Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Вологодской области в составе председательствующего судьи Селивановой Ю.В., судей Парфенюка А.В., Мамоновой А.Е., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Борисовой А.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Стимул» к администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области о признании недействующим постановления от 10.10.2012 № 2599 «Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования муниципального значения» в части включения в перечень автомобильных дорог общего пользования муниципального значения по Череповецкому муниципальному району автодороги «Подъезд к д. Костяевка», при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора Департамента лесного комплекса Вологодской области, с участием прокуратуры Вологодской области,

при участии: от заявителя – ФИО1 по доверенности от 13.03.2013, ФИО2 по доверенности от 09.07.2013, от Департамента лесного комплекса Вологодской области (до перерыва) - ФИО3 по доверенности от 01.01.2013, от прокуратуры Вологодской области – ФИО4 по доверенности от 08.05.2013,

у с т а н о в и л:

общество с ограниченной ответственностью «Стимул» (далее – общество, ООО «Стимул») обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области (далее – администрация) о признании недействующим постановления от 10.10.2012 № 2599 «Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования муниципального значения» в части включения в перечень автомобильных дорог общего пользования муниципального значения по Череповецкому муниципальному району автодороги «Подъезд к д. Костяевка».

Мотивируя требования, общество указало, что включение автодороги в Перечень дорог общего пользования не соответствует Правилам классификации автомобильных дорог в Российской Федерации и их отнесения к категориям автомобильных дорог, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.09.2009 № 767, Порядку проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденным приказом Минтранса России от 27.08.2009 № 150, СНиП 2.05.02-85 «Автомобильные дороги», утвержденных постановлением Госстроя СССР от 17.12.2011, ГОСТ Р 52398-2005 «Классификация автомобильных дорог», утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.11.2005 № 296-ст. Дорога не является автомобильной дорогой общего пользования, поскольку не отвечает установленным для дорог V категории автодорог техническим требованиям, отнесена к указанной категории без оценки технического состояния, на дорогу отсутствует кадастровый паспорт, не установлена полоса отвода. Указало, что постановление не опубликовано в установленном законом порядке, нарушает права общества как арендатора лесного участка в связи с применением Департаментом лесного комплекса Вологодской области повышенного коэффициента при расчете арендной платы за пользование участком лесного фонда. В судебном заседании представители ООО «Стимул» поддержали заявленные требования.

Администрация в отзыве на заявление и дополнениях к нему возражала против удовлетворения требований заявителя, полагая, что оспариваемое постановление принято в соответствии с действующим законодательством. Указала, что автомобильная дорога «Подъезд к д. Костяевка» является автомобильной дорогой общего пользования, сведения о строительстве данной дороги, проектная документация на нее отсутствуют, ранее дорога являлась ведомственной, строилась в советское время к базе отдыха ЧМХС. По результатам оценки технического состояния дорога отнесена к пятой категории, так как имеет одну полосу движения. Утверждение перечня входит в компетенцию администрации, направлено на оформление права муниципальной собственности и определения расходных обязательств для ее содержания. Постановление не является нормативным актом, поэтому опубликованию не подлежит, прав общества не нарушает.

Прокуратура Вологодской области, вступившая в дело в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ, заявленное требование не поддержала. Указала, что оспариваемое постановление не определяет класс и категорию автомобильной дороги, поэтому изданию постановления не должно было предшествовать проведение оценки ее технического состояния. Автомобильная дорога «Подъезд к д. Костяевка» относится к дороге общего пользования, поскольку используется для постоянного движения транспортных средств неограниченным кругом лиц к жилому населенному пункту д. Костяевка и садоводческим товариществам. Оспариваемый нормативный акт не опубликован, не нарушает прав заявителя.

Департамент лесного комплекса Вологодской области считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению. Указал, что в соответствии с материалами лесоустройств через квартал 154 Череповецкого участкового лесничества проходит автомобильная дорога общего пользования, данное обстоятельство было учтено при расчете арендной платы ООО «Стимул» и определении коэффициента, учитывающего приближенность лесного участка к автомобильной дороге общего пользования. Дорога находится в муниципальной собственности в силу пункта 10 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ от 08.07.2007 «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вне зависимости от включения ее в перечень автомобильных дорог общего пользования. Указал, что оспариваемое постановление не является нормативным актом и не подлежит официальному опубликованию.

Исследовав письменные доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

В соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Как следует из материалов дела, администрацией Череповецкого муниципального района принято постановление от 10.10.2012 № 2599 «Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования муниципального значения», которым утвержден Перечень автомобильных дорог общего пользования муниципального значения по Череповецкому муниципальному району (далее – постановление, Перечень, Перечень автомобильных дорог).

Указанное постановление является нормативным правовым актом, который содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Частью 1 статьи 15 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 2.3 Положения об управлении и распоряжении муниципальным имуществом Череповецкого муниципального района, утвержденного решением Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района от 14.12.2010 № 279, к полномочиям главы района как главы администрации района относится принятие правовых актов по вопросам управления и распоряжения имуществом района в пределах своей компетенции.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона № 257-ФЗ от 08.07.2007 «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (далее – Закон № 257-ФЗ) автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Согласно статье 5 Закона № 257-ФЗ автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на: 1) автомобильные дороги федерального значения; 2) автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; 3) автомобильные дороги местного значения; 4) частные автомобильные дороги (часть 1).

Автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования (часть 2 статьи 5).

К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц (часть 3 статьи 5).

Согласно пункту 10 статьи 5 Закона № 257-ФЗ автомобильными дорогами общего пользования местного значения муниципального района являются автомобильные дороги общего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения поселений, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района.

Таким образом, утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района является правом органа местного самоуправления муниципального района.

Как следует из материалов дела автомобильная дорога «Подъезд к д. Костяевка» не относится к лесной, является дорогой общего пользования, поскольку невозможно определить круг лиц, осуществляющих движение по ней.

Автодорога с бетонным покрытием протяженностью 3 км. включена в Перечень автомобильных дорог с присвоением идентификационного номера 19-256 ОП МП 147.

Указанная дорога в соответствии с положениями части 10 статьи 5 Закона № 257-ФЗ расположена в границах Череповецкого муниципального района и не входит в перечень дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, а также перечень дорог общего пользования местного значения поселений. Автодорога является единственным проездом и используется для движения транспортных средств неограниченным кругом лиц с целью доступа к населенному пункту д. Костяевка и дачным участкам, что заявителем не оспаривается.

В соответствии со статьей 13 Закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности наряду с правом по утверждению перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения.

Как следует из материалов дела автомобильная дорога в реестре муниципальной собственности Череповецкого района не числится, включена в оспариваемый Перечень во исполнение полномочий, установленных статьей 13 Закона № 257-ФЗ с целью идентификации ее как объекта недвижимости, постановке на кадастровый учет в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и оформления права муниципальной собственности в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Таким образом, включение автодороги «Подъезд к д. Костяевка» в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района входит в компетенцию администрации и не противоречит Закону № 257-ФЗ.

Доводы общества со ссылкой на Техническое заключение от 25.02.2013 по определению состояния и категории автодороги «Подъезд к д. Костяевка» о несоответствии оспариваемого постановления Правилам классификации автомобильных дорог в Российской Федерации и их отнесения к категориям автомобильных дорог, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.09.2009 № 767 (далее – Правила классификации), Порядку проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденному приказом Минтранса России от 27.08.2009 № 150 (далее – Приказ Минтранса России № 150), СНиП 2.05.02-85 «Автомобильные дороги», утвержденных постановлением Госстроя СССР от 17.12.2011 (далее - СНиП 2.05.02-85), ГОСТ Р 52398-2005 «Классификация автомобильных дорог», утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.11.2005 № 296-ст (далее – ГОСТ Р 52398-2005) в связи с несоответствием параметров автомобильной дороги V категории автомобильных дорог, отсутствием оценки ее технического состояния, судом отклоняются.

Правила классификации, ГОСТ Р 52398-2005 устанавливают основные показатели транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог, в соответствии с которыми эксплуатируемые автомобильные дороги подлежат отнесению к категориям автомобильных дорог в порядке установленном Приказом Минтранса России № 150.

Оспариваемый нормативный акт не определяет категорию автомобильной дороги и ее транспортно-эксплутационные характеристики. Действующее законодательство не содержит положений, возлагающих на орган исполнительной власти, осуществляющий в силу пункта 10 статьи 6 Закона № 257-ФЗ полномочия владельца автомобильных дорог, обязанность по проведению предварительной диагностики автодороги с целью включения ее в соответствующий перечень и запрета на включение в перечень при отклонении транспортно-эксплутационных характеристик дороги от установленных параметров.

Техническим заключением от 25.02.2013 по определению состояния и категории автодороги «Подъезд к д. Костяевка», выполненным по заданию заявителя обществом с ограниченной ответственностью «Управление капитального строительства» не опровергается наличие конструктивных элементов, характеризующих дорогу как объект транспортной инфраструктуры, и статус дороги как автомобильной, предназначенной для движения транспортных средств. Документального подтверждения строительства дороги в качестве временной и использования ее только в целях обеспечения пожарной безопасности суду не представлено.

Приведение автодороги в соответствие с установленными требованиями, в том числе СНиП 2.05.02-85, путем проведения реконструкции, капитального ремонта входит в обязанности органа местного самоуправления, уполномоченного в области дорожной деятельности.

С указанной целью постановлением администрации Череповецкого муниципального района от 11.12.2012 № 3215 спорная автодорога включена в перечень рекомендуемых к ремонту дорог долгосрочной целевой программы «Развитие и совершенствование сети автомобильных дорог и искусственных сооружений общего пользования муниципального значения Череповецкого муниципального района на период 2012-2014 годы», утвержденной постановлением администрации от 08.08.2011 № 1155.

Отсутствие кадастрового паспорта и установленной полосы отвода на автомобильную дорогу не свидетельствует о том, что дорога не является объектом недвижимости в соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, на который могут быть оформлены права муниципального района в установленном законом порядке.

В соответствии с частью 3 статьи 3.1. Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований.

Согласно части 1 статьи 25 Закона № 257-ФЗ границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории.

Процедура установления полос отвода автомобильных дорог проводится при строительстве, реконструкции, а также при оформлении прав на земельные участки, занимаемые автодорогами, что следует из пункта 1 Порядка установления и использования полос отвода автомобильных дорог федерального значения, утвержденного приказом Минтранса России от 13.01.2010 № 5.

Таким образом, отсутствие оформленной в установленном порядке документации на автодорогу «Подъезд к д. Костяевка» как объект недвижимости, расположенный под ней земельный участок не может являться обстоятельством, исключающим внесение ее в Перечень, поскольку, в рассматриваемом случае, включение автодороги в Перечень является основанием для дальнейшего закрепления автомобильной дороги за ее владельцем на соответствующем вещном праве (пункт 11 статьи 6 Закона № 257-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно части 2 статьи 47 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В силу пункта 6 статьи 30 Устава Череповецкого муниципального района Вологодской области (принят решением Районного Собрания представителей от 05.08.2005 № 160) (далее – Устав) нормативные правовые акты органов местного самоуправления Череповецкого муниципального района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным считается опубликование (обнародование) в газете «Сельская новь», а также на официальных сайтах органов местного самоуправления Череповецкого муниципального района в сети Интернет. Муниципальные правовые акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям.

Как установлено судом постановление от 10.10.2012 № 2599 «Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования муниципального значения» в установленном Уставом порядке не опубликовано.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 02.03.2006 № 58-О, в силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению.

Суды обязаны выяснять содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, то есть в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

Пунктом 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» установлено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в том числе предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, включая правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Постановление администрации от 10.10.2012 № 2599 «Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования муниципального значения» является нормативным правовым актом и регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог общего пользовании муниципального значения неограниченным кругом лиц.

В соответствии со статьей 3 Закона № 257-ФЗ пользователи автомобильными дорогами - физические и юридические лица, использующие автомобильные дороги в качестве участников дорожного движения.

В силу положений Закона № 257-ФЗ граждане относятся к пользователям автомобильных дорог и обладают правами и обязанностями, перечисленными в статьях 28, 29 данного Закона, включая право на информацию о сведениях, предусмотренных настоящим Законом.

Утверждение органом местного самоуправления муниципального района перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения предусмотрено Законом № 257-ФЗ, поэтому у граждан, как пользователей автодорог, имеется право на информацию о перечне автодорог.

Право на данную информацию обеспечивает реализацию права на возмещение вреда от ненадлежащего содержания автодорог уполномоченными лицами, иных прав по пользованию автодорогами, а также исполнение обязанностей, направленных на сохранность автодорог и соблюдение правил безопасности дорожного движения при их эксплуатации.

Таким образом, оспариваемое постановление затрагивает права и обязанности граждан, в связи с чем данное постановление подлежало официальному опубликованию.

Согласно пояснениям ООО «Стимул» применение Департаментом лесного комплекса Вологодской области повышенного коэффициента при расчете арендной платы за пользование участком лесного фонда в деле № А13-15238/2012, № А13-22/2013 обосновано, в том числе, включением спорной автодороги в Перечень.

Вместе с тем, неопубликованный нормативный акт не подлежит применению.

Несоблюдение порядка обнародования указанного нормативного правового акта свидетельствует о нарушении порядка его принятия, нарушении прав заявителя и влечет признание его недействующим в оспариваемой части.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по оплате государственной пошлины в сумме 2000 рублей подлежат взысканию с администрации в пользу ООО «Стимул».

Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

признать не соответствующим части 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и недействующим постановление администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области от 10.10.2012 № 2599 «Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования муниципального значения» в части включения в перечень автомобильных дорог общего пользования муниципального значения по Череповецкому муниципальному району автодороги «Подъезд к д. Костяевка».

Взыскать с администрации Череповецкого муниципального района в пользу общества с ограниченной ответственностью «Стимул» расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение месяца со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий Ю.В. Селиванова

Судьи А.Е. Мамонова

А.В. Парфенюк