Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Парфенюка А.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Буториной В.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области об оспаривании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 24.04.2017 № 1845, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Правительства Вологодской области, Контрольно-счетной палаты Вологодской области,

при участии: от заявителя – ФИО1 по доверенности от 28.07.2017, ФИО2 по доверенности от 10.01.2017; от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области – ФИО3 по доверенности от 30.05.2017; от Правительства Вологодской области – ФИО4 по доверенности от 26.12.2016; от Контрольно-счетной палаты Вологодской области – ФИО5 по доверенности от 10.01.2017, ФИО6 – по доверенности от 28.08.2017,

у с т а н о в и л:

Департамент сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управлением Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее – УФАС, Управление) от 24.04.2017 № 1845 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В обоснование требований заявитель сослался на отсутствие признаков нарушения антимонопольного законодательства, а также на то, что антимонопольным органом не выявлены и не указаны в предупреждении признаки ограничения конкуренции, не указаны каким именно основным принципам Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» не соответствует постановление Правительства Вологодской области от 13.02.2017 № 157 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса». Заявитель также отметил, что приоритетным в сфере сельскохозяйственного производство признано скотоводство (производство молока и мяса) как системообразующая подотрасль. В Вологодской области молочное скотоводство – основа агропромышленного комплекса и его ведущая отрасль, развитие мясного скотоводства необходимо ввиду недостаточной обеспеченности населения области мясом. В случае исполнения предупреждения приоритетная отрасль сельского хозяйства – молочное и мясное скотоводство лишатся поддержки.

Представители Департамента в судебном заседании поддержали предъявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.

Управление в отзыве на заявление и его представитель в судебном заседании считают оспариваемое предупреждение законным, просят отказать в удовлетворении требований заявителя. Управление считает, что Порядок конкурсного отбора начинающих фермеров для предоставления гранта (приложение № 28 к Порядку предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса, утвержденному постановлением Правительства Вологодской области от 13.02.2017 № 157, не соответствует требованиям статей 6, 14, 16, 17 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» и основным принципам поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Определением от 01.08.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Правительство Вологодской области (далее – Правительство области), Контрольно-счетная палата Вологодской области (далее – Контрольно-счетная палата области).

Правительство области в отзыве на заявление и его представитель в судебном заседании считают требования заявителя подлежащими удовлетворению. Правительство области указало, что постановление Правительства Вологодской области от 13.02.2017 № 157 принято в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса (Приложение 9 к Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717. Порядок оказания государственной поддержки урегулирован приказом Минсельхоза России от 22.03.2012 № 197. Установленная постановлением Правительства Вологодской области от 13.02.2017 № 157 система критериев принята на основании Методических рекомендаций по разработке государственных программ субъектов Российской Федерации по развитию сельского хозяйства и регулированию рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденных распоряжением Минсельхоза России от 12.04.2017 № 24-р (приложение № 8 к Методическим рекомендациям). Правительство области считает, что выполнив проверку соответствия постановления Правительства Вологодской области от 13.02.2017 № 157 Федеральному закону от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», который не относится к антимонопольному законодательству, УФАС вышло за пределы установленной компетенции. Правительство области считает, что постановление Правительства Вологодской области от 13.02.2017 № 157, в том числе Порядок конкурсного отбора, не противоречат требованиям пунктов 1, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Правительство области также отметило, что предупреждение не содержит ссылку на конкретные нормы, которые по мнению антимонопольного органа, содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Кроме того, по мнению Правительства области, следует учитывать, что порядок предоставления субсидий регулируют в том числе нормы главы 5 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Контрольно-счетная палата области в отзыве на заявление и ее представители в судебном заседании считают требования заявителя не подлежащими удовлетворению.

Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Как видно из материалов дела, 13.02.2017 Правительством области принято постановление № 157 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса».

Контрольно-счетная палата 07.03.2017 области направила в УФАС письмо (вх. № 1261), в котором сообщила информацию о признаках нарушения в сфере конкуренции, выявленную при проведении контрольного мероприятия в отношении Департамента. Контрольно-счетная палата области указала, что Порядок конкурсного отбора начинающих фермеров для включения в число участников подпрограммы «Поддержка начинающих фермеров в Вологодской области на 2013-2020 годы», утвержденный постановлением Правительства Вологодской области от 19.03.2013 № 278, содержит систему из 18 критериев отбора и балльной оценки участников конкурса для включения в число участников названной подпрограммы. Оценив часть критериев как создающие дискриминационные условия для участников конкурса, Контрольно-счетная палата области предложила УФАС рассмотреть вышеназванные критерии, а также правомерность невключения в число участников подпрограммы лиц, заявки которых прошли конкурсный отбор.

Управление в ходе рассмотрения обращения Контрольно-счетной палаты в порядке статей 25, 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) письмом от 15.03.2017 № 1102 запросило у Департамента письменные пояснения по доводам, изложенным в обращении Контрольно-счетной палаты области.

Запрошенные письменные пояснения представлены Департаментом в УФАС письмом от 24.03.2017 № 02-1346/17 (л.д.93-97).

По результатам рассмотрения обращения Контрольно-счетной палаты Управление установило, что были признаны утратившими силу, указанные в письме Контрольно-счетной палаты нормативные положения, а именно, Положение о предоставлении грантов (субсидий) на создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства, утвержденное постановлением Правительства Вологодской области от 19.03.2013 № 278 (за исключением раздела 4), а также Порядок конкурсного отбора начинающих фермеров для включения в число участников Подпрограммы (приложение 2.1 к вышеназванному Положению).

При этом Управление также установило, что постановлением Правительства Вологодской области от 13.02.2017 № 157 утвержден Порядок предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса (далее – Порядок предоставления субсидии), который содержит приложение № 28 «Порядок конкурсного отбора начинающих фермеров для предоставления гранта» (далее - Порядок конкурсного отбора).

Управление проанализировало названый нормативный акт и установило наличие следующей процедуры конкурсного отбора. Конкурсный отбор проводится Комиссией, члены Комиссии оценивают представленные документы по 15-балльной шкале: неудовлетворительно – 0 баллов; удовлетворительно – 5 баллов; хорошо – 10 баллов; отлично – 15 баллов. Секретарем Комиссии по каждому пакету документов на основании оценок членов Комиссии рассчитывается средний балл оценки членов Комиссии (до десятых долей) путем суммирования всех баллов членов Комиссии и деления полученного числа на количество участвующих в заседании членов Комиссии, после чего результат проставляется в оценочную ведомость. Итоговая оценка пакетов документов определяется путем суммирования баллов, выставленных в оценочной ведомости. Участники конкурса располагаются в порядке убывания итоговой оценки. Решение о признании победителем конкурсного отбора принимается Комиссией исходя из размеров заявленных грантов в порядке убывания итоговой оценки участников конкурса в пределах лимитов бюджетных обязательств на предоставление гранта. Участники конкурса, которым не определен размер гранта, считаются не прошедшими конкурсный отбор.

УФАС также установило наличие в Порядке конкурсного отбора системы критериев отбора и балльной оценки участников конкурса для предоставления гранта, состоящей из 16 критериев, а также наличие следующих правил конкурсного отбора:

- по критерию «Направление деятельности К(Ф)Х в соответствии с бизнес-планом» наибольшее количество баллов предоставляется молочному и мясному животноводству;

-по критерию «Наличие рекомендаций (от органов местного самоуправления, общественных организаций)», рекомендации органов местного самоуправления оцениваются в 10 баллов, а рекомендации общественных организаций – в 5 баллов;

- критерий «Общественная активность» не раскрыт (не дано его четкое определение);

- при распределении остатка бюджетных ассигнования на предоставление грантов при наличии нескольких бизнес - проектов с равным количеством баллов предпочтение отдается бизнес – проектам участников, конкурса, имеющим более высокий балл по критерию «Направление деятельности К(Ф)Х».

Управлением выявлено наличие в Порядке конкурсного отбора положений, создающих дискриминационные условия, которые выражаются в создании преимуществ следующим лицам:

- «лицам, осуществляющим вид деятельности, связанный с развитием молочного и мясного животноводства»;

- «лицам, имеющим рекомендации (в частности, рекомендации органов местного самоуправления)» и общественно активным, при том, что данные критерии неоднозначны и ставят в зависимость о влияния (мнения) третьих лиц.

Управлением также выявлено наличие в Порядке конкурсного отбора требований, которые, по мнению антимонопольного органа, являются необоснованными и создают условия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. К таким требованиям УФАС отнесло положение о том, что участники конкурса, которым в соответствии с итоговой оценкой Комиссией не определен размер гранта, считаются не прошедшими конкурсный отбор.

Проанализировав основные цели и принципы государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, основные принципы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, установленные статями 1, 6 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее – Закон № 209-ФЗ), антимонопольный орган пришел к выводу, что постановление Правительства Вологодской области от 13.02.2017 № 157 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса» (далее – Постановление Правительства области от 13.02.2017 № 157) не отвечает основным принципам, установленным Законом № 209-ФЗ.

В связи с этим антимонопольный орган пришел к выводу о наличии «со стороны Департамента» признаков нарушения антимонопольного законодательства (требований пунктов 1, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции») и выдал Департаменту предупреждение от 24.04.2017 № 1845 (далее – предупреждение от 24.04.2017). Названное предупреждением УФАС требует от Департамента в срок до 05.06.2017 принять меры по отмене и (или) внесению изменений в Порядок конкурсного отбора начинающих фермеров для предоставления гранта (приложение № 28 к Порядку предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса, утвержденному постановлением Правительства Вологодской области от 13.02.2017 № 157 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса»), устранив указанные выше признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Считая вышеуказанное предупреждение от 24.04.2017 незаконным, Департамент обратился с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Целями Закона Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона «О защите конкуренции»).

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 1 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров (пункт 1).

Пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается создание дискриминационных условий.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Статьей 6 Закона № 209-ФЗ предусмотрено, что основными целями государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации являются, в том числе: развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в целях формирования конкурентной среды в экономике Российской Федерации; обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства; обеспечение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства.

Статьей 14 Закона № 209-ФЗ определен ряд принципов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства: заявительный порядок обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки; доступность инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства для всех субъектов малого и среднего предпринимательства; равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих условиям, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, принимаемыми в целях реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, муниципальных программ (подпрограмм), к участию в указанных программах (подпрограммах); оказание поддержки с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), разработки и реализации государственных программ (подпрограмм) субъекта Российской Федерации, содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства, и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» одной из мер реализации государственной аграрной политики является предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно требованиям подпунктов 1, 2 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, а также цели, условия и порядок предоставления субсидий.

Из приведенных законоположений следует вывод о том, что субъекты Российской Федерации, участвуя в реализации на территории Российской Федерации государственной аграрной политики, вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере развития сельского хозяйства, определять в пределах своей компетенции категории и (или) критерии отбора лиц, которым предоставляются меры государственной поддержки за счет бюджетных средств, в том числе поступающих в виде субсидий из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также цели, условия и порядок их предоставления.

Вместе с тем такие законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статьи 72, 76 Конституции Российской Федерации), а равно принятым в их исполнение иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Данная правовая позиция изложена в Апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 18.05.2017 № 34-АПГ17-1.

Реализуя предусмотренные пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частью 2 статьи 8 Закона № 264-ФЗ полномочия, Правительство Российской Федерации утвердило:

- Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (далее - Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 г. № 887, Общие требования).

- Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы (далее - Государственная программа).

В соответствии с подпунктом "г" пункта 3 Общих требований в целях определения общих положений о предоставлении субсидий в нормативных правовых актах, устанавливающих порядок предоставления из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий получателям субсидий, указываются категории и (или) критерии отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий, отбираемых исходя из указанных критериев, в том числе по итогам конкурса, с указанием в правовом акте порядка проведения такого отбора (за исключением случаев, когда получатель субсидии определяется в соответствии с законом (решением) о бюджете). Пунктом 4 Общих требований определен состав информации, подлежащий указанию при определении условий и порядка предоставления субсидий.

Государственной программой определены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства (Приложение 7), Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве (Приложение 8), Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса (Приложение 9), Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) в агропромышленном комплексе (Приложение 10), Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части прямых понесенных затрат на создание и модернизацию объектов агропромышленного комплекса, а также на приобретение техники и оборудования (приложение 11), Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах (Приложение 12), устанавливающие цели предоставления субсидий, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий, условия предоставления и расходования субсидий, критерии, которым должны соответствовать сельскохозяйственные товаропроизводители для получения мер государственной поддержки, порядок расчета размера субсидий.

Соблюдение совокупности установленных Правительством Российской Федерации в развитие норм Бюджетного кодекса, Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ условий и критериев является основанием для предоставления из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации субсидий на возмещение части затрат на меры государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также основанием для получения сельскохозяйственными товаропроизводителями, которые, в свою очередь, соответствуют определенным субъектом Российской Федерации категориям и (или) критериям отбора, таких мер за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств федерального бюджета (на условиях софинансирования).

Данная правовая позиция также сформулирована в Апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 18.05.2017 № 34-АПГ17-1.

Из системного толкования положений пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2, подпункта "г" пункта 3, пункта 4 Общих требований следует, что применительно к спорным правоотношениям категории и (или) критерии отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий, отбираемых исходя из указанных критериев, а также цели, условия и порядок их предоставления должны быть определены в нормативных правовых актах высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актах уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации и предусматривать среди прочего порядок проведения такого отбора (за исключением случаев, когда получатель субсидии определяется в соответствии с законом (решением) о бюджете).

Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса определены в приложении № 9 к Государственной программе.

В соответствии с пунктом 7 вышеназванных Правил в соглашении о предоставлении субсидий при его заключении определяются приоритетные направления развития сельского хозяйства соответствующего субъекта Российской Федерации в соответствии с методикой, утверждаемой Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

На момент вынесения оспариваемого предупреждения действовала Методика определения приоритетных направлений развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации, утвержденная приказом Минсельхоза России от 31.01.2017 № 45 (приложение № 1).

Статьей 23 Закона о защите конкуренции определены полномочия, которые осуществляет антимонопольный орган. В число таких полномочий в соответствии с пунктом 3.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции входит выдача предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в названном Федеральном законе.

Согласно статье 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение) (часть 1).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

Предупреждение должно содержать:

1) выводы о наличии оснований для его выдачи;

2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4).

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 утвержден Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (приложение № 1 к приказу). В соответствии с пунктом 2.3 названного Порядка срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять календарных дней.

По смыслу положений части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдача предупреждения в связи с наличием признаков нарушения статьи 15 названного Закона является не правом, а обязанностью антимонопольного органа.

Из положений статьи 1 Закона Вологодской области от 05.07.2012 № 2806-ОЗ «О нормативных правовых актах Вологодской области» (далее – Закон области от 05.07.2012 № 2806-ОЗ) следует, что нормативный правовой акт Вологодской области - письменный официальный документ установленной формы, принятый (изданный) Законодательным Собранием Вологодской области, Губернатором Вологодской области, Правительством Вологодской области, органами исполнительной государственной власти Вологодской области, Контрольно-счетной палатой Вологодской области, Избирательной комиссией Вологодской области, территориальными избирательными комиссиями Вологодской области или непосредственно гражданами Российской Федерации на референдуме Вологодской области в определенном Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством области порядке, содержащий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В данном случае Управление установило, что ряд положений Порядка конкурсного отбора, являющегося частью нормативного правового акта Вологодской области (Постановления Правительства области от 13.02.2017 № 157), не отвечает основным принципам, установленным Законом № 209-ФЗ и пришло к выводу о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства (пунктов 1, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции). Эти обстоятельства послужили основанием для выдачи оспариваемого предупреждения Департаменту.

Иные обстоятельства, указывающие на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, Управлением не установлены, в предупреждении от 24.04.2017 не зафиксированы.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016) разъяснено, что предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде. Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13 по делу № А43-26473/2012 судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 № 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Учитывая вышеизложенное, по настоящему делу суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд исходит из того, что предупреждение антимонопольного органа, адресованное органу исполнительной государственной власти области, должно быть направлено на реальное восстановление конкурентной среды, если она претерпевает негативное воздействие со стороны указанного органа, а также обладать признаками соразмерности и исполнимости. Требование соразмерности предупреждения антимонопольного органа означает, что предписанные действия отвечают целям предупреждения и не выходят за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Требование исполнимости предупреждения означает, в том числе определенность предписываемых действий и возможность их исполнения в указанные сроки.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, с учетом вышеозначенных пределов судебной проверки по данной категории дел, суд приходит к выводу, что предупреждение от 24.04.2017 не соответствует требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы Департамента. К такому выводу суд приходит по следующим основаниям.

Оспариваемое предупреждение от 24.04.2017 не отвечает требованию исполнимости ввиду отсутствия возможности исполнения Департаментом предписанных в предупреждении действий, а именно, по принятию мер по отмене и (или) внесению изменений в нормативный акт, утвержденный Постановлением Правительства области от 13.02.2017 № 157.

Об отсутствии у Департамента такой возможности свидетельствует совокупность правовых норм, которыми установлены полномочия Департамента по изданию нормативных правовых актов.

Положение о Департаменте сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области (далее – Положение от 28.12.2009 № 2114) утверждено постановлением Правительства Вологодской области от 28.12.2009 № 2114 (приложение 1). В соответствии с пунктом 1.4 вышеназванного Положения Департамент является органом исполнительной государственной власти Вологодской области по реализации полномочий в области поддержки сельскохозяйственного производства, управления племенным животноводством, семеноводством, мелиорации земель, формирования и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сельскохозяйственного сырья, продовольствия, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах. Департамент в своей деятельности подотчетен Правительству области и Губернатору области (пункт 1.8 Положения от 28.12.2009 № 2114).

В силу пункта 2.3.1 Положения от 28.12.2009 № 2114 для реализации установленных полномочий Департамент принимает правовые акты по вопросам деятельности Департамента. Правовые акты Департамента не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу области, законам области, постановлениям Губернатора области, Правительства области.

Одним из основных требований, предъявляемых к нормативным правовым актам области, является принятие (издание) нормативного правового акта области органами, указанными в абзаце втором статьи 1 названного Закона, в пределах их полномочий (пункт 2 статьи 5 Закона области от 05.07.2012 № 2806-ОЗ).

Статьей 3 Закона области от 05.07.2012 № 2806-ОЗ предусмотрено, что Правительство области принимает нормативные правовые акты в форме постановления. Органы исполнительной государственной власти области издают нормативные правовые акты в форме приказа. Принятие (издание) нормативных правовых актов области в формах, не предусмотренных настоящей статьей, не допускается.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 10 Закона области от 05.07.2012 № 2806-ОЗ нормативный правовой акт области или его отдельные положения прекращают свое действие в случае признания нормативного правового акта области или его отдельных положений утратившими силу органом, принявшим (издавшим) его.

В силу статьи 11 Закона области от 05.07.2012 № 2806-ОЗ нормативный правовой акт области или его отдельные положения, не вступившие в силу, могут быть отменены. Отмена нормативного правового акта области осуществляется нормативным правовым актом области той же формы органом, принявшим (издавшим) его.

Поскольку действующим законодательством Департаменту не предоставлены полномочия по отмене или внесению изменений в нормативный акт, принятый Правительством области, оспариваемое предупреждение от 24.04.2017 не может быть исполнено Департаментом.

Из положений статьи 11 Закона области от 05.07.2012 № 2806-ОЗ следует, что нормативный правовой акт области или его отдельные положения, не вступившие в силу, могут быть отменены.

Пунктом 2 Постановления Правительства области от 13.02.2017 № 157 (в редакции без учета пункта 1.3 постановления Правительства Вологодской области от 26.06.2017 № 573) предусмотрено, что настоящее постановление вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования. Постановление Правительства области от 13.02.2017 № 157 опубликовано на официальном интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 21.02.2017, а также в газете «Красный Север», № 20, 28.02.2017. Следовательно, на момент вынесения предупреждения от 24.04.2017 Постановление Правительства области от 13.02.2017 № 157 вступило в силу и действовало, что Управлением необоснованно не учтено при выдаче оспариваемого предупреждения, содержащего требование об отмене Порядка конкурсного отбора.

Суд также принимает во внимание, что ввиду наличия в обязывающей части предупреждения от 24.04.2017 союза «и» между словами «отмены и изменения», данный ненормативный акт не соответствует буквальному содержанию статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, и является неисполнимым в части требования о совершении Департаментом одновременно действий и по отмене и по изменению Порядка конкурсного отбора.

При вынесении оспариваемого предупреждения УФАС надлежало установить каким именно нормативным правовым актом (высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного им органа государственной власти субъекта Российской Федерации) определены категории и (или) критерии отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий, отбираемых исходя из указанных критериев, а также цели, условия и порядок их предоставления, предусматривающие среди прочего порядок проведения такого отбора.

Между тем, при вынесении оспариваемого предупреждения УФАС не руководствовалось приведенными выше положениями Закона о защите конкуренции, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Общих требований и Закона области от 05.07.2012 № 2806-ОЗ и при рассмотрении спора не представило суду доказательств, свидетельствующих о наличии у Департамента полномочий по отмене или внесению изменений в Постановление Правительства области от 13.02.2017 № 157.

Учитывая вышеизложенное, оспариваемое предупреждение антимонопольного органа, адресованное Департаменту, не направлено на реальное восстановление конкурентной среды.

В данном случае в подтверждение законности и исполнимости оспариваемого предупреждения УФАС в ходе судебного разбирательства сослалось на то, что нормами пунктов 2.3.1, 4.6 Положения от 28.12.2009 № 2114 Департаменту предоставлены полномочия по подготовке и согласованию проектов законов области и иных нормативных правовых актов области по вопросам деятельности Департамента, а руководителю Департамента – по внесению Губернатору области и в Правительство области проектов нормативных правовых актов, относящихся к установленной сфере деятельности Департамента.

Между тем, данные доводы УФАС не принимаются судом во внимание, поскольку не подтверждают исполнимость оспариваемого предупреждения от 24.04.2017. К такому выводу суд приходит по следующим основаниям.

В данном случае при определении существа действий, которые отвечают требуемому УФАС «принятию мер по отмене и (или) внесению изменений» в нормативный правовой акт Вологодской области, суд исходит из положений статьи 39.1 Закона о защите конкуренции. Названной статьей определено, что антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта Российской Федерации предупреждение в письменной форме об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Следовательно, УФАС наделено полномочиями выдавать предупреждения об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства и в данном конкретном случае по существу Департаменту выдано именно такое предупреждение.

В рассматриваемом случае с учетом вышеприведенных полномочий УФАС и надлежит определять объем и содержание действий, предписанных Департаменту, не допуская при этом подмены понятий. Суд также учитывает, что Управлением в числе предписываемых действий не указаны действия по подготовке и внесению Департаментом в Правительство области проекта нормативного правового акта области об отмене или изменению Постановления Правительства области от 13.02.2017 № 157.

Учитывая вышеизложенное, предупреждение Управления 24.04.2017, не соответствует требованиям статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и нарушает права и законные интересы Департамента в сфере экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 24.04.2017 № 1845, которым Департаменту сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области предложено в срок до 05.06.2017 принять меры по отмене и(или) внесению изменений в Порядок конкурсного отбора начинающих фермеров для предоставления гранта (приложение № 28 к Порядку предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса, утвержденному постановлением Правительства Вологодской области от 13.02.2017 № 157), устранив указанные выше признаки нарушения антимонопольного законодательства, следует признать недействительным.

Заявителем при обращении в арбитражный суд госпошлина не уплачивалась на основании пункта 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, в связи с чем, оснований для распределения расходов по уплате государственной пошлины в порядке статьи 110 АПК РФ в данном случае не имеется.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 24.04.2017 № 1845, которым Департаменту сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области предложено в срок до 05.06.2017 принять меры по отмене и(или) внесению изменений в Порядок конкурсного отбора начинающих фермеров для предоставления гранта (приложение № 28 к Порядку предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса, утвержденному постановлением Правительства Вологодской области от 13.02.2017 № 157), признать недействительным как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области (ОГРН <***>; место нахождения: город Вологда).

В части признания недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области решение суда подлежит немедленному исполнению.

Решение суда может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.

Судья А.В. Парфенюк