соответствии с ч.2 ст.25 Федерального закона № 8-ФЗ Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Погребение умершего включает в себя: предоставление могилы, захоронение умершего. Таким образом, предоставление могил осуществляется специализированной службой – МБУ «КСОН г.Стерлитамак».

Таким образом, Администрация в нарушение вышеназванных норм передала распорядительные функции органа местного самоуправления по выделению земельных участков (мест) для захоронения, по ведению журнала регистрации захоронений МБУ «КСОН г.Стерлитамак».

Тот факт, что МБУ «КСОН г.Стерлитамак» не передан в пользование земельный участок под кладбищем в данном случае не имеет существенного значения, поскольку учреждению переданы организационно-распорядительные полномочия в отношении всей территории общественного кладбища.

В статье 10 ГК РФ указано, что использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке не допускается.

Статус бюджетного учреждения, созданного с целью организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории муниципального образования, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи указанному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления по выделению земельных участков для захоронения и ведению журнала регистрации захоронений.

Полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных учреждений не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам. Такая передача противоречит части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ признаками ограничения конкуренции являются в том числе, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Поскольку деятельность по погребению умерших может осуществляться не только специализированной службой, но и иной коммерческой организацией, предоставление МБУ «КСОН г.Стерлитамак» полномочий по выделению земельных участков для захоронения, ведению журнала регистрации захоронений фактически обеспечивает МБУ «КСОН г.Стерлитамак» преимущественные условия деятельности и создает реальную угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг (в том числе по причине того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на территории кладбищ ставится в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях).

Наступление конкретных негативных последствий для состояния конкуренции на указанном рынке подтверждается поступившими в Управление заявлениями ООО «Нови» и предпринимателя ФИО1, которые послужили поводом для возбуждения в отношения Администрации дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Довод заявителя о том, что Управлением не проведена оценка состояния рынка на предмет недопущения, ограничения, устранения конкуренции и наступления негативных последствий на рынке ритуальных услуг городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан, судом отклоняется, поскольку в силу п.1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России № 220 от 28.04.2010г., проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения ст.15 Федерального закона № 135-ФЗ, не требуется.

С учетом изложенного, антимонопольный орган правомерно признал Администрацию нарушившей требования ч.1, 3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» и выдал соответствующее предписание об устранении выявленных нарушений.

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая изложенное, требования Администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований Администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан (ИНН <***>, ОГРН <***>) отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его вступления в законную силу при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы, через Арбитражный суд Республики Башкортостан.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на Интернет-сайтах Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда www.18aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Судья С.А.Боброва