Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Кирова С.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Манаковой М.И., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации муниципального образования «Город Великий Устюг» к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области о признании недействительным пункта 1 в части согласования с Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пунктов 4, 5, 6 предписания от 03.05.2012 № 612/4/612-6 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,

при участии от заявителя – ФИО1 по доверенности от 10.01.2012, от Управления – ФИО2 по доверенности от 03.10.2011,

у с т а н о в и л:

Администрация муниципального образования «Город Великий Устюг» (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными пункта 1 в части согласования с Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пунктов 4, 5, 6 предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области (далее – Управление) от 03.05.2012 № 612/4/612-6 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, с учетом уточнения требований, принятого судом. Представители ответчика, извещенные о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в предварительное судебное заседание не явились.

В обоснование заявленных требований Администрация указала, что законодательство не содержит обязанности по согласованию плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций с органами исполнительной власти, в том числе с МЧС; глава Администрации возглавляет гражданскую оборону и является органом, специально уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее – ЧС) и (или) гражданской обороны (далее – ГО) при органе местного самоуправления; кроме того, обязанности по организации и осуществлению мероприятий по ГО, защите населения и территорий муниципального образования от ЧС природного и техногенного характера возложены на главного специалиста отдела городского хозяйства администрации; Администрацией разработана схема организации управления, оповещения и связи коммунально-технической службы при угрозе и возникновении аварий, катастроф и стихийных бедствий, которая утверждена в составе плана действия городских служб по предупреждению и ликвидации последствий ЧС, что не учтено при выдаче предписания; законодательно не закреплена обязанность органов местного самоуправления по созданию нештатных аварийно-спасательных формирований или заключению договора с профессиональным аварийно-спасательным формированием.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали предъявленные требования.

Управление в отзыве на заявление и его представитель в судебном заседании предъявленные требования отклонили, считая предписание законным и обоснованным в полном объеме.

Исследовав доказательства по делу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению в части.

Как следует из материалов дела, в период с 28.04.2012 по 03.05.2012 на основании распоряжения Управления от 27.04.2012 № 612 сотрудниками Управления проведена внеплановая выездная проверка в отношении Администрации по вопросу соблюдения обязательных требований в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В ходе проверки выявлены нарушения обязательных требований в области предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера, а именно:

1. План действий по предупреждению и ликвидации ЧС разработан и утвержден, но не откорректирован и не согласован с органом, уполномоченным по вопросам ГОЧС (с Главным управлением МЧС России по Вологодской области), что является нарушением пункта «а» статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон № 68-ФЗ), пункт 23 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее – Постановление № 794);

2. Не создан резерв материальных ресурсов для предупреждения и ликвидации ЧС (нарушение подпункта «д» пункта 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ), не определен порядок создания, использования и восполнения резервов материальных ресурсов нормативными правовыми актами органа местного самоуправления (нарушение пункта 20 Постановления № 794);

3. Не спланированы мероприятия по повышению устойчивости функционирования (ПУФ) муниципального образования при ЧС (нарушение Закона № 68-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 804);

4. Не создан на муниципальном уровне постоянно действующий орган управления - орган, специально уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны при органе местного самоуправления (нарушение пункта 10 Постановления № 794); компетенция и полномочия постоянно действующего органа управления не определена соответствующим положением о нем или уставом указанного органа управления (нарушен пункт 10 Постановления № 794);

5. Не спланировано распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях (нарушение требований Закона № 68-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 24.03.1997 № 334) - отсутствует схема оповещения;

6. Не созданы силы и средства предупреждения и ликвидации ЧС, а именно: не созданы нештатные аварийно спасательные формирования или не заключен договор с профессиональным аварийно-спасательным формированием (нарушены пункт «в» статьи 14 Закона № 68-ФЗ, часть 3 статьи 7, статьи 8, 10, часть 4 статьи 11, часть 1 статьи 12 Федерального закона Российской Федерации от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», пункты 9, 10 приказа МЧС России от 23.12.2005 № 999 «Об утверждении порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований»).

В целях устранения выявленных нарушений Главный специалист-эксперт отдела государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Вологодской области ФИО2 выдал Администрации предписание от 03.05.2012 № 612/4/612-6, в котором указано на необходимость устранить перечисленные в акте проверки нарушения требований законодательства в срок до 01.10.2012.

Администрация не согласилась с пунктами 1, 4, 5, 6 предписания и обратилась в суд с заявленными требованиями.

Пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) предусмотрена подведомственность арбитражному суду дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью первой статьи 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании статьи 12 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», статьи 13 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», Указа Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы.

Приказом МЧС РФ от 06.08.2004 № 372 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 13.08.2004 № 5977) ГУ МЧС по Вологодской области включено в перечень территориальных органов Министерства (пункт 38 Приложения № 2 к приказу).

В соответствии с подпунктом 4 пункта 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868, МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности (за исключением пожарного надзора на подземных объектах и при ведении взрывных работ), а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий.

Таким образом, Управление является уполномоченным органом надзора за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне, а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на территории Вологодской области.

В соответствии с пунктом «а» статьи 14 Закона № 68-ФЗ организации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций обязаны планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 23 Постановления № 794 проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках единой системы осуществляется на основе федерального плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, межрегиональных планов взаимодействия субъектов Российской Федерации, а также планов действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций.

Организационно-методическое руководство планированием действий в рамках единой системы осуществляет Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Методическим рекомендациями «По планированию действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также мероприятий гражданской обороны для территорий и объектов», утвержденных заместителем министра МЧС России от 18.08.2003 (далее – Методические рекомендации), регламентируется процесс планирования и согласования указанных планов.

При этом ни в действующем законодательстве, не в Методических рекомендациях не содержится указания на необходимость согласования планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования с территориальным управлением МЧС. Данное обстоятельство не оспаривал представитель Управления в судебном заседании.

Таким образом, требование Управления о необходимости согласования с ним плана действий по предупреждению и ликвидации ЧС не основано на нормах закона и подлежит признанию недействительным.

В соответствии с подпунктом «з» пункта 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

Согласно пункту 2 Постановления № 794 единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Пунктом 3 Постановления № 794 предусмотрено, что единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

В соответствии с пунктом 10 Постановления № 794 постоянно действующими органами управления единой системы на муниципальном уровне являются органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны при органах местного самоуправления.

Постоянно действующие органы управления единой системы создаются и осуществляют свою деятельность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.

Компетенция и полномочия постоянно действующих органов управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

Из буквального содержания вышеуказанных положений следует, что на муниципальном уровне должен быть создан орган, специально уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и (или) ГО, с четко определенными компетенцией и полномочиями, что предполагает существование отдельного органа без совмещения перечисленных полномочий в сфере ЧС и ГО с другими функциями и задачами.

Из представленных материалов дела следует, что такой орган на уровне муниципального образования «Город Великий Устюг» не создан.

Доводы Администрации о том, что Глава администрации и главный специалист отдела городского хозяйства администрации глава Администрации являются специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и (или) ГО при органе местного самоуправления, не могут быть приняты во внимание, поскольку оба должностных лица не являются специально созданными для осуществления деятельности в указанной сфере, выполняют различные функции и задачи. Исполнение обязанности по организации и осуществлению мероприятий по ГО, защите населения и территорий муниципального образования от ЧС природного и техногенного характера не является их исключительной и профильной деятельностью. Отдельного положения, определяющего их компетенцию и функции в области защиты населения и территорий от ЧС и (или) ГО, в Администрации не существует.

Исходя из изложенного пункт 4 оспариваемого предписания является законным и обоснованным.

Статьей 4 Закона № 68-ФЗ определено, что одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является организация своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях в местах массового пребывания людей.

В соответствии со статьей 6 Закона № 68-ФЗ федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и администрация организаций обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них.

Порядок обеспечения населения, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций устанавливается законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно:

- осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

- осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.05.1997 № 334 утвержден Порядок сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – Порядок), в соответствии с которым информация должна содержать сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их последствиях, о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также сведения о деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (далее именуются - организации), органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в этой области.

Сбор и обмен информацией осуществляются организациями, органами местного самоуправления, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в целях принятия мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее именуются - чрезвычайные ситуации), а также своевременного оповещения населения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях.

В ходе проведенной Управлением проверки установлено, что в Администрации не спланировано распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о ЧС, в частности, отсутствует схема оповещения, что свидетельствует о нарушении вышеуказанных требований Закона № 68-ФЗ и Порядка.

Ссылка администрации на План действия городских служб МО «Город Великий Устюг» по предупреждению и ликвидации последствий ЧС утвержденный постановлением администрации от 13.03.2006 № 27, не может быть признана состоятельной, поскольку данный план не содержит никаких правил относительно оповещения и информирования населения о ЧС, схема оповещения населения о ЧС, также отсутствует.

Таким образом, пункт 5 предписания также является законным и обоснованным.

Пунктом 6 Предписания на Администрацию возложена обязанность по созданию нештатных аварийно-спасательных формирований или заключить договор с профессиональным аварийно-спасательным формированием. При этом указана ссылка на Закон № 68-ФЗ, Федеральный закон от 22.08.1995 «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (далее – Закон № 151-ФЗ), приказ МЧС России от 23.12.2005 № 999 (далее – Приказ № 999).

Между тем, ни Закон № 68-ФЗ, ни Закон № 151-ФЗ не предусматривают обязанность органов местного самоуправления по созданию нештатных аварийно-спасательных формирований или заключению договора с профессиональным аварийно-спасательным формированием.

Более того, статьей 7 Закона № 151-ФЗ предусмотрено право органов местного самоуправления на создание профессиональной аварийно-спасательной службы и (или) профессионального аварийно-спасательного формирования, что является самостоятельной возможностью привлечения аварийно-спасательных формирований к обеспечению безопасности и ликвидации последствий ЧС.

Приказом № 999 предусмотрено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут создавать, содержать и организовывать деятельность нештатных аварийно-спасательных формирований для решения задач на своих территориях.

Таким образом, создание нештатных аварийно-спасательных формирований также является право, а не обязанностью органов местного самоуправления.

Исходя из изложенного, пункт 6 предписания не только не соответствует требованиям действующего законодательства, но и ограничивает права Администрации только двумя возможностями привлечения аварийно-спасательных формирований, без учета права органа местного самоуправления на создание профессиональной аварийно-спасательной службы и (или) профессионального аварийно-спасательного формирования

На основании изложенного суд считает, что пункт 1 в части согласования с Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пункт 6 предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области от 03.05.2012 № 612/4/612-6 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций не соответствуют требованиям Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а поэтому подлежат признанию недействительными, а требования администрации в указанной части – удовлетворению.

Пункты 4 и 5 оспариваемого предписания соответствуют требованиям законодательства, а поэтому в остальной части заявленные требования удовлетворению не подлежат.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ госпошлина подлежат взысканию с Управления. Однако, в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождены от уплаты государственной пошлины.

В связи с этим, госпошлина 2 000 рублей взысканию с Управления не подлежит.

Руководствуясь статьями 110, 167 - 170, 176, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

признать не соответствующими Федеральному закону от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и недействительными пункт 1 в части согласования с Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пункт 6 предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области от 03.05.2012 № 612/4/612-6 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрация муниципального образования «Город Великий Устюг».

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

В части признания недействительными пункта 1 в части согласования с Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пункта 6 предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области от 03.05.2012 № 612/4/612-6 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций решение суда подлежит немедленному исполнению.

Решение суда может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.

Судья С.А. Киров