Гражданский кодекс часть 1

от заявителя: ФИО1 – представитель (д.б/н от 12.01.2021); ФИО2 – представитель (д.б/н от 26.02.2021), после перерыва: ФИО1 – представитель (д.б/н от 12.01.2021),

от административного органа: ФИО3 – представитель (д.№Д-231-70 от 12.10.2021),

от третьих лиц: от Брянского природоохранного прокурора - Хроленок Т.А. – ст. помощник прокурора (д.№5в-2021 от 22.11.2021); от Прокуратуры Брянской области - Хроленок Т.А. – ст. помощник прокурора (д.№8-429-2021 от 19.11.2021),

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Агропромышленный холдинг «Добронравов Агро» (далее- общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановление Приокского управления Ростехнадзора (далее- административный орган, Управление) о назначении административного наказания №326/Б-РС-Прок от 11.08.2021г.

К участию в деле в порядке статьи 51 Арбитражного кодекса Российской Федерации (далее- АПК РФ) привлечены Брянский природоохранный прокурор и Прокуратура Брянской области.

Представитель административного органа и третьих лиц требования не признали, по изложенным в отзывах основаниям.

Изучив материалы дела, заслушав пояснения сторон, суд установил следующее.

21.05.2021 Брянским природоохранным прокурором в связи с обращением ФИО4 принято решение №80 о проведении проверки соблюдения требований законодательства об охране окружающей среды ООО «Агропромышленный холдинг «Добронравов Агро» в период с 21.05.2021 по 18.06.2021.

Проверкой, проведенной 21.05.2021 в 12 час. выявлены нарушения требований законодательства о промышленной безопасности, выразившиеся в отсутствии переоформления Обществом лицензии №ВХ-08 008019 от 29.09.2020 на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I,II, III классов опасности, в связи с намерением в апреле 2021 выполнять работы по хранению аммиачной селитры, а также непредставлении в Ростехнадзор сведений, характеризующие опасные производственные объекты – аммиачную селитру, в количестве 7 вагонов, находящихся по адресу: Брянская область, <...>.

По результатам проверки Брянским природоохранным прокурором 21.05.2021 составлен акт и 04.06.2021 вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст.9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), направленном на рассмотрение в Приокское управление Ростехнадзора.

Постановлением Приокского управления Ростехнадзора №326/Б-РС-Прок от 11.08.2021 ООО «Агропромышленный холдинг «Добронравов Агро» привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.9.1 КоАП РФ с назначением наказания в виде предупреждения.

Не согласившись с вынесенным постановлением административного органа, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене. В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на отсутствие события и состава административного правонарушения, а также наличия грубых процессуальных нарушений при проведении проверки и возбуждении дела об административном правонарушении.

Суд, изучив материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исходя из оценки представленных по делу доказательств, находит требования подлежащими удовлетворению.

В соответствии со статьей 1 Закона №2202-1 от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее- Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

Свои полномочия органы прокуратуры осуществляют посредством проведения прокурорского надзора за исполнением законов.

Согласно части 1 статье 21 Закона о прокуратуре, предметом прокурорского надзора является, в том числе соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия (пункт 3 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Согласно разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в Постановлении от 17.02.2015 N 2-П, основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).

Приведенные выше положения имеют универсальный характер и распространяются как в отношении проверок некоммерческих, так и коммерческих организаций. Реализация правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17.02.2015 N 2-П, нашла свое закрепление в Федеральном законе от 07.03.2017 N 27-ФЗ, которым были внесены изменения в статью 21 Закона о прокуратуре.

В рассматриваемом случае суд приходит к выводу об отсутствии в данном случае надлежащих доказательств соблюдения требований части 3 статьи 21 Закона о прокуратуре.

Из материалов дела следует, что решение о проведении проверки (т.1, л.д.111) от 21.05.2021 №80 руководителю юридического лица ООО «Агропромышленный холдинг «Добронравов Агро», в отношении которого проводится проверка, ФИО5 (т.1, л.д.24-25, 39) либо уполномоченному (доверенностью) представителю, в срок установленный абзацем первым части 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, так и в дальнейшем, не доведено.

Полномочия лица (ФИО6), которому вручена 21.05.2021 под роспись копия решения о проведении проверки, на представление проверяемого юридического лица прокурором не проверялись, не затребовались и не указаны на копии решения. Доказательств того, что данное лицо является работником общества или его уполномоченным представителем, административным органом и прокурором в материалы дела не представлено.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении порядка проведения прокурорской проверки, установленного статьей 21 Закона о прокуратуре, и повлекло нарушение прав и законных интересов Общества, лишив его возможности представлять объяснения и возражения в ходе проверки и по ее результатам.

Более того, в спорном случае суд усматривает, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 04.06.2021 вынесено также при отсутствии извещения законного представителя о месте и времени возбуждения дела об административном правонарушении.

Пунктом 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Постановление от 27.01.2003 №2) разъяснено, что суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа, о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу части 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Положения статьи 28.2 КоАП Российской Федерации, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, а также постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении с учетом положений ст.28.4 КоАП РФ, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

В силу статьи 28.2 КоАП Российской Федерации в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления; при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе; лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

В силу части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 10 постановления от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – Постановление от 02.06.2004 №10) разъяснил, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Из содержания приведенных норм следует, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении составляется в присутствии лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении или его законного представителя, либо в его отсутствие, если имеются данные о его надлежащем извещении.

Как разъяснено в пункте 17 (абзац 3) Постановления от 27.01.2003 № 2 права, принадлежащие физическим лицам и законным представителям юридических лиц на основании статьи 28.2 Кодекса, могут осуществляться ими как лично, так и через защитника или иное лицо, действующее на основании доверенности (в том числе общего характера), содержащей полномочия на участие в административных делах, выданной этим физическим лицом или законным представителем юридического лица.

Из приведенных норм и правовой позиции следует, что обеспечение административным органом лицу, привлекаемому к административной ответственности, возможности участвовать при возбуждении дела об административном правонарушении является гарантией соблюдения его прав на защиту, а также создания необходимых предпосылок и условий для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела об административном правонарушении.

Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату (часть 1 статьи 25.15 КоАП РФ).

Место нахождения юридического лица, его филиала или представительства определяется на основании выписки из единого государственного реестра юридических лиц. Если юридическое лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, ведет дело через представителя, извещение также направляется по месту нахождения (месту жительства) представителя (часть 3 статьи 25.15 Кодекса).

Таким образом, порядок извещения лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, регламентирован в Кодексе, основным способом извещения юридических лиц признано направление извещений по юридическому адресу, указанному в едином государственном реестре юридических лиц.

В данном случае обязанность доказывания надлежащего извещения ответчика о дате и времени возбуждения дела и о факте нарушения, в связи с которым выносится постановление о возбуждении дела, возложена на Приокское управление Ростехнадзора.

Обязанностью административного органа являлось в силу требования п.3 ст.29.1 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении в числе прочих вопросов выяснять, правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные названным кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела.

Однако, материалы дела не содержат доказательств, подтверждающих надлежащие извещение Общества о месте и времени возбуждения дела об административном правонарушении, а также о фактах нарушения, в связи с которыми оно возбуждено.

Представленное в материалы дела требование о явке 01.06.2021 к 11 час. 00 мин. законного представителя Общества в Брянскую природоохранную прокуратуру (т.2, л.д.75) для решение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении не может служить доказательством надлежащего извещения о месте и времени возбуждения дела об административном правонарушении, поскольку, во-первых постановление вынесено 04.06.2021, а во-вторых, отсутствуют доказательства его направления по адресу местонахождения общества.

Довод о том, что обществу было надлежащим образом извещено о возбуждении дела об административном правонарушении со ссылкой на то, что при вынесении постановления в качестве представителя присутствовала ФИО1, действующая по доверенности, является ошибочным.

При вынесении постановления у ФИО1 отсутствовали полномочия на представление интересов общества на участие при производстве по делу об административном правонарушении, составлении протокола об административном правонарушении (вынесения постановления прокурора).

Представитель ФИО1, участвующая в судебном заседании, пояснила, доверенность при возбуждении дела об административном правонарушении не запрашивалась. Как установлено судом из материалов дела, представитель ФИО1 имеет доверенность общего характера (т.1, л.д.157-158) на право представления Общества в судах по делам различной категории, во всех органах власти по любым вопросам судебного дела.

В рассматриваемом случае суд исходит из того, что наличие общей доверенности на представление интересов лица в государственных органах без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является (пункт 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях"). Такой порядок извещения не может заменить порядок, предусмотренный ч.3 ст. 25.15 КоАП РФ, а лишь является дополнительным извещением.

Таким образом, обществу с ограниченной ответственностью «Агропромышленный холдинг «Добронравов Агро» не были предоставлены процессуальные гарантии, как при проведении проверки, так и предусмотренные ч.ч.2-4 ст.28.2 КоАП РФ, что повлекло за собой отсутствие фактических данных, на основании которых административный орган установил наличие события правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также лишил ответчика возможности квалифицированно возражать и давать объяснения по существу выявленного правонарушения.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о существенном и неустранимом характере процессуального нарушения, который влечет невозможность применения ответственности, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Допущенное административным органом процессуальное нарушение, носит существенный и неустранимый характер, что является основанием для отмены оспариваемого постановления.

Также суд из материалов дела не усматривает, что административным органом установлены и доказаны по делу событие и состав административного правонарушения.

Доказательствами по делу об административном правонарушении в соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ являются любые фактические данные, на основании которых устанавливаются наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении относится к числу доказательств по делу об административном правонарушении и является процессуальным документом, где фиксируется противоправное деяние лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, формулируется вменяемое данному лицу обвинение.

Сведения, которые должны быть указаны в названном постановлении (ст.28.4 КоАП РФ) предусмотрены частью 2 статьи 28.2 КоАП РФ.

В соответствии с данной нормой в протоколе об административном правонарушении указывается, в том числе место, время совершения и событие административного правонарушения. Все обстоятельства, относящиеся к событию административного правонарушения, подлежат выяснению и доказыванию по делу об административном правонарушении (ст.26.1 КоАП РФ).

Объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1. КоАП РФ составляет нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Как следует из постановления прокурора о возбуждении дела от 04.06.2021 Обществу вменяется, установленное проверкой 21.05.2021 намерение в апреле 2021 выполнять хранение аммиачной селитры без переоформления лицензии, а также непредставление в Ростехнадзор сведений о характеристиках опасного производственного объекта – взрывчатого вещества (аммиачной селитры) в количестве 7 вагонов, находящихся на территории: <...>.

В оспариваемом постановлении объективная сторона правонарушения выражена в совершении намерений хранения аммиачной селитры без переоформления лицензии на эксплуатацию (использование) взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II, III опасности, а также непредставление в Ростехнадзор сведений о характеристиках опасного производственного объекта, а также неосуществление регистрации опасного производственного объекта, предназначенного для хранения аммиачной селитры.

Следует учесть, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает ни в ч.1 ст.9.1 КоАП РФ, ни в других положениях, ответственности за приготовление к совершению административного правонарушения или покушение на административное правонарушение (намерения хранить без лицензии).

Кроме того, вменяя обществу нарушение, выразившееся в отсутствии представления Ростехнадзору сведений об опасном производственном объекте, предназначенного для хранения аммиачной селитры и его регистрацию (в постановлении о возбуждении дела указанное правонарушение отсутствует), административный орган не указал место и время нахождения на хранении у общества аммиачной селитры, объем вещества, находящегося на хранении, период, в течение которого производилось хранение.

Указанные обстоятельства не могут быть восполнены из акта проверки от 21.05.2021 (т.1, л.д.112), ввиду отсутствия выяснения и описания вышеуказанных сведений, относящихся к событию административного правонарушения.

В рассматриваемом случае административный орган в качестве доказательства хранения аммиачной селитры ссылается на наличие фотографии мешков с нанесением обозначения содержимого как «аммиачная селитра», приложенные к жалобе ФИО4 (т.1, л.д. 88-91) без указания места, времени нахождения мешков с обозначением удобрения (аммиачной селитры), принадлежности ООО «Агропромышленный холдинг «Добронравов Агро», технических средств, с помощью которых изготовлены фотографии.

Представленная в материалы дела железнодорожная накладная (т.1, л.д.92-93) №ЭШ258948 от 17.04.2021 о поставке заявителю аммония нитрата, при наличии у заявителя лицензии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору №ВХ-08-008019 от 12.10.2018 на эксплуатацию (использование) взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II, III опасности, не подтверждает факта его хранения.

Представитель заявителя пояснил, что будучи сельхозпроизводителем, приобретает аммиачную селитру в качестве удобрения исключительно в сезон полевых работ с доставкой железнодорожным транспортом, осуществляет погрузочно-разгрузочные работы на основании лицензии серии ПРД №3407701 от 27.03.20217, выданной Министерством транспорта РФ применительно к опасным грузам, и одномоментно, без хранения вывозит на сельскохозяйственные поля для внесения в почву. Доказательств обратного, административным органом по правилам ст.ст.65, 210 АПК РФ, суду не представлено.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что административным органом не доказано в действиях Общества события вмененного ему административного правонарушения (хранения аммиачной селитры) и состава правонарушения (намерения хранить аммиачную селитру в апреле 2021г.), что в соответствии со статьей 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Руководствуясь статьями 167-170, 180, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявление общества с ограниченной ответственностью «Агропромышленный холдинг «Добронравов Агро» удовлетворить. Признать незаконным и отменить постановление Приокского управления Ростехнадзора о назначении административного наказания №326/Б-РС-Прок от 11.08.2021г.

Решение может быть обжаловано в десятидневный срок в Двадцатый арбитражный апелляционный суд г. Тула. Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Брянской области.

Судья Пулькис Т.М.