Гражданский кодекс часть 1

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 29.02.2012 объявлялся перерыв до 06.03.2012 до 16час. 00 мин.

Арбитражный суд Владимирской области в составе судьи О.В. Устиновой, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания И.В.Макаровой, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Мехколонна» о признании недействительными решения Совета народных депутатов города Владимира от 13.07.2011 № 104 «О создании муниципального казенного учреждения «Центр управления городскими дорогами»; Постановления администрации города от 19.07.2011 № 1533 «О создании муниципального казенного учреждения «Центр управления городскими дорогами»,

при участии представителей до перерыва:

от заявителя - ФИО1 - по доверенности от 03.05.2011,

от Администрации города Владимира - ФИО2 - по доверенности от 08.04.2011 № 01-01-01/1922, ФИО3 (по доверенности от 08.04.2011 №010108/1923;

от Совета народных депутатов - ФИО4 - по доверенности от 31.03.2011 № С/1-127 (сроком действия до 31.12.2011); ФИО5 - по доверенности от 27.12.2011 №СHД-01.10/956;

от третьего лица – ФИО6 (по доверенности от 1.01.2012);

при участии представителей после перерыва:

от заявителя - ФИО1 - по доверенности от 03.05.2011, ФИО7 (по доверенности от 03.05.2011);

от Совета народных депутатов – ФИО4 - по доверенности от 31.03.2011 №С/1-127 (сроком действия до 31.12.2011); ФИО5 - по доверенности от 27.12.2011 №СHД-01.10/956;

от третьего лица - ФИО6 (по доверенности от 1.01.2012);

информация о движении дела была размещена на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет в разделе "Судебное делопроизводство" по веб-адресу: http://vladimir.arbitr.ru,

установил.

Общество с ограниченной ответственностью «Мехколонна» (далее - заявитель, Общество), обратилось в арбитражный суд с заявлением, о признании недействительным решения Совета народных депутатов города Владимира (далее – заинтересованное лицо, Совет) от 13.07.2011 № 104 «О создании муниципального казенного учреждения «Центр управления городскими дорогами» и постановления администрации города Владимира (далее – администрация) от 19.07.2011 № 1533 «О создании муниципального казенного учреждения «Центр управления городскими дорогами».

В обоснование заявленных требований общество указало, что является коммерческой организацией, созданной в целях осуществления деятельности по уборке территории и содержанию объектов благоустройства и оказанию прочих услуг; выполняло работы по муниципальному контракту от 14.09.2010 № 33.

В связи с принятием Советом народных депутатов решения от 13.07.2011 № 104 и принятием администрацией постановления от 19.07.2011 № 1533 создано специализированное казенное учреждение «Центр управления городскими дорогами», выполняющее работы по уборке и текущему содержанию объектов благоустройства города Владимира, которое получило преимущественное право на осуществление указанной деятельности перед иными хозяйствующими субъектами посредством выполнения муниципальных заданий администрации города, что фактически исключает возможность выполнения указанной деятельности другими коммерческими организациями.

Общество полагает, что оспариваемыми актами о создании МКУ «Центр управления городскими дорогами» фактически создан монополист в сфере текущего содержания и уборки объектов благоустройства города, который будет препятствовать иным хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности в названной сфере, что свидетельствует о необоснованном ограничении конкуренции и нарушении принятыми актами о создании МКУ требований Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, «Закон о конкуренции»), а также прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности, нарушении статьи 4 Федерального закона от 19.07.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях», который определяет, что в такой сфере деятельности, как текущее содержание и уборка объектов благоустройства города не могут создаваться естественные монополии.

Также общество считает, что 13.07.2011 Совет народных депутатов не вправе был принимать решение о создании муниципального казенного учреждения, так как он не наделен такими полномочиями Уставом города, в нарушение пункта 2.1 Положения в редакции от 26.01.2011 о порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений решение принято Советом народных депутатов по представлению главы администрации города Владимира, а не по представлению главы города.

Из изложенного, по мнению общества следует, что оспариваемые решение Совета народных депутатов и постановление администрации города приняты неуполномоченными органами.

Кроме того, общество считает, что правомерность решения о создании муниципального казенного учреждения обусловлена целью его создания для решения вопросов местного значения. Согласно пунктам 25, 26 части 1 статьи 37 Устава города Владимира к полномочиям администрации города Владимира отнесена организация благоустройства и озеленение территории городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, то есть в полномочия органа местного самоуправления входит организация рассматриваемых работ, но не их непосредственное выполнение.

Согласно пояснениям общества, обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых в том числе для решения вопросов местного значения, относится к муниципальным нуждам (часть 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ). Размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 94-ФЗ, и во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом (часть 2 статьи 10 Закона № 94-ФЗ).

Выполнение спорных работ казенным учреждением без проведения торгов и заключения муниципального контракта, по мнению заявителя, является нарушением положений статей 72, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 54 Федерального закона № 131-ФЗ, Закона № 94-ФЗ.

В подтверждение своей позиции общество также сослалось на «Правила благоустройства и содержания территории муниципального образования города Владимира», утвержденные решением Совета народных депутатов от 23.12.2009 № 277, на Руководство по оценке уровня содержания автомобильных дорог, из которых следует, что работы осуществляются подрядной организацией на основании муниципального контракта.

Создание муниципального казенного учреждения для решения вопросов, которые не отнесены к компетенции органов местного самоуправления, так как выполнение работ и организация выполнения работ относится к разным функциям, по мнению заявителя, свидетельствует о нарушении заинтересованными лицами статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Более подробно позиция общества изложена в заявлении, уточнении и дополнениях к заявлению.

Совет народных депутатов города Владимира с заявленным требованием не согласился, указав на принятие Советом решения от 13.07.2011 № 104 в соответствии с действующим законодательством и в пределах установленных полномочий.

Довод заявителя о создании МКУ «Центр управления городским дорогами» как монополиста в сфере текущего содержания и уборки объектов благоустройства города, который будет препятствовать иным хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности в названной сфере, свидетельствующем о необоснованном ограничении конкуренции, он считает несостоятельным.

При этом Совет поясняет, что МКУ «Центр управления городскими дорогами» в силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации призвано решать определенные задачи в ключе полномочий органа местного самоуправления. Основной деятельностью казенного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые казенные учреждения вправеосуществлять в соответствии с целями их создания, определяется учредительными документами учреждений (часть 1 статьи 24 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ

"О некоммерческих организациях").

Согласно статье 4 Федерального закона РФ от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» казенные учреждения при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования выступают государственными (муниципальными) заказчиками.

Таким образом, МКУ «Центр управления городскими дорогами» создано в рамках реализации полномочий органов местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения и не нарушает нормы части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в силу которой запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Обстоятельства, при которых ограничивается конкуренция, изложены в части 1 статьи 15 Закона о конкуренции, но ни одно из этих обстоятельств, по мнению Совета, не усматривается при принятии решения органом местного самоуправления о создании МКУ «Центр управления городскими дорогами». Следовательно, нельзя говорить о том, что принятым решением нарушаются положения законодательства о конкуренции.

С учетом изложенного, решение Совета народных депутатов города Владимира от 13.07.2011 № 104 «О создании муниципального казенного учреждения «Центр управления городскими дорогами» Совет считает принятым в рамках полномочий представительного органа муниципального образования, в установленном порядке и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Более подробно позиция Совета изложена в возражениях на заявление.

Администрация с завяленными требованиями не согласилась, указав, что оспариваемое постановление принято в рамках представленных полномочий, не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку муниципальный контракт от 14.09.2010 № 33 на 2010-2012 годы расторгнут, общество может принимать участие в торгах на размещение муниципальных заказов на выполнение других работ.

Ссылаясь на Федеральный закон от 30.11.2011 № 361-ФЗ, которым внесены изменения в статью 16 Федерального закона № 131-ФЗ, администрация считает, что понятие «организация благоустройства» включает в себя не только утверждение правил благоустройства, но и выполнение самих работ муниципальным казенным учреждением.

Созданное казенное учреждение, по утверждению администрации, не обладает властными функциями органов местного самоуправления (ни контрольными, ни надзорными, ни разрешительными функциями органов местного самоуправления), в связи с чем его создание не может нарушать нормы части 3 статьи 15 Федерального закона Российской Федерации № 135-ФЗ; администрация не допустила нарушений части 1 статьи 15 указанного Закона.

Более подробно позиция администрации изложена в отзыве и дополнительных отзывах на заявление.

МКУ «Центр управления городскими дорогами» согласилось с позицией заинтересованных лиц, подчеркнув, что муниципалитет не вправе создавать хозяйствующие субъекты, которые не решают вопросы местного значения, созданное казенное учреждение в данном случае решает вопросы местного значения. Так же учреждение обратило внимание на наличие в статье 15 Федерального закона № 135-ФЗ условия о недопущении ограничения конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев, которые предусмотрены в данном случае, по его мнению, Федеральным законом №131-ФЗ и Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Более подробно позиция учреждения изложена в отзыве и дополнении к отзыву.

Изучив материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил следующее.

Советом народных депутатов города Владимира 13.07.2011 было принято решение № 104 «О создании муниципального казенного учреждения «Центр управления городскими дорогами». Согласно названному решению, рассмотрев представление главы администрации города Владимира, в соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 26 Устава муниципального образования город Владимира, Положением о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Владимира, утвержденным решением Владимирского городского Совета народных депутатов от 24.10.2002 № 170, Совет народных депутатов решил: создать муниципальное казенное учреждение «Центр управления городскими дорогами»; рекомендовать администрации города Владимира осуществлять финансирование расходов в 2011 году в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджете города; подготовить предложения по внесению изменений в бюджет города на 2011 год.

Названное решение в установленном законом порядке было официально опубликовано в средствах массовой информации.

Администрацией города Владимира 19.07.2011 было принято Постановление № 1533 «О создании муниципального казенного учреждения «Центр управления городскими дорогами».

Как следует из постановления администрации оно принято в соответствии со статьями 120 ГК РФ, статьей 161 БК РФ, статьей 26 Устава муниципального образования г. Владимира, решением Совета народных депутатов г. Владимира от 13.07.2011 № 104, в целях надлежащего и эффективного содержания и уборки в установленном порядке объектов внешнего благоустройства, а также управления городским транспортом и развития дорожной инфраструктуры.

Администрация постановила создать до 01.08.2011 муниципальное казенное учреждение «Центр управления городскими дорогами» (далее – Учреждение) с ведомственной подчиненностью управлению ЖКХ администрации г. Владимира и предельной штатной численностью работников в количестве 430 единиц.

В постановлении определены: цель создания учреждения, основные функции учреждения, учредитель, действия учредителя, организационные вопросы, связанные с включением учреждения в реестр муниципальной собственности, порядком финансирования, контролем за исполнением постановления.

Из пункта 2 постановления следует, что основной целью создания учреждения является надлежащее эффективное содержание и уборка в установленном порядке объектов внешнего благоустройства, управление городским транспортом и развитие дорожной инфраструктуры хозяйства, а также содействие реализации управленческих функций жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Владимира.

Основными функциями учреждения в пункте 4 постановления определены: содержание и уборка в установленном порядке объектов внешнего благоустройства (дорог, тротуаров, газонов городских улиц, проездов, мостов, путепроводов, подземных переходов, парков, скверов, зеленых насаждений и других); сбор и транспортировка отходов производства и потребления в специально отведенные для этих целей места; управление городским транспортом и развития дорожной инфраструктуры; обеспечение повышения качества и доступности исполнения муниципальных функций управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Владимира.

В пункте 5.4 постановления предусмотрена обязанность, адресованная Управлению ЖКХ администрации г. Владимира, утвердить муниципальное задание учреждению.

По утверждению заявителя заинтересованными лицами было создано специализированное учреждение, выполняющее работы по уборке и текущему содержанию объектов благоустройства города Владимира, которое получило преимущественное право на осуществление указанной деятельности перед иными хозяйствующими субъектами посредством выполнения муниципальных заданий администрации города, что фактически исключает возможность выполнения указанной деятельности другими коммерческими организациями, в том числе обществу «Мехколонна». В связи с указанным общество читает, что оспариваемые акты приняты с нарушением требований статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли

оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно подпункту 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений.

Решением Владимирского городского Совета народных депутатов от 24.10.2002 №170 определяется порядок создания, ликвидации и реорганизации предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности, согласно которому решение о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных бюджетных и казенных учреждений принимает Совет народных депутатов города Владимира по представлению главы администрации города.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся:

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

- организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- организация благоустройства и озеленения территории городского округа.

Согласно статье 17 вышеуказанного закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа. Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления городских округов самостоятельно.

В соответствии с Положением о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Владимира, утвержденным решением Совета от 24.10.2002 № 170, Совет народных депутатов принимает решения о создании предприятий и учреждений, хозяйственных обществ, их реорганизации и ликвидации, заслушивает отчеты об их деятельности; администрация города, используя права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, переданные ей собственником имущества исполняет решения Совета о создании муниципальных предприятий и учреждений, их реорганизации и ликвидации, утверждает их уставы (положения); в случае принятия Советом народных депутатов юрода Владимира положительного решения о создании муниципального предприятия, муниципального бюджетного или казенного учреждения глава города издает постановление о создании муниципального предприятия или учреждения (пункт 2.4.).

Статьей 69.2 Бюджетного кодекса российской Федерации предусмотрено, что для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, формируется государственное (муниципальное) задание.

Таким образом, оспариваемые ненормативные акты соответствуют указанным законам и иным нормативным правовым актам; Совет и администрация, издав спорные акты, действовали в пределах своих полномочий.

В отношении довода заявителя о нарушении оспариваемыми актами требований статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» следует отметить следующее.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), запрещается, наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных Федеральными законами; запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Сами по себе акты о создании казенного учреждения не могут нарушать требования статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, в частности ограничивать конкуренцию, поскольку создание новых организаций лишь усиливает конкуренцию.

Определение основных целей и функций вновь созданного казенного учреждения в рамках реализации полномочий, предусмотренных статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, также не может нарушать статью 15 Федерального закона № 135-ФЗ, поскольку само по себе не влечет недопущение, ограничение, устранение конкуренции.

Оспариваемыми актами не нарушаются нормы части 3 статьи 15 Закона о конкуренции, в силу которой запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, поскольку казенное учреждение не наделено властными, контролирующими и надзорными функциями.

Решение о создании муниципального казенного учреждения «Центр управления городскими дорогами» и регулируемые в оспариваемых актах организационные, финансовые вопросы, вопросы утверждения муниципального задания не могут нарушать права и законные интересы заявителя, так как касаются другой организации; прямых условий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в отношении ООО «Мехколонна» оспариваемые акты не содержат.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ ненормативный правовой акт признается недействительным (незаконным), если он не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя.

С учетом изложенного, приведенные обществом обстоятельства не могут рассматриваться как необходимые и достаточные основания для признания оспариваемых актов недействительными.

При установленных обстоятельствах дела оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд (г.Владимир) через Арбитражный суд Владимирской области в течение месяца со дня его вынесения.

Судья О.В.Устинова