Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Бурятия в составе судьи Мархаевой Г.Д.-С. при ведении протокола судебного заседания секретарем Стопичевой Н.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «С-транс-С» (ОГРН <***>) к Министерству строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (ОГРН <***>) о признании недействующим приказа №037-111 от 29 ноября 2012 года о признании утратившими силу приказов от 11 июля 2012 года №037-074, от 11 июля 2012 года №037-075, утверждении указанных приказов,

при участии:

от заявителя: ФИО1, представителя по доверенности №0206895 от 06.06.2012;

от ответчика: ФИО2, представителя по доверенности от 17.12.2012; ФИО3, представителя по доверенности №035-000281-2 от 23.04.2013;

от третьего лица: ФИО4, представителя по доверенности №1 от 13.12.2012; ФИО5, представителя по доверенности от 08.04.2013;

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «С-транс-С» (далее – ООО «С-транс-С», Общество) обратилось с заявлением в суд к Министерству строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (далее – Министерство) о признании недействующим приказа №037-111 от 29 ноября 2012 года о признании утратившими силу приказов от 11 июля 2012 года №037-074, от 11 июля 2012 года №037-075, утверждении указанных приказов.

Заявитель в судебном заседании от 27 марта 2013 года в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнил заявленные требования, просил признать недействительным приказ от 29 ноября 2012 года №037-111 о признании утратившими силу приказов от 11 июля 2012 года №037-074, от 11 июля 2012 года №037-075.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнение заявленных требований судом принято к рассмотрению.

24 января 2013 года определением суда в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечена Республиканская служба по тарифам Республики Бурятия (далее – РСТ РБ, Служба).

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования и дал пояснения так, как они изложены в заявлении с уточнением требований и дополнении к нему (л.д.5-8 т.1, 1-5, 53-56 т.2).

Требования, заявленные в рамках настоящего дела, подлежат рассмотрению в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемый приказ отвечает признакам ненормативного правового акта. Оспариваемый приказ Министерства от 29 ноября 2012 года №037-111 является незаконным и необоснованным, противоречащим ранее принятым приказам об утверждении инвестиционных программ. Представленные Обществом инвестиционные программы согласованы и утверждены согласно требованиям нормативных актов и необходимы к исполнению. Ни Федеральный закон от 27 июля 2010 года №190-ФЗ «О теплоснабжении», ни иные нормативные акты не устанавливают порядок, а также наделения полномочиями по согласованию инвестиционных программ с РСТ РБ. Кроме того, Правительством Российской Федерации какие-либо Правила утверждения и согласования инвестиционных программ в сфере теплоснабжения не утверждены. В результате согласования программ с органами местного самоуправления РСТ РБ обязано принять его к исполнению. Для обеспечения надежности работы системы коммунального теплоснабжения путем обновления и замены оборудования, для уменьшения количества аварий и снижения потерь тепловой энергии разработаны инвестиционные программы ООО «С-транс-С» по реконструкции системы теплоснабжения г. Улан-Удэ на период 2011 - 2013 годы. Основной задачей, стоящей перед ООО «С-транс-С», является эффективное развитие системы коммунального теплоснабжения, а также сохранение и постепенное обновление уже существующей системы. Оспариваемый приказ противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 27 июля 2010 года №190-ФЗ «О теплоснабжении», Федеральному закону от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса", Гражданскому кодексу Российской Федерации и нарушает права и законные интересы заявителя. Просил удовлетворить заявленные требования.

Представители Министерства требования заявителя не признали, дали пояснения согласно отзыву (л.д.136-137 т.1, 8-10,72-74 т.2).

Оспариваемый приказ является законным и обоснованным, принятым в пределах предоставленных полномочий. Министерством 21 ноября 2012 года была проведена внеплановая проверка полноты и качества предоставления государственной услуги Обществом, в ходе которой установлено, что инвестиционные программы ООО «С-транс-С» не в должной мере обеспечивают улучшение технико-экономических показателей обслуживаемой системы теплоснабжения, таких, как снижение потерь тепловой энергии и теплоносителя в трубопроводных сетях, повышение эффективности оборудования, снижение себестоимости тепловой энергии, снижение тарифа на тепловую энергию для потребителей. Кроме того, установлено несоблюдение требований к содержанию приказа об утверждении инвестиционной программы. В то же время одним из принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения является обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя и стимулирование повышения экономической и энергетической эффективности при осуществлении деятельности в сфере теплоснабжения. Результаты проверки явились основанием для принятия Министерством оспариваемого по настоящему делу приказа. ООО «С-Транс-С» было рекомендовано доработать инвестиционные программы и повторно представить их на утверждение. В удовлетворении заявленных требований просили отказать.

Представители третьего лица считают, что требования заявителя не подлежат удовлетворению, ими даны пояснения так, как они изложены в отзыве и дополнению к нему (л.д.39-41, 103-105 т.2).

Инвестиционные программы организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, утверждаются уполномоченными органами в соответствии с настоящим Федеральным законом в порядке, установленном правилами согласования и утверждения инвестиционных программ в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации. В отсутствие таких правил утверждение инвестиционных программ не представляется возможным. В заявлении Общества отсутствует указание, каким конкретно нормам права не соответствует оспариваемый приказ, не представлены доказательства подтверждающие нарушение обжалуемым приказом прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, реализация инвестиционных программ за счет тарифов на тепловую энергию для потребителей привело бы к росту тарифов на тепловую энергию для потребителей ООО «С-транс-С» с 1 июля 2013 года на 34 %, в последующие периоды до 30,2% с учетом ожидаемой экономии от реализации программ, что неправомерно.

Из материалов дела следует, что ООО «С-транс-С» зарегистрировано в качестве юридического лица 18 июля 2008 года за основным государственным регистрационным номером <***>, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации юридического лица (л.д.106 т.1).

Согласно уставу деятельность Общества осуществляется, в том числе в следующих направлениях: производство пара и горячей воды (тепловой энергии); распределение пара и горячей воды (тепловой энергии); деятельность по обеспечению работоспособности котельных; деятельность по обеспечению работоспособности тепловых сетей, разработка и анализ инвестиционных проектов в области энергетики и др. (л.д.110 т.1).

11 июля 2012 года Министерством издан приказ №037-074 «Об утверждении Инвестиционной программы «Перевод паровых котлов КЕ-25 котельной ООО «С-транс-С» в водогрейный режим работы на 2013-2014 годы», которым утверждена названная инвестиционная программа на общую сумму 3 429,77 тыс. рублей (л.д.80 т.1).

11 июля 2012 года Министерством издан приказ №037-075 «Об утверждении Инвестиционной программы «Реконструкция системы теплоснабжения ООО «С-транс-С» г.Улан-Удэ Республики Бурятия» на 2013-1017 годы», которым утверждена названная инвестиционная программа на общую сумму 36 661,32 тыс. рублей (л.д.16 т.1).

29 ноября 2012 года Министерством издан приказ №037-111 «О признании утратившими силу приказов Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия от 11.07.2012 №037-074 и от 11.07.2012 №037-075».

Из названного приказа следует, что при проведении ревизии инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, утвержденных Министерством в 2012 году, выявлено, что в случае реализации инвестиционных программ ООО «С-транс-С» «Перевод паровых котлов КЕ-25 котельной ООО «С-транс-С» в водогрейный режим работы на 2013-2014 годы», «Реконструкция системы теплоснабжения ООО «С-транс-С» г.Улан-Удэ Республики Бурятия» на 2013-1017 годы» не в должной мере обеспечивает улучшение технико-экономических показателей обслуживаемой системы теплоснабжения, таких как снижение потерь тепловой системы и теплоносителя в трубопроводных сетях, повышение энергоэффективности оборудования, снижение себестоимости тепловой энергии, что в результате не приведет к ощутимому повышению качества предоставляемых услуг, снижению тарифа на тепловую энергию для потребителей. Кроме того, приказы не в полной мере учитывают требования пункта 25 Административного регламента Министерства по представлению государственной услуги по утверждению инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (за исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в систему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод на территории Республики Бурятия, утвержденного приказом Министерства от 14.03.2012 №037-030 (далее – Регламент).

Принимая во внимание вышеуказанное, названным приказом №037-111 Министерством:

- признаны утратившими силу приказ Министерства от 11.07.2012 №037-074 «Об утверждении Инвестиционной программы «Перевод паровых котлов КЕ-25 котельной ООО «С-транс-С» в водогрейный режим работы на 2013-2014 годы» и приказ от 11.07.2012 №037-075 «Об утверждении Инвестиционной программы «Реконструкция системы теплоснабжения ООО «С-транс-С» г.Улан-Удэ Республики Бурятия» на 2013-1017 годы» (пункт 1 приказа);

- рекомендовано ООО «С-транс-С» доработать инвестиционные программы и повторно представить их на утверждение (пункт 2 приказа);

- отделу модернизации жилищно-коммунального комплекса предложено довести настоящий приказ до ООО «С-транс-С»; при предоставлении государственной услуги по утверждению инвестиционных программ усилить контроль за качественно-ценовыми параметрами представляемых инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения; соблюдать положения Регламента (пункт 3 приказа).

22 января 2013 года заявитель с настоящим заявлением обратился в арбитражный суд.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Оспариваемый приказ Министерства №037-111 от 29 ноября 2012 года «О признании утратившими силу приказов Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия от 11.07.2012 №037-074 и от 11.07.2012 №037-075» не содержит норм общеобязательного характера для неопределенного круга лиц.

Следовательно, оспариваемый приказ является ненормативным правовым актом.

Судом рассматривается настоящее дело по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта органа государственной власти или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица.

Следовательно, отсутствие хотя бы одного из указанных выше условий является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Из подпункта 10 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (в ред. Федеральных законов от 30.12.2012 N 318-ФЗ, от 30.12.2012 N 291-ФЗ) (далее – Федеральный закон №190-ФЗ) следует, что инвестиционная программа организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, представляет собой программу мероприятий организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, по строительству, реконструкции и (или) модернизации источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей в целях развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, подключения (технологического присоединения) теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения.

В редакции, действующей в рассматриваемый период, названным Федеральным законом (подпункт 2 статьи 10) давалось определение инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения как программа финансирования мероприятий организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, по строительству, капитальному ремонту, реконструкции и (или) модернизации источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей в целях развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, подключения теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения.

В соответствии с подпунктом 5 части 2 статьи 5 Федерального закона №190-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2012 N 291-ФЗ) к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения отнесено, том числе утверждение инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, с применением установленных органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации целевых показателей надежности и качества поставляемых товаров и оказываемых услуг такими организациями, по согласованию с органами местного самоуправления поселений, городских округов.

В ранее действующей редакции названным Федеральным законом полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения определены как утверждение инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, по согласованию с органами местного самоуправления поселений, городских округов.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о Министерстве строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия, утвержденным Постановлением Правительства Республики Бурятия от 14.04.2009 N 131 (ред. от 12.12.2011), Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия является исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим функции по реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, производства строительных материалов, архитектуры, градостроительства, жилищных отношений, жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия и по реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в установленной сфере деятельности.

В силу пункта 3.17.12 названного Положения Министерство в установленной сфере деятельности осуществляет следующие полномочия, в том числе утверждает инвестиционные программы организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, за исключением тепловых станций, по согласованию с органами местного самоуправления поселений, городских округов.

Вышеперечисленными нормами подтверждаются полномочия Министерства на утверждение инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения.

Как выше установлено, Министерство приказами от 11 июля 2012 года №037-074, №037-075 утвердило инвестиционные программы соответственно «Перевод паровых котлов КЕ-25 котельной ООО «С-транс-С» в водогрейный режим работы на 2013-2014 годы» и «Реконструкция системы теплоснабжения ООО «С-тран-С» г.Улан-Удэ Республики Бурятия» на 2013-1017 годы».

Оспариваемым приказом Министерство признало утратившими силу названные приказы от 11 июля 2012 года.

25 марта 2013 года Министерством издан приказ №037-041 «О внесении изменений в приказ Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия от 29.11.2012 №037-111 «О признании утратившими силу приказов Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия от 11.07.2012 №037-74 и от 11.07.2012 №037-75».

Названным приказом внесены следующие изменения в оспариваемый по настоящему делу приказ Министерства (от 29.11.2012 №037-111): заголовок приказа изложен в следующей редакции «Об отмене приказов Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия от 11.07.2012 №037-74 и от 11.07.2012 №037-75». В пункте 1 приказа слова «Признать утратившим силу:» заменены словом «Отменить:».

Следовательно, оспариваемым приказом Министерства отменены приказы от 11.07.2012 №037-74 и от 11.07.2012 №037-75, которыми были ранее утверждены вышеперечисленные инвестиционные программы.

В силу положений статьи 3 Федерального закона №190-ФЗ общими принципами организации отношений в сфере теплоснабжения являются:

1) обеспечение надежности теплоснабжения в соответствии с требованиями технических регламентов;

2) обеспечение энергетической эффективности теплоснабжения и потребления тепловой энергии с учетом требований, установленных федеральными законами;

3) обеспечение приоритетного использования комбинированной выработки электрической и тепловой энергии для организации теплоснабжения;

4) развитие систем централизованного теплоснабжения;

5) соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей;

6) обеспечение экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения инвестированного капитала;

7) обеспечение недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения;

8) обеспечение экологической безопасности теплоснабжения (часть 1).

Государственная политика в сфере теплоснабжения направлена на обеспечение соблюдения общих принципов организации отношений в сфере теплоснабжения, установленных настоящей статьей (часть 2).

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона №190-ФЗ регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в соответствии со следующими основными принципами:

1) обеспечение доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей;

2) обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя;

3) обеспечение достаточности средств для финансирования мероприятий по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения;

4) стимулирование повышения экономической и энергетической эффективности при осуществлении деятельности в сфере теплоснабжения;

5) обеспечение стабильности отношений между теплоснабжающими организациями и потребителями за счет установления долгосрочных тарифов;

6) обеспечение открытости и доступности для потребителей, в том числе для населения, процесса регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;

7) создание условий для привлечения инвестиций;

8) определение размера средств, направляемых на оплату труда, в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями;

9) обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, объема производства тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов, связанных с производством, передачей и со сбытом тепловой энергии, теплоносителя;

10) осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности в целях сокращения потерь энергетических ресурсов, в том числе требований к разработке и реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, требований к организации учета и контроля используемых энергетических ресурсов;

(в ред. Федерального закона от 25.06.2012 N 93-ФЗ)

11) осуществление государственного контроля (надзора) в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

(п. 11 введен Федеральным законом от 25.06.2012 N 93-ФЗ)

В соответствии со статьей 23 Федерального закона №190-ФЗ развитие систем теплоснабжения поселений, городских округов осуществляется в целях удовлетворения спроса на тепловую энергию, теплоноситель и обеспечения надежного теплоснабжения наиболее экономичным способом при минимальном вредном воздействии на окружающую среду, экономического стимулирования развития и внедрения энергосберегающих технологий (часть 1).

Развитие системы теплоснабжения поселения или городского округа осуществляется на основании схемы теплоснабжения, которая должна соответствовать документам территориального планирования поселения или городского округа, в том числе схеме планируемого размещения объектов теплоснабжения в границах поселения или городского округа (часть 2).

Реализация включенных в схему теплоснабжения мероприятий по развитию системы теплоснабжения, а также мероприятий по приведению качества горячей воды в открытых системах теплоснабжения в соответствие с установленными требованиями осуществляется в соответствии с инвестиционными программами теплоснабжающих организаций. Включение в инвестиционную программу мероприятий по приведению качества горячей воды в открытых системах теплоснабжения в соответствие с установленными требованиями осуществляется в случаях, предусмотренных положениями Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении". Инвестиционные программы организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, утверждаются уполномоченными органами в соответствии с настоящим Федеральным законом в порядке, установленном правилами согласования и утверждения инвестиционных программ в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 4).

Обязательными критериями принятия решений в отношении развития системы теплоснабжения являются:

1) обеспечение надежности теплоснабжения потребителей;

2) минимизация затрат на теплоснабжение в расчете на каждого потребителя в долгосрочной перспективе;

3) приоритет комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с учетом экономической обоснованности;

4) учет инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности указанных организаций, региональных программ, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

5) согласование схем теплоснабжения с иными программами развития сетей инженерно-технического обеспечения, а также с программами газификации (часть 8).

Министерством разработан и утвержден приказом от 14.03.2012 №037-030 Административный регламент Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия по предоставлению государственной услуги по утверждению инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (за исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в систему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод на территории Республики Бурятия (далее – Регламент).

Как следует из оспариваемого приказа, Министерством отменены приказы от 11.07.2012 №037-74 и от 11.07.2012 №037-75, утвердивших инвестиционные программы теплоснабжающей организации – ООО «С-транс-С», по результатам проведенной ревизии инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, утвержденных Министерством в 2012 году.

Из материалов дела видно, что Министерством на основании приказа от 15 ноября 2012 года №37-110 проведена проверка полноты и качества предоставления государственной услуги, предусмотренной Регламентом.

При этом Министерством выявлено, что в случае реализации инвестиционных программ ООО «С-транс-С» «Перевод паровых котлов КЕ-25 котельной ООО «С-транс-С» в водогрейный режим работы на 2013-2014 годы», «Реконструкция системы теплоснабжения ООО «С-тран-С» г.Улан-Удэ Республики Бурятия» на 2013-1017 годы» не в должной мере обеспечивает улучшение технико-экономических показателей обслуживаемой системы теплоснабжения, таких как снижение потерь тепловой системы и теплоносителя в трубопроводных сетях, повышение энергоэффективности оборудования, снижение себестоимости тепловой энергии, что в результате не приведет к ощутимому повышению качества предоставляемых услуг, снижению тарифа на тепловую энергию для потребителей.

Инвестиционной программой ООО «С-транс-С» «Перевод паровых котлов КЕ-25 котельной ООО «С-транс-С» в водогрейный режим работы на 2013-2014 годы» предусмотрено перевод 2 паровых котлов КЕ-25 котельной ООО «С-транс-С» в водогрейный режим работы с привлечением денежных средств, направленных на финансирование этой программы, путем включения в тариф для потребителей сумм инвестиционной программы, получающих услуги от Общества. Стоимость выполнения работ, предусмотренной настоящей программой, составляет сумму 3 429,77 тыс. рублей с учетом НДС. Проведение работ планируется в 2013-2014 году.

Инвестиционной программой ООО «С-транс-С» «Реконструкция системы теплоснабжения ООО «С-транс-С» г.Улан-Удэ Республики Бурятия» на 2013-1017 годы» предусмотрено проведение следующих работ: проектирование работ по реконструкции и реконструкция тепловой сети на участке от ТК 20 до ТК 22. Данная инвестиционная программа предусматривает привлечение денежных средств, направленных на финансирование этой программы, путем включения в тариф для потребителей сумм инвестиционной программы, получающих услуги от Общества. Стоимость выполнения работ, предусмотренной настоящей программой, составляет сумму 36 661,32 тыс. рублей с учетом НДС. Проведение работ планируется в 2013-2017 году.

Инвестиционные программы разработаны для решения задач, связанных с

- обеспечением развития системы теплоснабжения, повышения качества оказываемых услуг теплоснабжения;

- обеспечением стабильности работы системы теплоснабжения;

- активизацией процесса замены сетевого хозяйства и модернизацией жилищно-коммунального комплекса;

- увеличением стоимости основных средств;

- снижением износа объектов коммунальной инфраструктуры.

Выводы вышеуказанной проверки Министерства отражены в акте проверки полноты и качества предоставления государственной услуги от 21.11.2012 №1/2012, докладной записке за подписью и.о. начальника отдела модернизации ЖКК (л.д.11-12, 101-102 т.2).

Так, из докладной записки следует, что в рассматриваемых инвестиционных программах ООО «С-транс-С» в недостаточной степени учтены требования статей 7, 23 Федерального закона №190-ФЗ и Постановления Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 №154 «О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения», в частности:

- не произведен анализ радиуса эффективного теплоснабжения, позволяющий определить условия, при которых подключение нагрузок к системе теплоснабжения нецелесообразно вследствие увеличения совокупных расходов в указанной системе на единицу тепловой мощности, определяемый для зоны действия источника тепловой энергии. Обоснование возможности передачи тепловой энергии от существующего или реконструируемого источника тепловой энергии должно основываться на расчетах радиуса эффективного теплоснабжения;

- не рассмотрены альтернативные варианты организации теплоснабжения с целью уменьшения значений существующих и перспективных потерь тепловой энергии при ее передаче по тепловым сетям, включая потери тепловой энергии в тепловых сетях теплопередачей через теплоизоляционные конструкции теплопроводов;

- не предусмотрены меры по выводу из эксплуатации, консервации и демонтажу избыточных источников тепловой энергии, а также источников тепловой энергии, выработавших нормативный срок службы, в случае, если продление срока службы технически невозможно или экономически нецелесообразно;

- развитие систем теплоснабжения необходимо осуществлять наиболее экономичным способом при минимальном вредном воздействии на окружающую среду, с применением энергосберегающих технологий;

- обязательным критерием принятия решения в отношении развития системы теплоснабжения является минимизация затрат на теплоснабжение в расчете на каждого потребителя в долгосрочной перспективе;

- одними из принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения является обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя и стимулирование повышения экономической и энергетической эффективности при осуществлении деятельности в сфере теплоснабжения.

Как установлено судом, по настоящее время правила согласования и утверждения инвестиционных программ в сфере теплоснабжения в соответствии с частью 4 статьи 23 Федерального закона №190-ФЗ Правительством Российской Федерации не утверждены.

Вместе с тем, полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросу утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, установлены Федеральным законом №190-ФЗ.

Следовательно, при разрешении настоящего спора подлежат применению общие принципы организации отношений в сфере теплоснабжения, которые закреплены в вышеприведенных нормах Федерального закона №190-ФЗ.

Рассматриваемые отношения выражены в том, что Министерство, являясь уполномоченным органом исполнительной власти, утвердил спорные инвестиционные программы в сфере теплоснабжения ООО «С-транс-С» от 11 июля 2012 года приказами №037-74 и №037-75.

29 ноября 2012 года Министерство оспариваемым приказом №037-111 отменил (с учетом изменений в соответствии с приказом от 25.03.2013 №037-041) ранее принятые собственные приказы об утверждении названных программ.

Судом установлено, что в период с 11 июля 2012 года по 29 ноября 2012 года Общество какие-либо мероприятия по реализации названных инвестиционных программ не проводило. С учетом небольшого периода времени (4 месяца) между изданием оспариваемого приказа и ранее принятых приказов, которые Министерство отменило по результатам проведенной ревизии, суд считает, что в настоящем случае речь по существу об отклонении, неутверждении спорных инвестиционных программ.

Оценивая названные инвестиционные программы Общества, суд соглашается с доводами Министерства, Службы, что названные программы не в полной мере соответствуют общим принципам организации отношений в сфере теплоснабжения, закрепленных в Федеральном законе №190-ФЗ.

Так, Федеральным законом №190-ФЗ одним из общих принципов организации отношений в сфере теплоснабжения закреплен, в том числе принцип соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей (пункт 5 статьи 3).

К основным принципам регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения названным законом отнесены, в том числе принципы стимулирования повышения экономической и энергетической эффективности при осуществлении деятельности в сфере теплоснабжения; осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности в целях сокращения потерь энергетических ресурсов, в том числе требований к разработке и реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, требований к организации учета и контроля используемых энергетических ресурсов (пункты 3, 10 части 1 статьи 7 Федерального закона N 190-ФЗ).

Статьей 23 названного Федерального закона предусмотрено развитие систем теплоснабжения поселений, городских округов осуществляется в целях удовлетворения спроса на тепловую энергию, теплоноситель и обеспечения надежного теплоснабжения наиболее экономичным способом (часть 1). Обязательными критериями принятия решений в отношении развития системы теплоснабжения являются, в том числе минимизация затрат на теплоснабжение в расчете на каждого потребителя в долгосрочной перспективе; учет инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности указанных организаций, региональных программ, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (часть 8).

Как следует из инвестиционных программ, Обществу по договору аренды с последующим выкупом открытым акционерным обществом ОАО «Улан-Удэнский авиационный завод» передана котельная мотостроительного завода. Тепловая сеть протяженностью 8,198 км. находится в собственности Общества. Тепловой энергией снабжаются бюджетные учреждения, организация – перепродавец и прочие организации. Производственная котельная имеет четыре паровых котла КЕ-25-14С с суммарной установленной мощностью 63 Гкал/час, присоединенная тепловая мощность на 01.01.2012 составляет 3,577 Гкал/ч. При этом все 4 котла являются паровыми, но потребителей пара в районе действия котельной нет. В результате происходят огромные потери при производстве тепловой энергии. Передачу и распределение тепловой энергии Общество осуществляет от котельной по тепловым сетям, общей протяженностью в однотрубном исчислении 8,198 км, диаметром от 80 до 500 мм. Проектируемая мощность данной трассы была рассчитана исходя из нагрузки 90 000 Гкал/год и выполнена диаметром 530 мм, хотя расчетная нагрузка составляет 4 500 Гкал/год, что соответствует диаметру 200 мм. Учитывая возможные перспективы развития 148 квартала и диаметры других участков теплотрассы, требуемый диаметр труб принимается равным 300 мм.

Как следует из отзыва и пояснений представителей Министерства, установленная мощность котельной почти в 20 раз превышает присоединенные нагрузки. Эксплуатация даже одного из котлов (производительностью 10-15 Гкал/час) при существующей присоединенной нагрузке экономически не оправдана. Сохранение в консервации и резерве остальной части основного и вспомогательного оборудования котельной, также требует отвлечения дополнительных финансовых средств. Перспективы присоединения дополнительных нагрузок к котельной в будущем отсутствуют. Транспортирование теплоносителя от котельной в направлении от спиртзаводского тракта в сторону 148 квартала, на расстояние более 2,5 км (для двух жилых домов с нагрузкой 2,0-2,3 Гкал/час) по трубопроводу, диаметр которого составляет 530 мм, требует значительных затрат тепловой энергии на нагрев неоправданно большего объема теплоносителя в системе, а также на электрическую энергию при его перекачке. Протяженность, значительный объем теплоносителя в системе и площадь поверхности трубопроводов приводит к дополнительным тепловым потерям в тепловых сетях.

Из приведенных обстоятельств видно, что производство и передача тепловой энергии, вырабатываемой Обществом, не отвечает требованиям энергетической эффективности.

Вместе с тем, суд соглашается с мнением Министерства, что реализация рассматриваемых инвестиционных программ (перевод 2 паровых котлов котельной на водогрейный режим работы и реконструкция тепловой сети) кардинально решить вопросы повышения энергетической эффективности теплоснабжения не позволит.

Наряду с этим, финансирование инвестиционных программ предусматривается за счет включения сумм расходов на их реализацию в тариф для потребителей.

Согласно отзыву и пояснений представителей Службы реализация инвестиционных программ за счет тарифов на тепловую энергию для потребителей привело бы к росту тарифов на тепловую энергию для потребителей ООО «С-транс-С» с 1 июля 2013 года на 34%, в последующие периоды до 30,2% с учетом ожидаемой экономии от реализации программ. Названные выводы Службой подтверждены расчетами, имеющимися в материалах дела (л.д.103-104 т.2).

Из анализа содержания самих инвестиционных программ также не усматривается, что их реализация приведет к снижению тарифа на тепловую энергию для потребителей.

Оценивая приведенные обстоятельства, суд считает, что Министерством в оспариваемом приказе от 29.11.2012 №037-111 обоснованно сделан вывод, что в случае реализации инвестиционных программ не в должной мере обеспечивается улучшение технико-экономических показателей обслуживаемой системы теплоснабжения, таких как снижение потерь тепловой системы и теплоносителя в трубопроводных сетях, повышение энергоэффективности оборудования, снижение себестоимости тепловой энергии, что в результате не приведет к ощутимому повышению качества предоставляемых услуг, снижению тарифа на тепловую энергию для потребителей.

Следовательно, рассматриваемые инвестиционные программы не соответствуют общим принципам организации отношений в сфере теплоснабжения, закрепленных в статьях 7, 23 Федерального закона №190-ФЗ, в том числе принципам соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, повышения экономической и энергетической эффективности, обеспечения надежного теплоснабжения наиболее экономичным способом, минимизации затрат на теплоснабжение в расчете на каждого потребителя в долгосрочной перспективе.

Пунктом 25 Административного регламента Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса РБ по предоставлению государственной услуги по утверждению инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (за исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), на территории Республики Бурятия, утвержденного Приказом Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия от 14.03.2012 N 037-030 (в редакции от 29.06.2012) (далее – Регламент) регулируется порядок утверждения инвестиционной программы.

Так, основанием для начала настоящей административной процедуры является подготовка ответственным исполнителем проекта приказа об утверждении инвестиционной программы. Отдел модернизации ЖКК при принятии решения о целесообразности и установлении приоритетности реализации мероприятий инвестиционной программы в течение 2 рабочих дней с момента получения положительного заключения от финансово-экономического отдела готовит проект приказа об утверждении инвестиционной программы, визирует его в финансово-экономическом отделе и отделе государственной службы и правового обеспечения, у председателей комитетов и передает на утверждение министру. Утверждение инвестиционной программы осуществляется в течение одного рабочего дня.

Приказ об утверждении инвестиционной программы должен содержать:

- перечень инвестиционных проектов с указанием сроков их реализации и объема финансирования (в том числе объема финансирования за счет инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые тарифы в сфере теплоснабжения, надбавки в сфере, а также за счет бюджетного финансирования);

- плановые показатели реализации инвестиционной программы.

Внесение изменений в инвестиционную программу осуществляется в порядке, в котором инвестиционная программа утверждается.

В случае признания необоснованности представленных расчетов, несоответствия рассчитанных финансовых потребностей представленной инвестиционной программы в сфере теплоснабжения или несоответствия указанной программы техническому заданию отдел модернизации ЖКК с учетом заключения финансово-экономического отдела возвращает инвестиционную программу на доработку и устранение выявленных несоответствий с указанием причин отклонения.

В этом случае организация, осуществляющая регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, дорабатывает инвестиционную программу, согласует изменения с органами местного самоуправления и направляет на повторное рассмотрение в Министерство.

Приказом Министерства от 03.08.2012 №037-087 «О внесении изменений в приказ Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия от 14.03.2012 №037-030» внесены изменения, в том числе пункт 13 изложен в следующей редакции:

«Исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги является:

- признание необоснованности расчетов, несоответствия рассчитанных финансовых потребностей представленной инвестиционной программы в сфере теплоснабжения или несоответствие указанной программы техническому заданию.

13.2 Основанием для отказа в предоставлении государственной услуги является:

- Не устранение выявленных несоответствий заявителем по истечении 5 дней с момента возвращения инвестиционной программы на доработку»

В пункте 25 абзац восьмой изложен в следующей редакции:

«В случаях, предусмотренных п.13.2 настоящего Административного регламента ответственный исполнитель в течение одного рабочего дня готовит проект ответа об отказе в утверждении инвестиционной программы…».

Как видно из материалов дела, приказы Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия от 11.07.2012 №037-74 и от 11.07.2012 №037-75, утвердившие спорные инвестиционные программы, не содержат сроков их реализации; объема финансирования за счет инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые тарифы в сфере теплоснабжения, надбавок в сфере; плановые показатели реализации инвестиционной программы.

Следовательно, выводы Министерства в оспариваемом приказе, что приказы от 11.07.2012 №037-74 и от 11.07.2012 №037-75 не в полной мере учитывают требования пункта 25 Регламента, обоснованы.

Кроме этого суд отмечает, что оспариваемым приказом заявителю рекомендовано доработать инвестиционные программы и повторно представить их на утверждение.

Оценивая доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи, с учетом наличия полномочий Министерства на рассмотрение инвестиционных программ, а также на приостановление или отказ в предоставлении государственной услуги по утверждению инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, суд приходит к выводу, что оспариваемый приказ Министерства от 29 ноября 2012 года №037-111 (в редакции приказа от 25.03.2013) «Об отмене приказов Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия от 11 июля 2012 года №037-074, от 11 июля 2012 года №037-075» не противоречит нормам Федерального закона от 27.07.2010 №190-ФЗ «О теплоснабжении».

Судом рассмотрены другие доводы заявителя, что оспариваемый приказ Министерства противоречит Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Налоговому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону «Об электроэнергетике», Основам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, Федеральному закону от 21.07.2011 №256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» и нарушает права и законные интересы заявителя.

Пунктом 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Пунктом 1 статьи 542 Гражданского кодекса Российской Федерации качество подаваемой энергии должно соответствовать требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе с обязательными правилами, или предусмотренным договором энергоснабжения.

Заявителем не приведены доводы, каким конкретно образом оспариваемый приказ Министерства противоречит приведенным правовым нормам, а также в равной степени положениям Налогового кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21.07.2011 №256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса».

Федеральный закон от 26.03.2003 №35-ФЗ «Об электроэнергетике» регулирует отношения экономические отношения в сфере электроэнергетике, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии.

В соответствии с названным Федеральным законом разработаны Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 N 109.

Между тем положениями приведенных нормативных правовых актов не регулируются рассматриваемые отношения в сфере теплоснабжения.

В силу части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Заявитель, обращаясь в суд, должен был представить суду доказательства того, что оспариваемым приказом были нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Между тем заявитель таких доказательств суду не представил.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины судом относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью «С-транс-С» (ОГРН <***>) к Министерству строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (ОГРН <***>) отказать.

2. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

3. Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения.

Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражный суд апелляционной и кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.

Судья Г.Д.-С. Мархаева