Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев заявление Волгоградской городской Думы (ОГРН 1023403458704, ИНН 3444078734) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210), с участием в деле Прокуратуры Волгоградской области, Администрации Волгограда о признании незаконным и отмене решения от 19.10.2018г. №03-9/7062, признании недействительным предписания от 19.10.2018г. №03-9/7063,

при участии в предварительном судебном заседании:

от заявителя – Киенко В.М., доверенность №2Д от 09.01.2019г.,

от ответчика – Лосевская Е.В., доверенность №01-03-33-53 от 24.12.2018г.,

от Прокуратуры Волгоградской области – Деревянченко С.В., доверенность №8-64-2018/11 от 01.02.2019г.,

от Администрации Волгограда – Зацепина Л.А., доверенность №05-ид/68 от 26.09.2018г.,

УСТАНОВИЛ:

Волгоградская городская Дума обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области о признании незаконным и отмене решения от 19.10.2018 №03-9/7062, предписания от 19.10.2018 №03-9/7063 – недействительным.

В обоснование заявленных требований заявитель указывает на то, что решением от 21.02.2018 №64/1894 «О внесении изменений в решение Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 №52/1513» исключены нормы, устанавливающие требования и условия по благоустройству прилегающей территории, ограничивающие конкуренцию на рынке услуг по предоставлению права на размещение НТО на территории Волгограда; в договор на размещение НТО включаются сведения по благоустройству прилегающей территории на основании сведений, содержащихся в заявке победителя конкурса и отраженных в протоколе конкурса; в решение и предписание включен пункт 2⁴ решения №52/1513 без выдачи предупреждения и соблюдения последующих процедур, регламентирующих порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства; Техническое задание, являющееся приложением типового договора на размещение НТО и типовой формы, само по себе не порождает обязательств между хозяйствующим субъектом и уполномоченным органом, такие обязательства, в том числе условия по благоустройству прилегающей территории указываются организатором торгов в извещении о проведении торгов и возникают только в случае заключения конкретного договора на размещение НТО с конкретным хозяйствующим субъектом на условиях, определенных по результатам конкурса.

Ответчик возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Третье лицо – Администрация Волгограда, поддержало позицию заявителя.

Третье лицо – Прокуратура Волгоградской области, поддержало позицию ответчика.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, присутствовавших в судебном заседании, оценив фактические обстоятельства дела, суд пришел к следующему.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28.12.2009 №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

В соответствии с частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием таких условий, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли: предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях (часть 3 статьи 17 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»).

Из материалов дела следует, что 19.10.2018 по делу №18-01-15-03/139 о нарушении антимонопольного законодательства УФАС по Волгоградской области вынесено решение о признании в действиях Волгоградской городской Думы по утверждению пункта 1 Технического задания на размещение нестационарного объекта на территории Волгограда (Приложение к типовому договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда, утвержденное решением Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 №52/1513) в части, устанавливающей требования и условия, соблюдение которых необходимо для размещения нестационарного торгового объекта, а именно: площадь благоустройства (кв.м); описание благоустройства: площадь мощения (кв.м); количество и виды малых архитектурных форм; описание малых архитектурных форм; количество объектов озеленения; описание объектов озеленения, а также площадь уборки прилегающей территории (кв.м), и по внесению пункта 2.4 в решение Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 №52/1513 «Об утверждении Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда и типовой формы договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда» (далее – Решение Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 №52/1513) решением Волгоградской городской Думы от 21.02.2018 №64/1894 нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам.

19.10.2018 антимонопольным органом выдано предписание Волгоградской городской Думе об устранении нарушений путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, и с этой целью:

- исключить из пункта 1 Технического задания (Требования к основным показателям нестационарного торгового объекта) на размещение нестационарного объекта на территории Волгограда (Приложение к типовому договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда, утвержденное решением Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 №52/1513) требования и условия, соблюдение которых необходимо для размещения нестационарного торгового объекта, а именно: площадь благоустройства (кв.м); описание благоустройства: площадь мощения (кв.м); количество и виды малых архитектурных форм; описание малых архитектурных форм; количество объектов озеленения; описание объектов озеленения, а также площадь уборки прилегающей территории (кв.м);

- исключить пункт 2.4 из решения Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 №52/1513.

Из материалов дела №18-01-15-03/139 о нарушении антимонопольного законодательства следует, что в УФАС по Волгоградской области поступили материалы проверки заместителя прокурора г.Волгограда, указывающие на несоответствие отдельных пунктов Порядка размещения нестационарных торговых объектов (далее – НТО) на территории города и типовой формы договора на размещение нестационарного торгового объекта (далее – Типовая форма договора), утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 №52/1513 (ред. от 27.09.2017), статье 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе рассмотрения материалов дела УФАС по Волгоградской области установлено наличие в действиях Волгоградской городской Думы признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в принятии Порядка размещения НТО на территории города и типовой формы договора (далее – Порядок), утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 №52/1513, в частности: пунктов 3.2.2, 3.5.2 Порядка, пункта 1 Технического задания на размещение нестационарного объекта на территории Волгограда (Приложение к типовому договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда, утвержденное решением Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 №52/1513, далее Техническое задание) в части, устанавливающей требования и условия, соблюдение которых необходимо для размещения нестационарного торгового объекта, а именно: площадь благоустройства (кв.м); описание благоустройства: площадь мощения (кв.м); количество и виды малых архитектурных форм; описание малых архитектурных форм; количество объектов озеленения; описание объектов озеленения, а также площадь уборки прилегающей территории (кв.м).

Антимонопольным органом выдано предупреждение от 10.11.2017 №03-10/7073 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, путем приведения в соответствие с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции пунктов 3.2.2, 3.5.2 Порядка, пункта 1 Технического задания путем исключения норм, устанавливающих требования и условия, соблюдение которых необходимо для размещения НТО: площадь благоустройства (кв.м); описание благоустройства: площадь мощения (кв.м); количество и виды малых архитектурных форм; описание малых архитектурных форм; количество объектов озеленения; описание объектов озеленения, а также площадь уборки прилегающей территории (кв.м).

В целях исполнения предупреждения Волгоградской городской Думой принято решение от 21.02.2018 №64/1894 «О внесении изменений в решение Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 №52/1513», согласно которому:

- из подпункта 3.6.2 пункта 3.6 Порядка исключено условие, обязывающее участника конкурса представлять в составе заявки согласие на размещение НТО на условиях и в соответствии с требованиями, предусмотренными конкурсной документацией, в том числе по благоустройству прилегающей территории;

- из подпункта 3.8.1 пункта 3.8 Порядка исключена обязанность представления хозяйствующим субъектом для участия в конкурсе на право заключения договора на размещение НТО эскиза архитектурно-планировочного решения благоустройства территории, а также предложений по благоустройству. При этом установлено, что непредставление указанного эскиза и предложений по благоустройству не является основанием для недопуска такого хозяйствующего субъекта к участию в конкурсе.

Таким образом, указанные изменения позволяют хозяйствующим субъектам участвовать в конкурсе на право заключения договора на размещение НТО на альтернативных условиях: как с предоставлением эскиза архитектурно-планировочного решения благоустройства территории и предложений по благоустройству прилегающей к НТО территории, так и без предоставления указанного эскиза и предложений по благоустройству.

С учетом изложенного, хозяйствующий субъект освобождается от обязательного участия в благоустройстве прилегающей территории.

Приказом от 19.03.2018 №49 возбуждено дело №18-01-15-03/139 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 1 Типового договора предметом договора является право на размещение НТО в соответствии с техническим заданием согласно картографической схеме размещения для осуществления торговой деятельности на условиях и в порядке, предусмотренных договором.

Техническое задание на размещение НТО на территории Волгограда является приложением к Типовому договору.

Согласно пункту 1 Технического задания, к основным показателям НТО относятся, в том числе:

- площадь благоустройства (кв.м);

- описание благоустройства: площадь мощения (кв.м); количество и виды малых архитектурных форм; описание малых архитектурных форм; количество объектов озеленения; описание объектов озеленения;

- площадь уборки прилегающей территории (кв.м).

По мнению антимонопольного органа, пункт 1 Технического задания определяет внешний вид НТО и прилегающей территории, а также требования по их содержанию, следовательно, данным пунктом на хозяйствующих субъектов возложена обязанность по обеспечению содержания прилегающей территории и созданию на ней объектов благоустройства – бремя содержания имущества (территории), в отношении которого у них нет никаких прав и/или обязанностей.

Согласно Порядку, договор на размещение НТО может быть заключен по конкурсу (раздел 3 Порядка) и без проведения конкурса (пункты 2.6, 2.13 Порядка).

Порядок заключения договора на размещения НТО при использовании преимущественного права установлен пунктом 2.6 Порядка.

Порядок предоставления хозяйствующему субъекту компенсационного места закреплен в пункте 2.13 Порядка.

Согласно пункту 5.2.1 Типового договора, одним из оснований прекращения договора является, в том числе: невыполнение хозяйствующим субъектом требований, установленных Техническим заданием.

Таким образом, по мнению антимонопольного органа, предъявление к хозяйствующим субъектам требований и условий, соблюдение которых необходимо для размещения НТО, в виде содержания и благоустройства прилегающей к НТО территории: площадь благоустройства (кв.м); описание благоустройства: площадь мощения (кв.м); количество и виды малых архитектурных форм; описание малых архитектурных форм; количество объектов озеленения; описание объектов озеленения, а также площадь уборки прилегающей территории (кв.м) может привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных действующим законодательством требований к хозяйствующим субъектам, а также привести к расторжению договора на размещение НТО.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», далее – Закона о защите конкуренции).

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В силу пункта 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции к признакам ограничения конкуренции относится сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта «д» пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В рамках проведенного анализа состояния конкуренции на рынке услуг по предоставлению прав на размещение НТО за период с 23.12.2016 по 21.06.2018 антимонопольным органом установлены следующие факты:

- Администрацией Красноармейского района Волгограда письмом от 21.12.2017 прекращен договор №198/8/1,764/2017 от 20.06.2017 с ИП Калининым А.М. (заключенный в порядке пункта 2.5 Порядка), в том числе по основаниям неисполнения ИП Калининым А.В. требований пункта 1.1 указанного договора и Технического задания;

- Администрацией Красноармейского района Волгограда письмом от 21.12.2017 прекращен договор №196/8/1,762/2017 от 19.06.2017 с ООО «Прибой» (заключенный в порядке пункта 2.13 Порядка), в том числе по основаниям неисполнения ООО «Прибой» требований пункта 1.1 указанного договора и Технического задания.

По тем же основаниям прекращены договоры №253/8/1,769/2017 от 20.06.2017, №193/8/1,759/2017 от 19.06.2017, №192/8/1,758/2017 от 19.06.2017 с ИП Горбуновой Т.И. (заключенные в порядке пункта 2.13 Порядка).

В судебном заседании установлено, что в протоколах разногласий к указанным договорам хозяйствующие субъекты предлагали уменьшить площадь благоустройства, площадь мощения, площадь уборки прилегающей территории. НТО не разместили.

Отказывая в согласовании разногласий уполномоченный орган, указал на невозможность изменения условий Технического задания по соглашению сторон.

Указанные договоры заключены на основании заявлений хозяйствующих субъектов о предоставлении компенсационных мест, выбранных ими из Перечня компенсационных мест размещения НТО с элементами благоустройства на территории Волгограда, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 07.04.2017 №510.

Объем элементов благоустройства, указанный в договорах с хозяйствующими субъектами, соответствует минимальному объему элементов благоустройства, установленному Перечнем компенсационных мест размещения НТО с элементами благоустройства на территории Волгограда.

Более того, положения пунктом 2.6, 2.13 Порядка не предусматривают как обязательных предписаний по включению в договоры условий по благоустройству, так и оснований для отказа в заключении договора в связи с отказом хозяйствующего субъекта осуществлять благоустройство прилегающей к НТО территории.

Указанные обстоятельства подтверждаются заключением договоров №ДЗР/2018-327, ДЗР/2018-328, ДЗР/2018-329 от 09.01.2018 на размещение НТО при использовании преимущественного права, в которых отсутствуют условия о благоустройстве прилегающей территории.

Таким образом, Техническое задание является типовым, содержит лишь общие условия основных показателей НТО, в то время как условия конкретных договоров на размещение НТО определяются на основании заявок хозяйствующих субъектов.

Доводы антимонопольного органа об отсутствии за период с 21.02.2018 по 21.06.2018 договоров на размещение НТО, заключенных по результатам конкурса, в которых бы отсутствовали условия о необходимости благоустройства прилегающей к НТО территории, о количестве и видах малых архитектурных форм, о количестве объектов озеленения, а также о площади уборки прилегающей территории, не свидетельствуют о возложении на хозяйствующих субъектов дополнительных обязанностей по благоустройству прилегающей к НТО территории, поскольку хозяйствующим субъектам предоставлено право выбора на участие в конкурсе на право заключения договора на размещение НТО как с предоставлением эскиза архитектурно-планировочного решения благоустройства территории и предложений по благоустройству прилегающей к НТО территории, так и без предоставления указанного эскиза и предложений по благоустройству.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что проведенный антимонопольным органом анализ состояния конкуренции на рынке услуг по предоставлению прав на размещение НТО не подтверждает, что в действиях Волгоградской городской Думы по утверждению пункта 1 Технического задания на размещение нестационарного объекта на территории Волгограда и пункта 2.4 Решения Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 №52/1513) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с пунктом 2⁴ Решения №52/1513 площадь благоустройства места размещения нестационарного торгового объекта (площадь уборки прилегающей территории) не может более чем в 3 раза превышать площадь нестационарного торгового объекта, за исключением случаев, когда юридическое лицо и (или) индивидуальный предприниматель добровольно в письменной форме заявляют об увеличении площади благоустройства места размещения нестационарного торгового объекта (площади уборки прилегающей территории).

Исходя из буквального толкования указанного пункта, суд приходит к выводу, что его условия не устанавливают обязательных требований к хозяйствующим субъектам об участии в благоустройстве места размещения НТО, а лишь ограничивают площадь благоустройства, которое является правом хозяйствующего субъекта в случае принятия на себя соответствующего обязательства.

Пунктом 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В связи с изложенным, заявленные требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 19.10.2018г. №03-9/7062 и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 19.10.2018г. №03-9/7063.

Решение может быть обжаловано в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца через Арбитражный суд Волгоградской области.

Судья С.А.Шутов