Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Вологодской области в составе председательствующего судьи Логиновой О.П., судей Борисовой Ю.А., Селивановой Ю.В. при ведении протокола судебного заседания секретарем Головко Ю.А., рассмотрев в открытом судебном заседании материалы дела по заявлениюиндивидуального предпринимателя ФИО1 к Вологодской городской Думе о признании недействующим пункта 2.1 Правил благоустройства города Вологды, утвержденных решением от 02.04.2007 № 392 в части, возлагающей на юридических и физических лиц, в том числе осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, являющихся землепользователями, а также собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами строений, помещений и сооружений, обязанности несения бремени содержания прилегающей территории, не являющейся собственностью данных субъектов, при участии Прокурора Вологодской области, третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования – администрации города Вологды,

при участии предпринимателя ФИО1, от городской Думы – ФИО2 по доверенности от 08.06.2012, от прокурора Вологодской области – Ивановой Н.Ю. по доверенности от 04.09.2012, от администрации – ФИО3 по доверенности от 27.04.2012, ФИО4 по доверенности от 17.12.2012,

у с т а н о в и л:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Вологодской городской Думе (далее – городская Дума) о признании пункта 2.1 Правил благоустройства города Вологды, утвержденных решением от 02.04.2007 № 392 в части, возлагающей на юридических и физических лиц, в том числе осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, являющихся землепользователями, а также собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами зданий, строений, помещений и сооружений, обязанности несения бремени содержания прилегающей территории, не являющейся собственностью данных субъектов, недействующим, как не соответствующего положениям статьи 71 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 2, части 1 статьи 3, статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, частям 1 и 4 статьи 7, пункту 25 части 1 статьи 16, пункта 9 части 1 статьи 17, пункту 1 части 1 статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с учетом уточнения заявленного требования, принятого судом).

В обоснование своих требований заявитель ссылается на противоречие пункта 2.1 Правил благоустройства города Вологды, утвержденных решением от 02.04.2007 № 392 (далее – Правила благоустройства) в оспариваемой части, положениям перечисленных нормативных актов, поскольку указанные нормы устанавливают обязанность несения бремени содержания прилегающей территории (содержание, уборка и ремонт) не собственником. Кроме того, предприниматель ФИО1 ссылается на привлечение ее к административной ответственности в связи с наличием в Правилах благоустройства обязанности по уборке мусора с прилегающей территории, не относящейся к территории здания и не являющейся собственностью предпринимателя. В судебном заседании заявитель поддержал требования, изложенные в заявлении.

Городская Дума в отзыве на заявление и ее представитель в судебном заседании требования предпринимателя не признали, считают, что указанные Правила благоустройства разработаны в целях обеспечения чистоты и порядка на территории муниципального образования «Город Вологда», улучшения внешнего облика города, повышения ответственности организаций и граждан за выполнение требований в сфере внешнего благоустройства. По мнению представителя городской Думы, оспариваемая норма Правил благоустройства соответствуют действующему законодательству, устанавливающему круг вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления, и не нарушает права и законные интересы субъектов в предпринимательской и иной экономической деятельности. Границы прилегающей территории установлены с учетом ширины подъездов к дому, тротуаров, размеров площадок, установленных в соответствии с нормативами градостроительного проектирования муниципального образования «Город Вологда», утвержденными решением Вологодской городской Думы от 31.05.2010 № 357.

Прокурор Вологодской области (далее – Прокурор) в отзыве на заявление, дополнениях к отзыву и его представитель в судебном заседании указали, что требования заявителя подлежат удовлетворению. Норма пункта 2.1 Правил благоустройства в оспариваемой части не соответствует требованиям федерального законодательства. В соответствии со статьями 130, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации бремя содержания имущества должен нести собственник, иное может быть установлено только законом или соглашением сторон. Возложение на хозяйствующих субъектов обязанности по содержанию прилегающей территории нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку исполнение перечисленных в пункте 2.1 Правил благоустройства мер по содержанию прилегающей территории может привести к значительным материальным затратам, а их неисполнение влечет административную ответственность. По мнению представителя Прокурора, оспариваемая норма не соответствует требованиям определенности, ясности, четкости законодательного регулирования, допускает двоякое толкование ее положений.

Администрация горда Вологды (далее – Администрация) в отзыве на заявление и ее представители в судебном заседании считают требования предпринимателя ФИО1 не подлежащими удовлетворению. В судебном заседании представитель Администрации пояснил, что органы местного самоуправления обладают полномочиями по установлению правил благоустройства территории городского округа, а также установления порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий. Указанный порядок обеспечивает своевременную уборку и очистку как территорий, принадлежащих субъектам на праве собственности либо другом вещном праве, так и прилегающих к ним территорий. Границы прилегающей территории были установлены с учетом определения придомовой территории, понятие которой содержится в СП 59.13330.2012 «Свод правил. Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения. Актуализированная редакция СНиП 35-01-2001». Определенный в пункте 2.1 Правил благоустройства размер прилегающей территории 15 м является минимальным размером такой территории.

Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает требования предпринимателя ФИО1 подлежащими удовлетворению.

В соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Как следует из материалов дела, Вологодской городской Думой 02.04.2007 принято решение № 392 «О правилах благоустройства города Вологды» (в редакции решений от 20.02.2009 № 1057, от 24.02.2010 № 261, от 04.05.2010 № 335, от 28.09.2010 № 422, от 04.07.2011 № 732, от 30.09.2011 № 787, 10.05.2012 № 1149), которым утверждены Правила благоустройства.

Указанные Правила благоустройства являются нормативным правовым актом, который содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Правила благоустройства были опубликованы в газете «Вологодские новости» 11.04.2007 № 17, изменения и дополнения в указанный нормативный акт также опубликованы в установленном порядке.

В силу пункта 25 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30.11.2011 № 361-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены; перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организацию благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

Указанная норма воспроизведена в пункте 28 статьи 24 Устава города Вологды.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, указанных в статье 16 Закона № 131-ФЗ, могут устанавливаться только федеральными законами и уставами муниципальных образований (часть 1.1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ).

Согласно статье 7 данного Закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Из вышеизложенных норм следует, что утверждение Правил благоустройства, перечня работ по благоустройству и периодичность их выполнения, порядка участия собственников зданий и помещений в них, сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, организация благоустройства территории городского округа относится к вопросам местного значения, для решения которых предусмотрено принятие муниципального правового акта, соответствующего нормам федерального законодательства.

Оспариваемые Правила благоустройства регулируют правоотношения, возникающие в процессе благоустройства и поддержания внешнего облика на территории муниципального образования «Город Вологда». Данными Правилами устанавливаются общие требования к содержанию и уборке территорий, в том числе по освещению улиц; по содержанию зданий и сооружений; по озеленению территории; по размещению и содержанию малых архитектурных форм; по организации строительных и ремонтных работ; к производству земляных работ; по восстановлению нарушенного благоустройства и приемке земельного участка после окончания работ; по порядку содержания транспортных средств (пункт 1.2 Правил благоустройства).

Пунктом 2.1 Правил благоустройства предусмотрено, что в целях создания удобной и безопасной жизнедеятельности граждан, благоустройства и поддержания внешнего облика города юридические и физические лица, в том числе осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, являющиеся землепользователями, а также собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами зданий (помещений), строений и сооружений, обязаны обеспечить:

- содержание отведенных и прилегающих территорий к зданиям, строениям и сооружениям в чистоте и порядке, надлежащем санитарном состоянии; недопущение загрязнения бытовым мусором, дворовым и уличным сметом, загромождения строительным мусором; выкашивание травы высотой более 15 сантиметров, вывоз травы и сорняков; проведение подрезки сухих веток кустарников, деревьев и вывоз веток в течение суток; высадка цветочной рассады в цветники и цветочницы и надлежащий за ними уход (полив, прополка от сорняков); в зимнее время: устранение наледи с применением противогололедных материалов, вывоз снега во избежание заужения проезжей части улиц, дворовых проездов, тротуаров;

- освещение пешеходной дорожки у входа(ов) в здание, игровых, спортивных площадок и хозяйственных площадок, гостевых площадок автотранспорта в пределах 30 метров от наружных стен здания в вечернее время суток в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях»;

- ежедневную уборку (в соответствии с требованиями СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест» и ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения») отведенных и прилегающих территорий:

в летнее время (подметание, мойка, полив дорог и тротуаров) - до 07.00 часов утра, в течение дня - уборку мусора;

в зимнее время - до 08.00 часов утра, вывоз снега - в течение суток на снежную свалку;

- благоустройство территории в соответствии с проектом благоустройства, согласованным в установленном порядке; проведение ремонта покрытий тротуаров, внутриквартальных проездов и дорог, карманов и площадок для парковки автотранспорта (без трещин, выбоин, ям, повреждений бортового камня и т.п.), а также установку малых архитектурных форм, согласованных с Администрацией города Вологды.

Прилегающая территория, подлежащая уборке, содержанию в чистоте и порядке, включая тротуары, газоны, а также находящиеся на ней малые архитектурные формы и другие сооружения, устанавливается в следующих границах: для зданий, строений, сооружений - по периметру отведенной территории до середины территорий между двумя соседними домовладениями (при отсутствии соседних домовладений - от отведенной территории 15 метров в каждую сторону); в случае расположения земельного участка вблизи дорог границей прилегающей территории является кромка проезжей части улицы, дороги.

Въезды во дворы, территории дворов, внутриквартальные проезды включаются в прилегающую территорию в соответствии с балансовой принадлежностью. Если землевладение находится внутри квартала, удалено от улиц, проездов и т.п., ширина прилегающей территории устанавливается не менее 30 метров по периметру собственной территории.

Владельцы временных сооружений и арендаторы обязаны убирать территории, прилегающие к временным сооружениям, от мусора, пыли, грязи, скошенной травы, опавшей листвы, снега и прочих отходов на расстоянии не менее 10 метров от наружных стен с последующим поддержанием надлежащего состояния в течение дня.

В зимний период уборка отведенных и прилегающих территорий осуществляется не позднее 3-х часов после окончания снегопада или метели в соответствии с ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения».

Таким образом, оспариваемой нормой дано определение прилегающей территории, которая подлежит уборке, содержанию в чистоте и порядке и ее размер, установлен перечень работ по благоустройству и содержанию отведенной и прилегающей территорий, а также определен круг лиц, обязанных обеспечивать содержание этой территории. Радиус территории, подлежащей содержанию, установлен независимо от наличия у юридических и физических лиц какого-либо права на земельные участки.

Вместе с тем, возложение на землепользователей, а также собственников, владельцев, пользователей, арендаторов зданий (помещений), строений и сооружений обязанности по содержанию прилегающей территории, которая не принадлежит им на каком-либо правовом основании, противоречит требованиям федерального законодательства, существенно нарушает права указанных субъектов.

Согласно пункту 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Участниками гражданских правоотношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях также участвуют и муниципальные образования.

Гражданское законодательство регулирует отношения собственности физических и юридических лиц, а также определяет права и обязанности собственников в отношении принадлежащего им имущества.

В соответствии со статьей 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Статьей 71 Конституции Российской Федерации установлено, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в пункте 1 статье 3 ГК РФ.

Из анализа перечисленных нормативных положений следует, что указанные правоотношения регулируются нормами гражданского законодательства, и возложение на землепользователей, собственников, владельцев, пользователей, арендаторов зданий (помещений), строений и сооружений обязанностей по содержанию территории, прилегающей к отведенным земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора.

В данном случае такая обязанность возложена на указанных лиц решением органа местного самоуправления.

Пункт 2.1 Правил благоустройства в части возложения на юридических и физических лиц, в том числе осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, являющихся землепользователями, а также собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами зданий, строений, помещений и сооружений дополнительного бремени по содержанию имущества, не принадлежащего им, согласно перечисленным нормативным положениям, не относится к компетенции органов местного самоуправления.

По общему правилу содержание собственником принадлежащего ему имущества выражается в поддержании этого имущества в пригодном и безопасном для эксплуатации состоянии, несении соответствующих расходов. Работы по уборке прилегающих территорий, выкашивание травы, проведение подрезки сухих веток, высадка цветочной рассады, устранение наледи, вывоз снега, устройство наружного освещения, строительство и ремонт объектов благоустройства и т.д., относятся к выполнению собственником функций по поддержанию надлежащего состояния территорий. Закрепление таких обязанностей муниципальным правовым актом противоречит требованиям федерального законодательства. Указанная обязанность может устанавливаться только федеральным законом или договором, поэтому данные положения не могут быть признаны соответствующими вышеуказанным нормам законодательства.

Кроме того, пункт 2.1 Правил благоустройства не соответствует и нормам земельного законодательства.

Право пользования земельными участками в соответствии со статьями 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) имеют собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. На этих же лиц статьей 42 Кодексом возложены обязанности по соблюдению при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; недопущению загрязнения, захламления; выполнения иных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами.

В соответствии со статьей 5 ЗК РФ участниками земельных отношений являются: собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков; землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования; землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения; арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды; обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Следовательно, земельным законодательством установлен состав участников земельных правоотношений и круг их прав и обязанностей по использованию принадлежащих им земельных участков.

В судебном заседании представитель городской Думы подтвердил, что пунктом 2.1 Правил благоустройства установлен порядок участия лиц, не являющихся собственниками земельных участков, относящихся к прилегающей территории, в их содержании и благоустройстве. При этом основным критерием возложения такой обязанности является наличие объекта недвижимости, от которого происходит отсчет отведенной и прилегающей территорий. Радиус прилегающей территории определяется без учета включения в эту территорию земельных участков (свободных от объектов недвижимости), права на которые принадлежат другим субъектам, в том числе и муниципальному образованию «Город Вологда».

Федеральное законодательство, регламентирующее правоотношения в сфере земельных правоотношений, не предусматривает возможность возложения такой обязанности на лиц, не являющихся собственниками, владельцами, пользователями земельных участков, в отношении территории, прилегающей к земельным участкам, на которых расположены здания, строения, помещения и сооружения.

Доводы представителя городской Думы о том, что установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, предусмотренное пунктом 25 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, предполагает возможность возложения муниципальным правовым актом обязанности содержания имущества не его собственником, несостоятельны.

Пункт 25 статьи 16 Закона № 131-ФЗ предусматривает, что установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий относится к вопросам местного значения.

Вместе с тем, содержание такого порядка, определение критериев участия собственников объектов недвижимости в благоустройстве прилегающих территорий должно соответствовать нормам законодательства Российской Федерации.

Также оспариваемые положения Правил благоустройства не соответствуют требованиям определенности, ясности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Определение понятия «отведенная территория» Правила благоустройства не содержат. В судебном заседании представитель городской Думы пояснил, что отведенная территория – это земельный участок, выделенный для строительства и эксплуатации объекта недвижимости, расположенного на данном участке. Прилегающая территория располагается по периметру отведенной территории на установленную пунктом 2.1 Правил благоустройства ширину, включая газоны, тротуары, стоянки и другие сооружения.

Отсутствие в нормативном акте понятия «отведенная территория» оказывает прямое влияние на возможность определения состава прилегающей территории, так как данная территория исходя из оспариваемой нормы, должна устанавливаться по периметру отведенной территории.

Пунктом 2.1 Правил благоустройства также не определен порядок содержания прилегающей территории при множественности лиц, являющихся землепользователями, а также собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами объекта недвижимости.

С учетом вышеизложенного пункт 2.1 Правил благоустройства в части, возлагающей на юридических и физических лиц, в том числе осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, являющихся землепользователями, а также собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами зданий, строений, помещений и сооружений, обязанности несения бремени содержания прилегающей территории, не являющейся собственностью данных субъектов не соответствует положениям Закона № 131-ФЗ, ГК РФ, ЗК РФ. Требования заявителя подлежат удовлетворению.

Подпунктом 3 пункта 1 статьи 33321 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче заявлений о признании недействующим нормативного правового акта установлен размер государственной пошлины для индивидуальных предпринимателей в сумме 200 рублей.

В соответствии статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. При удовлетворении предъявленных требований уплаченная заявителем государственная пошлина подлежит взысканию с городской Думы в пользу предпринимателя ФИО1

Руководствуясь статьями 167, 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л :

требования предпринимателя ФИО1 о признании частично недействующим пункта 2.1 Правил благоустройства города Вологды, утвержденных решением Вологодской Городской Думы от 02.04.2007 № 392удовлетворить.

Признать пункт 2.1 Правил благоустройства города Вологды, утвержденных решением Вологодской Городской Думы от 02.04.2007 № 392 в части, возлагающей на юридических и физических лиц, в том числе осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, являющихся землепользователями, а также собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами зданий, строений, помещений и сооружений, обязанности несения бремени содержания прилегающей территории, не являющейся собственностью данных субъектов не соответствующим Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации и недействующим.

Взыскать с Вологодской городской Думы, расположенной по адресу: <...>, в пользу предпринимателя ФИО1 расходы по уплате государственной пошлины в сумме 200 рублей.

Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в кассационном порядке в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Председательствующий О.П. Логинова

Судьи Ю.А. Борисова

Ю.В. Селиванова