Гражданский кодекс часть 1

общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Волгоград» (ОГРН <***>, ИНН <***>) об оспаривании постановления Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН <***>, ИНН <***>) по делу об административном правонарушении

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО1, доверенность от 02.03.2010 № 024/15-100, ФИО2, доверенность от 02.03.2010 № 024/15-101; ФИО3, доверенность от 28.04.2011 № 024/15-181;

от Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – ФИО4, доверенность от 11.01.2011 № 23/07-11

У С Т А Н О В И Л:

Общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Волгоград» (далее – общество, заявитель, ООО «Газпром трансгаз Волгоград») обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – административный орган, Управление Ростехнадзора), в котором просит постановление заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору ФИО5 № 10-61/2011 от 13.04.2011 о назначении административного наказания, которым ООО «Газпром трансгаз Волгоград» привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 500 000 руб., отменить.

В судебном заседании представители заявителя поддержали требования.

Административный орган требования не признал, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого постановления, представлен отзыв.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения № 18-ВП-16 от 01.03.2011 г., сотрудниками Ростехнадзора в период с 15.03.2011 г. по 31.03.2011 г. проведена внеплановая документарная проверка ООО «Газпром трансгаз Волгоград» по вопросу соблюдения требований промышленной безопасности и строительного надзора.

Результаты проверки, зафиксированы в акте проверки от 31.03.2011 № 18-ВП-16, в котором отражено, что обществом не получено разрешение на строительство объекта капитального ремонта МГ «Союз» Ду 1400 мм, участок 724-747 км в соответствии п. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

01.04.2011 в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении № 10-61/2011.

13.04.2011 административным органом вынесено постановление по делу об административном правонарушении № 10-61/2011 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) и назначением административного наказания в виде штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, Общество обратилось за защитой своих интересов в арбитражный суд.

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу части 2 названной статьи строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Требование об обязательности получения разрешения на строительство не распространяется на случаи, перечень которых установлен частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

На основании подпункта 4 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешения на строительство не требуется в случаях, если изменения объектов капитального строительства или его частей не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности.

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешения на строительство, влечет наложение штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса, образует реконструкция объекта капитального строительства без оформления документов на указанное строительство.

При этом объективная сторона указанного административного правонарушения состоит не только в отсутствии разрешения на строительство, но и в совершении застройщиком действий по осуществлению строительства (реконструкции), ведении текущей деятельности по строительству (реконструкции) объекта при отсутствии разрешения на строительство.

Как следует из протокола № 10-61/2011 об административном правонарушении от 01.04.2011 и оспариваемого постановления Управления Ростехнадзора № 10-61/2011 от 13.04.2011 основанием для привлечения Общества к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса послужило отсутствие разрешения на строительство при осуществлении капитального ремонта объекта капитального строительства газопровода МГ «Союз Ду 1400, уч. км 714-727».

При этом ни в протоколе и в постановлении не отражено, что на момент проверки работы на объекте проводились или не проводились.

Как в протоколе об административном правонарушении, так и в постановлении, и в акте проверки Управления Ростехнадзора при отсутствии ссылок на конкретные обстоятельства дела и какие-либо доказательства совершения Обществом вмененного ему правонарушения, не приведено ни одного документа, подтверждающего событие совершенного правонарушения – капитального ремонта вышеуказанного газопровода, описание произведенных работ.

При этом административным органом не представлено каких-либо доказательств, указывающих на дату начала или окончания таких работ.

Заявитель указывает, что при капитальном ремонте магистрального газопровода «Союз» ДУ 1400, 724-747 км конструктивные и другие характеристики его надежности и безопасности не затронуты и не превышены предельные параметры разрешенного строительства, установленные градостроительным регламентом.

Ссылается на п. 3.20 «СТО Газпром 2-3.5-454-2010. Стандарт организации. Правила эксплуатации магистральных газопроводов» (утв. и введен в действие Приказом ОАО «Газпром» от 24.05.2010г. № 130) Капитальный ремонт линейной части газопроводов: комплекс организационно-технических мероприятий, включающий работы, в результате которых не изменяются основные проектные показатели газопроводов (проектное рабочее давление, производительность и вид транспортируемого продукта), связанные с восстановлением отдельных частей, узлов, деталей, конструкций, инженерно-технического оборудования или их заменой в связи с физическим износом или разрушением на более долговечные и экономичные, улучшающие их эксплуатационные показатели, а также восстановлением проектных, технических и эксплуатационных характеристик объектов транспорта газа.

Кроме того Общество подчеркнуло, что в соответствии с Положением о проведении планово-предупредительногоремонта производственных зданий и сооруженийМДС 13-14.2000, утвержденным Постановлением Госстроя СССР от 29.12.1973 № 279 капитальный ремонт - это работы, в процессе которых производится смена изношенных конструкций и деталей зданий и сооружений или замена их на более прочные и экономичные, улучшающие эксплуатационные возможности ремонтируемых объектов, за исключением полной смены или замены основных конструкций, срок службы которых в зданиях и сооружениях является наибольшим (каменные и бетонные фундаменты зданий и сооружений, все виды стен зданий, все виды каркасов стен, трубы подземных сетей, опоры мостов и др.).

Также отметило, что законодательство РФ не содержит точного определения конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального ремонта.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору письмом № 09-28/1347 от 12.07.2007г. сообщила ООО «Газпром трансгаз Волгоград», что в случае, если при осуществлении капитального ремонта не будут затрагиваться конструктивные и другиехарактеристики надежности и безопасности объекта капитального строительства соответствии с градостроительнымкодексом выдачаразрешения на строительство на осуществление капитального ремонта не требуется.

В соответствии с письмом Министерства регионального развития Российской Федерации от 01.03.2010г. № 7071-ИП/08 решение о том, затрагиваются или не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности строящегося, реконструируемого, ремонтируемого объекта капитального строительства принимается по согласованию с застройщиком или заказчиком лицом, осуществляющим разработку проектной документации для выполнения данного вида работ.

Податель заявления указал, что в ходе разработки проекта капитального ремонта магистрального газопровода «Союз» на участке 724-747 км проектировщиком (ООО «Нефтегазгеодезия») решение о том, что в ходе капитального ремонта объекта затрагиваются конструктивные и иные характеристики его надежности и безопасности, не принималось.

Главгосэкпертиза России в письме от 23.04.2007г. № 2-3/812, сообщила, что приосуществлении капитального ремонта линейной части магистральных газопроводов к характеристикам, связанным с обеспечением надежности и безопасности данных объектов, относятся: диаметр газопровода, толщина стенки и марка стали применяемых труб.

Статьей 50 Градостроительного Кодекса Российской Федерации предусмотрено право заказчика направить проектную документацию и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, на негосударственную экспертизу. Порядок проведения негосударственной экспертизы и порядок аккредитации организаций устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Руководствуясь данной нормой ООО «Газпром трансгаз Волгоград» направило проектно-сметную документацию по объекту: «Капитальный ремонт магистрального газопровода «Союз» на участке км724-км747» на негосударственную экспертизу в ООО «Стройнадзордиагностика».

Пунктом 6.4.1 отчета по экспертизе от 29 декабря 2010 года установлено, что целью капитального ремонта участка газопровода «Союз» км724-км747 является приведение технического состояния газопровода в соответствие нормативным требованиям, восстановление проектных характеристик надежности и безопасности газопровода без изменения его основных параметров.

Комплекс ремонтных работ, предусмотренных к выполнению проектной документацией, не приведет к усовершенствованию технологии транспорта газа, изменению функционального назначения объекта и его технических показателей. Изменение категории газопровода, его диаметра, рабочего давления, протяженности трассы, параметров технологического оборудования, пропускной способности и производительности данной проектной документацией не предусмотрено.

Данным отчетом (раздел 8) также установлено, что проектная документация «Капитальный ремонт магистрального газопровода «Союз» на участке км724-км747» Шифр: 204, технические и строительные решения, реализованные в проекте, соответствуют требованиям Федеральных законов, Постановлений, Гост, действующих на территории Российской Федерации, нормативно-правовым актам и нормативно-техническим документам, принятыми в ОАО «Газпром» и рекомендуется для принятия к производству работ.

Общество подчеркнуло, что при капитальном ремонте магистрального газопровода «Союз» ДУ 1400, 724-747 км указанные характеристики объекта ООО «Газпром трансгаз Волгоград» не затрагивались и не изменялись.

Вместе с тем ни в оспариваемом постановлении ни в протоколе об административном правонарушении не указано, какие именно конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности магистрального газопровода были изменены в процессе его капитального ремонта.

Доказательства изменений объектов капитального строительства и (или)
их частей, затрагивающих конструктивные и другие характеристики их
надежности и безопасности и превышающих предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, в материалах административного дела отсутствуют.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, которые устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами и документами, предусмотренными настоящим Кодексом (статья 26.2 Кодекса).

Отсюда следует вывод, что акт проверки как иной документ может быть признан одним из законно установленных доказательств, подтверждающих наличие или отсутствие состава административного правонарушения,

Однако одно из зафиксированных в акте проверки нарушений, вменяемых заявителю - осуществление реконструкции газопровода без разрешения на строительство документально, материалами административного дела не подтверждено, поскольку не ясно какие документы при составлении данного акта исследовались, дата совершения правонарушения не указана, лицо, совершившее то или иное зафиксированное в акте правонарушение – не указано.

При этом нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составление акта документарной проверки не предусмотрено, а протокол осмотра территорий, помещений и находящихся там вещей и документов в статьи 27.8 Кодекса административным органом не составлялся.

При изложенных обстоятельствах, акт проверки № 18-ВП-16 от 31.03.2011 не может служить надлежащим доказательством по делу, подтверждающим наличие события вмененного обществу административного правонарушения.

В соответствии со статьей 24.1 Кодекса задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

При этом статьей 26.1 Кодекса к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению (доказыванию) по делу об административном правонарушении, отнесены наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении правонарушения.

В силу статьи 26.2 Кодекса доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Необходимым основанием для привлечения правонарушителя к административной ответственности является составление в отношении него протокола об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (части 1, 2 статьи 28.5 Кодекса).

Протокол - основной процессуальный документ, которым фиксируется факт административного правонарушения. Соответственно, протокол представляет собой основное доказательство по делу об административном правонарушении.

Требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения продиктованы необходимостью не только зафиксировать факт правонарушения, но и обеспечить соблюдение гарантий защиты лиц, привлекаемых к ответственности.

Согласно статье 26.2 Кодекса доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Между тем подробное описание существа совершенного правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации в точном соответствии с нормами Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой предусмотрена административная ответственность за совершение противоправного деяния.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 Кодекса (пункт 16 названного постановления).

Однако, в протоколе отсутствует конкретное полное и всестороннее описания правонарушения, не представлено достаточных и объективных доказательств того, что обществом производится реконструкция объекта капитального строительства.

Кроме того, в нарушение статей 28.2 Кодекса ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении о привлечении заявителя к административной ответственности не содержится сведений о времени (дате) совершения правонарушения и, как следствие, не представляется возможным установить момент начала его совершения и срок давности для привлечения лица к ответственности.

Доказать факт осуществления реконструкции объекта капитального строительства, указать его в своем постановлении – входит в обязанность административного органа в соответствии с положениями статьи 1.5 указанного Кодекса. В данном случае при привлечении к административной ответственности заявителя указанная обязанность административным органом не исполнена.

Следовательно, административный орган не доказал совершение заявителем противоправных действий, которые образуют состав правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 9.5 Кодекса.

Вместе с тем, протокол об административном правонарушении и оспариваемое постановление приняты уполномоченными лицами инспекции и с надлежащим уведомлением сторон.

Согласно статье 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В части 4 статьи 210 АПК РФ указано, что по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

То есть, все выявленные противоречия Управление Ростехнадзора обязано было устранить, а доказательства истребовать и учесть их при вынесении постановления о привлечении общества к ответственности.

В данном случае административный орган свою обязанность по доказыванию обстоятельств, явившихся основанием для составления протокола об административном правонарушении, надлежащим образом не выполнил.

Вместе с тем, представленные в ходе разбирательства документы административного дела, не подтверждают правомерность принятого постановления о привлечении к административной ответственности.

При проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков состава административного правонарушения, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом.

Статьей 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Суд приходит к выводу о недоказанности материалами дела вины общества в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 Кодекса.

Статьей 26.1 Кодекса предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

Управлением Ростехнадзора нарушена часть 4 статьи 210 АПК РФ - не доказаны обстоятельства, послужившие основанием привлечения общества к административной ответственности.

Тем самым административным органом в нарушение части 2 статьи 65 АПК РФ не доказаны обстоятельства, на которые он ссылается в своих доводах и возражениях.

Между тем, в соответствии с частью 2 статьи 2.1 Кодекса, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Как следует из содержания оспариваемого постановления, причинно-следственная связь между действиями общества и нарушениями требований законодательства не установлена, причины выявленных нарушений не отражены ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении о назначении административного наказания, обстоятельства, указывающие на вину лица, привлекаемого к ответственности, административным органом не изложены.

То есть, что при вынесении оспариваемого постановления административный орган ограничился лишь констатацией нарушений, однако, вопрос о наличии вины общества в совершении вменяемого ему административного правонарушения не исследовался.

При таких обстоятельствах, оспариваемое постановление содержит недостаточные сведения для установления наличия в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей ч.1 ст. 9.5 Кодекса.

Общество факт административного правонарушения не признает.

В силу части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет решение в полном объеме.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Исходя из вышеизложенного суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Постановление Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору № 10-61/2011 от 13.04.2011 о привлечении к административной ответственности общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Волгоград» (ОГРН <***>, ИНН <***>) по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях признать незаконным и отменить.

Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья Стрельникова Н.В.