Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Бурятия в составе судьи Пунцуковой А.Т., при ведении протокола секретарем судебного заседания Виневич Л.С., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации муниципального образования города Братска (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора по Республике Бурятия и Иркутской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным предписания от 21.04.2015 № 249, обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя,

при участии:

в судебном заседании Арбитражного суда Иркутской области:

заявителя: ФИО1 - представителя по доверенности от 09.09.2015 № 17965/01/15,

в судебном заседании Арбитражного суда Республики Бурятия:

ответчика: ФИО2 – представителя по доверенности от 15.09.2015 № 25-Д,

установил:

Администрация муниципального образования города Братска (далее – Администрация г.Братска, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора по Республике Бурятия и Иркутской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – МУГАДН по РБ и ИО, Управление) о признании незаконным предписания от 21.04.2015 № 249, обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержал, дал пояснения согласно заявлению, дополнениям к заявлению. В обоснование заявленных требований указал, что в целях устранения выявленных при проверке недостатков в деятельности Администрации г.Братска Управлением 21.04.2015 вынесено оспариваемое предписание № 249.

Пункт 1 оспариваемого предписания обязывает Администрацию г. Братска привести муниципальные распорядительные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию пассажирских перевозок в городе Братске, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). Согласно акту проверки Администрацией на проверку представлено 35 муниципальных правовых акта города Братска, регламентирующих правоотношения по транспортному обслуживанию населения, в том числе решение Братской городской Думы от 26.05.2000 № 347/г-Д. При этом в предписании не указано, какие акты не соответствуют Закону № 131-ФЗ и каким нормам данного закона.

Пункт 1 предписания также обязывает Администрацию заключить договоры с действующими перевозчиками на перевозку пассажиров. Считают, что безусловной обязанности по заключению органами местного самоуправления договоров с перевозчиками на организацию транспортного обслуживания федеральным законодательством не предусмотрено. Для заключения указанных договоров требуется четкое регламентирование критериев определения победителей конкурса. Данные критерии были предусмотрены Приложением № 3 к Положению о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов, утвержденному Постановлением Администрации г. Братска от 02.11.2009 № 1959. Однако указанное Приложение № 3 признано утратившим силу. Следовательно, при отсутствии регламентированных критериев определения победителей конкурса заключение договоров невозможно.

Пояснили, что доводов в части необоснованности пункта 1 Предписания об организации контроля движения пассажирского транспорта не имеется.

Пункт 2 предписания считают незаконным, поскольку в компетенцию МУГАДН по РБ и ИО не входит проверка соблюдения требований трудового законодательства.

Пункт 3 предписания незаконно возлагает на Администрацию г. Братска обязанность по обустройству остановочных площадок междугородних автобусных маршрутов, поскольку указанное не является обязанностью органов местного самоуправления.

Считает оспариваемое предписание неисполнимым и не содержащим четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, нарушающим права и законные интересы заявителя.

Просил удовлетворить заявленные требования.

Представитель ответчика в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился, дал пояснения согласно представленному отзыву на заявление. В обоснование доводов пояснил, что в акте проверки от 21.04.2015 имеется список документов, предоставленных Администрацией на проверку, в котором отсутствует решение Братской городской Думы от 26.05.2000 № 347/г-Д. В нарушение пункта 7 статьи 16 Закона № 131-ФЗ заявитель не представил нормативно правовой акт, регламентирующий организацию транспортного обслуживания населения в границах Братского городского муниципального образования.

Необходимость заключения договоров об организации регулярных перевозок вытекает из положения Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112, а также из пункта 5.1 Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов, утвержденного Постановлением Администрации г. Братска от 02.11.2009 № 1959. В соответствии с пунктом 7 статьи 16 Закона № 131-ФЗ действием для создания условий для предоставления качественных и соответствующих законодательству транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа является заключение договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов.

В части доводов заявителя по пункту 2 предписания пояснил, что одной из функций Управления является осуществление контроля и надзора за исполнением органами местного самоуправления установленных законодательством РФ общеобязательных правил поведения. В ходе проверки установлено, что у председателя и специалистов Комитета промышленности и транспорта, в чьи должностные обязанности входят функции по организации перевозок и дорожной деятельности, нет разработанных и утвержденных должностных инструкций.

Доводы заявителя об отсутствии у органов местного самоуправления обязанностей по организации проведения мероприятий по обустройству остановочных площадок в городе Братске регулярных междугородних автобусных маршрутов считает несостоятельными, поскольку остановочные площадки регулярных междугородних автобусных маршрутов располагаются на территории муниципального образования г. Братска.

Считает оспариваемое предписание законным и обоснованным. Просил отказать в удовлетворении заявленных требований.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявление Администрации г. Братска обоснованным и подлежащим удовлетворению в части, по следующим основаниям:

Как следует из материалов дела, 25.03.2015 заместителем начальника МУГАДН по РБ и ИО издан приказ о проведении плановой выездной проверки № 581 в отношении Администрации г.Братска с целью реализации плана проведения плановых проверок органов местного самоуправления управлениями Центрального аппарата и территориальными управлениями Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на 2015 год, с целью соблюдения проверяемым субъектом обязательных требований по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению, организации транспортного обслуживания населения и дорожной деятельности на территории муниципального образования.

На основании вышеуказанного приказа от 25.03.2015 № 581 в период с 01 апреля 2015 года по 27 апреля 2015 года в отношении Администрации г.Братска проведена плановая выездная проверка, о чем составлен акт контрольных мероприятий по контролю создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования города Братска от 21.04.2015 № 0581. При проведении проверки присутствовали председатель Комитета промышленности и транспорта администрации г. Братска ФИО3, специалист Комитета промышленности и транспорта администрации г.Братска ФИО4 Копию акта получил и.о. мэра города Братска.

В целях устранения выявленных при проверке недостатков в деятельности Администрации г.Братска и в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 398, Постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 184 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта», Постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 № 409 «Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций» Государственным инспектором МУГАДН по РБ и ИО ФИО5 выдано предписание от 21.04.2015 № 249, согласно которому Администрации г. Братска предписано выполнить следующие мероприятия по устранению нарушений:

1. Привести муниципальные распорядительные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию пассажирских перевозок в г.Братске, в соответствии с Законом № 131-ФЗ;

с действующими перевозчиками пассажиров заключить в установленном порядке договоры на осуществление регулярных перевозок пассажиров в соответствии с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112;

организовать контроль движения пассажирского транспорта согласно утвержденным расписаниям;

2. Разработать и утвердить должностные инструкции на председателя Комитета промышленности и транспорта и на специалистов отдела по транспорту;

3. Организовать проведение мероприятий по обустройству остановочных площадок в городе Братске регулярных междугородних автобусных маршрутов Братск-Иркутск, Энергетик-Иркутск, Гидростроитель-Иркутск, Братск-Красноярск, Братск-Турма, Братск-Тарма, Братск-Тангуй, Братск-Кобляково, Братск-Покосное, Братск-Калтук, Братск-Хоранжино, Братск-Прибрежный, Братск-Илир – экипировке остановочных пунктов в соответствии с ГОСТ Р 52289-2004, СНиП 2.05.02-85 «Автомобильные дороги».

Срок исполнения предписания установлен до 22.06.2015.

Полагая, что указанным предписанием МУГАДН по РБ и ИО от 21.04.2015 № 249 нарушаются права и законные интересы заявителя, Администрация г.Братска обратилась в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (пункт 5 статьи 200 АПК РФ).

Таким образом, основанием для признания ненормативного акта недействительным является совокупность двух обстоятельств: ненормативный акт должен быть незаконным и нарушать права и законные интересы лица, в отношении которого он принят.

Пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398, установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного (за исключением маломерных судов, используемых в некоммерческих целях), железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.

Таким образом, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет контрольные и надзорные функции, в том числе и в сфере дорожного хозяйства, причем применительно к данной сфере изъятий в отношении вопросов безопасности дорожного движения не установлено.

Согласно пункту 4 данного Положения Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Кроме этого, Управление при осуществлении своих полномочий руководствуется Постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 184 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта», Постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 № 409 «Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций».

Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 № 409, определены Полномочия государственных транспортных инспекторов - должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции.

Согласно пункту 3 названного Положения государственный транспортный инспектор осуществляет контроль (надзор), в том числе, за:

- реализацией юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в области гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, судоходных гидротехнических сооружений, дорожного хозяйства (далее соответственно - субъекты транспортного комплекса, транспортный комплекс), мер по обеспечению безопасности функционирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

- обеспечением транспортной безопасности;

- соблюдением субъектами транспортного комплекса требований законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации в сфере транспорта, в том числе: правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом.

На основании пункта 4 Положения к числу полномочий государственного транспортного инспектора в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности при исполнении должностных обязанностей относится: выдача юридическим и физическим лицам, должностным лицам в установленной сфере деятельности обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе о запрете эксплуатации объекта транспортной инфраструктуры, запрете и приостановке движения транспортных средств, и проверяет их исполнение (подпункт "п").

В соответствии с пунктом «б» статьи 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что под функциями по контролю и надзору понимается, в том числе: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.

Подпунктом «а» пункта 4 Постановления Правительства РФ от 07.04.2004 № 184 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» также установлено, что одной из основных функций в установленной сфере деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта является осуществление контроля и надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством Российской Федерации общеобязательных правил поведения.

При таких обстоятельствах, по мнению суда, Управление, при проведении проверки Администрации г.Братска, действовало в пределах полномочий предоставленных ему законодательством.

По смыслу действующего законодательства предписание выносится в случае установления нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание как ненормативный правовой акт должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Вместе с тем, оспариваемое предписание, по мнению суда, не соответствует вышеизложенным требованиям законодательства в части предложений 1 и 2 пункта 1, пунктов 2 и 3.

Так, пунктом 1 предписания МУГАДН по РБ и ИО от 21.04.2015 № 249 Администрации г.Братска предписано: привести муниципальные распорядительные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию пассажирских перевозок в г. Братске, в соответствии с Законом № 131-ФЗ (предложение 1).

Представитель Управления в судебном заседании пояснил, что Администрация в нарушение пункта 7 статьи 16 Закона № 131-ФЗ не представила нормативно правовой акт, регламентирующий организацию транспортного обслуживания населения в границах Братского городского муниципального образования в регулярных перевозках пассажиров и багажа автотранспортом городским наземным электрическим транспортом в городском и пригородном сообщении; отсутствует решение Братской городской Думы от 26.05.2000 № 347/г-Д.

В силу пункта 7 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Из акта проверки от 21.04.2015 № 0581 следует, что Администрацией г. Братска на проверку представлено 35 муниципальных правовых акта, регламентирующих организацию пассажирских перевозок, при этом в оспариваемом предписании не указано, какие муниципальные распорядительные нормативные правовые акты не соответствуют Закону № 131-ФЗ и каким нормам данного закона.

В связи с чем, суд считает оспариваемое предписание в указанной части неисполнимым, а также неконкретизированным.

Пунктом 1 предписания Управления от 21.04.2015 № 249 Администрации также предписано: с действующими перевозчиками пассажиров заключить в установленном порядке договоры на осуществление регулярных перевозок пассажиров в соответствии с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112 (предложение 2).

Представитель Управления в судебном заседании пояснил, что необходимость заключения договоров об организации регулярных перевозок вытекает из положения Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112, а также из пункта 5.1 Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов, утвержденного Постановлением Администрации г. Братска от 02.11.2009 № 1959.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 21 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги. Разработка и проведение указанных мероприятий осуществляются в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации на основе проектов, схем и иной документации, утверждаемых в установленном порядке.

Статьями 5, 6 названного Закона предусмотрено обеспечение безопасности дорожного движения посредством регулирования деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, осуществления деятельности по организации дорожного движения. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

На основании статьи 8 Устава муниципального образования города Братска в редакции решения Думы города Братска от 12.11.2014 № 18/г-Д к вопросам местного значения города Братска среди прочих относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Братска.

В соответствии со ст.16 Закона № 131-ФЗ Постановлением Администрации от 2 ноября 2009 года № 1959 утверждено Положение о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования города Братска (далее – Положение).

Согласно п.1.2 данного Положения задачами конкурса являются, в том числе удовлетворение потребностей населения муниципального образования города Братска в пассажирских перевозках на городских автобусных маршрутах маршрутной сети муниципального образования города Братска, повышение культуры и качества обслуживания пассажиров; обеспечение перевозок льготных категорий граждан.

Пунктом 5.1 Положения предусмотрено, что договор на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования города Братска заключается с победителем конкурса по каждому конкурсу (лоту конкурса).

Исходя из пункта 5.2 Положения договор на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования города Братска подписывается победителем конкурса (лота конкурса) и заказчиком конкурса в течение 20 дней после подписания протокола об итогах конкурса и определении победителей конкурса

Таким образом, Администрацией определено заключение договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования города Братска по результатам проведения конкурса.

При этом ни Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112 (далее – Правила перевозки), ни Законом № 131-ФЗ, ни Положением не предусмотрена обязанность Администрации по заключению договоров на осуществление регулярных перевозок пассажиров с действующими перевозчиками. Доказательств обратного Управлением в материалы дела не представлено. Представителем Управления в судебном заседании не указано какие конкретно нормы действующего законодательства нарушены Администрацией в случае отсутствия договоров между Администрацией и действующими перевозчиками. Ссылка на Правила перевозки судом не принимается, поскольку данными Правилами перевозки такая обязанность органа местного самоуправления не предусмотрена.

Пунктом 2 оспариваемого Предписания Управления от 21.04.2015 № 249 предписано: разработать и утвердить должностные инструкции на председателя Комитета промышленности и транспорта и на специалистов отдела по транспорту.

Как следует из акта проверки от 21.04.2015 № 0581 на момент проверки должностные инструкции председателя комитета промышленности и транспорта, а также специалистов по транспорту не разработаны и не утверждены.

Представитель Управления в судебном заседании пояснил, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 184 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» одной из основных функций в установленной сфере деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта является осуществление контроля и надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, из должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством Российской Федерации общеобязательных правил поведения. Отсутствие разработанных и утвержденных должностных инструкций может повлечь за собой неспособность в полной мере организовывать транспортное обслуживание населения.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 77 Закона № 131-ФЗ государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.

Пунктом 2.2 статьи 77 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней.

На основании статьи 12 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий обязан, в том числе исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией.

В соответствии с письмом Федеральной службы по труду и занятости от 9 августа 2007 года № 3042-6-0 разъяснено, что Трудовой кодекс РФ не содержит упоминания о должностной инструкции, хотя должностная инструкция является неотъемлемым инструментом регулирования трудовых отношений. Должностная инструкция является документом, определяющим задачи, квалификационные требования, функции, права, обязанности, ответственность работника Основой для разработки должностных инструкций служат квалификационные характеристики, содержащиеся в Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих. Должностная инструкция может являться как приложением к трудовому договору, так и утверждаться работодателем как отдельный документ. Само по себе отсутствие должностной инструкции не должно расцениваться как нарушение трудового законодательства и влечь за собой ответственность.

При этом согласно пункту 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 № 184 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" (далее – Постановление № 184) Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного (за исключением маломерных судов, используемых в некоммерческих целях), железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.

Основными функциями в установленной сфере деятельности согласно пункту 4 Постановления № 184 Федеральной службы по надзору в сфере транспорта являются:

а) осуществление контроля и надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством Российской Федерации общеобязательных правил поведения;

б) выдача разрешений (лицензий) юридическим лицам и гражданам на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий;

г) регистрация актов, документов, прав и объектов;

д) организация, проведение и участие в установленном законодательством Российской Федерации порядке в проведении расследований транспортных происшествий на железнодорожном, воздушном, морском и речном транспорте, а также участие в расследовании причин разрушений автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений на них;

е) издание индивидуальных правовых актов на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов Министерства транспорта Российской Федерации.

Как следует из Постановления № 184, Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 № 409, в полномочия государственных транспортных инспекторов - должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, не входит проверка наличия или отсутствия должностных инструкций.

Поскольку вопросы соблюдения Администрацией г.Братска требований трудового законодательства, которые отражены в оспариваемом предписании, не входят в компетенцию Управления, в оспариваемом предписании отсутствует указание на нарушенную норму закона, следовательно, пункт 2 предписания подлежит признанию недействительным.

Пунктом 3 оспариваемого предписания предписано: организовать проведение мероприятий по обустройству остановочных площадок в городе Братске регулярных междугородних автобусных маршрутов Братск-Иркутск, Энергетик-Иркутск, Гидростроитель-Иркутск, Братск-Красноярск, Братск-Турма, Братск-Тарма, Братск-Тангуй, Братск-Кобляково, Братск-Покосное, Братск-Калтук, Братск-Хоранжино, Братск-Прибрежный, Братск-Илир – экипировке остановочных пунктов в соответствии с ГОСТ Р 52289-2004, СНиП 2.05.02-85 «Автомобильные дороги».

Согласно пункту 5 статьи 8 Устава муниципального образования г.Братска к вопросам местного значения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Братска и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города Братска, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 10.8. СНиП 2.05.02-85. «Автомобильные дороги» (утв. Постановлением Госстроя СССР от 17.12.1985 N 233) остановочные и посадочные площадки и павильоны для пассажиров следует предусматривать в местах автобусных остановок.

"ГОСТ Р 52289-2004. Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств" (утв. Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2004 N 120-ст) - настоящий стандарт устанавливает правила применения технических средств организации дорожного движения: дорожных знаков по ГОСТ Р 52290, дорожной разметки по ГОСТ Р 51256, дорожных светофоров по ГОСТ Р 52282, а также дорожных ограждений и направляющих устройств на всех улицах и дорогах.

Представитель Управления в судебном заседании не дал пояснений относительно того, какие конкретно мероприятия по обустройству остановочных площадок в городе Братске регулярных междугородних автобусных маршрутов необходимо провести Администрации.

В связи с чем, суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание в указанной части также является неисполнимым, поскольку не содержит четких и ясных формулировок относительно того, какие именно действия должна совершить Администрация в целях приведения указанных в предписании остановочных площадок в соответствие с действующим законодательством.

Более того, указание в оспариваемом предписании на проведение мероприятий в городе Братске регулярных междугородних автобусных маршрутов Братск-Иркутск, Энергетик-Иркутск, Гидростроитель-Иркутск, Братск-Красноярск, Братск-Турма, Братск-Тарма, Братск-Тангуй, Братск-Кобляково, Братск-Покосное, Братск-Калтук, Братск-Хоранжино, Братск-Прибрежный, Братск-Илир - не позволяет установить точное месторасположение остановочных пунктов, где именно должны быть осуществлены мероприятия по обустройству остановочных площадок и находятся ли указанные автомобильные дороги в границах муниципального образования город Братск.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства, Управление не доказало законность оспариваемого предписания в части пункта 1 предложений: «Привести муниципальные распорядительные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию пассажирских перевозок в г.Братске в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003. С действующими перевозчиками пассажиров заключить в установленном порядке договоры на осуществление регулярных перевозок пассажиров в соответствии с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112», а также в части пунктов 2 и 3.

В связи с чем, суд считает предписание от 21.04.2015 № 249 в указанной части не соответствующим закону, а требования заявителя в данной части подлежащим удовлетворению.

Пунктом 1 оспариваемого предписания Администрации г. Братска предписано организовать контроль движения пассажирского транспорта согласно утвержденным расписаниям (предложение 3 пункта 1).

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского, сельского поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 8 Устава муниципального образования г. Братска (в редакции решения Думы города Братска от 12.11.2014 № 18/г-Д) к вопросам местного значения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Братска и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города Братска, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Постановления Администрации г. Братска от 17.03.2015 № 671 уполномоченным органом по согласованию расписания движения автобусов на автобусных маршрутах регулярных перевозок по маршрутной сути муниципального образования города Братска является комитет промышленности и транспорта администрации города Братска.

Постановлением Администрации г.Братска от 24.02.2015 № 418 утверждено Положение о комитете промышленности и транспорта администрации г. Братска, согласно пункту 3.1 которого предусмотрено, что Комитет в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет, в том числе, следующие функции: согласовывает перевозчикам паспорта маршрутов регулярных перевозок маршрутной сети города Братска и расписания движения автобусов на муниципальных маршрутах маршрутной сети города Братска; организует работу по подготовке предложений по утверждению муниципальных маршрутов маршрутной сети города Братска.

Таким образом, суд признает обоснованным предписание Управления в части возложения на Администрацию г. Братска обязанности по контролю движения пассажирского транспорта согласно утвержденным расписаниям.

Кроме того, суд считает необходимым отметить, что ни заявление администрации, ни дополнительные пояснения к нему не содержат возражений по данному пункту предписания. Указанных возражений не приведено представителем заявителя и в судебном заседании.

Следовательно, предписание Управления от 21.04.2015 № 249, которым предписано Администрации организовать контроль движения пассажирского транспорта согласно утвержденным расписаниям, является законным и обоснованным.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Частью 3 указанной статьи установлено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах суд считает необходимым удовлетворить требования заявителя частично и признать недействительным предписание Управления от 21.04.2015 № 249 в части пункта 1 предложений: «Привести муниципальные распорядительные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию пассажирских перевозок в г.Братске в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003. С действующими перевозчиками пассажиров заключить в установленном порядке договоры на осуществление регулярных перевозок пассажиров в соответствии с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112», пунктов 2 и 3 Предписания.

Оснований для удовлетворения заявленных требований в остальной части у суда не имеется.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Требования заявителя удовлетворить частично.

Признать недействительным предписание Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Республике Бурятия и Иркутской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 21 апреля 2015 года № 249 в части пункта 1 предложений: «Привести муниципальные распорядительные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию пассажирских перевозок в г.Братске в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003. С действующими перевозчиками пассажиров заключить в установленном порядке договоры на осуществление регулярных перевозок пассажиров в соответствии с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112», пунктов 2 и 3.

В остальной части в удовлетворении требований отказать.

Обязать Межрегиональное управление государственного автодорожного надзора по Республике Бурятия и Иркутской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в части удовлетворенных требований.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия.

Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражный суд апелляционной и кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного или кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда http://4aas.arbitr.ru/ или Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа http://fasvso.arbitr.ru//.

Судья А.Т.Пунцукова