Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Борисовой Ю.А. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Квитко М.В, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Управления внутренних дел по Вологодской области к Администрации города Вологды о признании незаконным бездействия, выразившегося в не создании специализированной стоянки на территории муниципального образования, и к Департаменту городского хозяйства Администрации города Вологды о признании незаконными действий, выразившихся в отказе проведения конкурса по отбору организаций, предоставляющих услуги специализированных стоянок на территории муниципального образования, с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Правительства Вологодской области,

при участии от УВД по Вологодской области – ФИО1 по доверенности от 15.01.2010,

от Администрации города Вологды – ФИО2 по доверенности от 13.03.2009,

от Департамента городского хозяйства Администрации города Вологды – ФИО3 по доверенности от 27.01.2010,

от Правительства Вологодской области – ФИО4 по доверенности от 22.09.2010,

у с т а н о в и л:

Управление внутренних дел по Вологодской области (далее – УВД по Вологодской области, УВД, Управление) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Администрации города Вологды о признании незаконным бездействия, выразившегося в не создании специализированной стоянки на территории муниципального образования, и к Департаменту городского хозяйства Администрации города Вологды о признании незаконными действий, выразившихся в отказе проведения конкурса по отбору организаций, предоставляющих услуги специализированных стоянок на территории муниципального образования (с учетом уточнения заявленных требований, принятого судом). В качестве устранения нарушенных прав и законных интересов УВД просит обязать Администрацию создать муниципальную специализированную стоянку либо провести конкурс по подбору специализированной стоянки.

В обоснование своих требований заявитель ссылается на то, что обязанность по созданию специализированных стоянок относится на органы местного самоуправления; отсутствие на территории города Вологды муниципальных стоянок делает невозможным осуществление УВД по Вологодской области государственных функций по обеспечению безопасности дорожного движения. Представитель УВД в судебном заседании поддержал заявленные требования. Дополнительно пояснил, что сроки создания стоянок не указаны, бездействие является длящимся, поэтому срок, когда УВД узнало о нарушении своих прав, не имеет значения.

Администрация в отзыве на заявление и ее представитель в судебном заседании предъявленные требования не признали. Указали, что постановление Правительства Российской Федерации от 18.12.2003 № 759 «Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации» (далее – постановление № 759) и постановление Правительства Вологодской области от 26.01.2004 № 77 «О создании специализированных муниципальных стоянок» (далее – постановление № 77) носят рекомендательный характер; вопросы задержания транспортного средства, помещения его на стоянку и хранения не отнесены к вопросам местного значения; отсутствуют правовые основания для финансирования расходов на создание муниципальных специализированных стоянок за счет местного бюджета. Полагают, что Управлением пропущен срок для обращения с заявлением в арбитражный суд.

Департамент городского хозяйства Администрации города Вологды (далее – Департамент) и его представитель в судебном заседании пояснили, что действующее законодательство не содержит обязанности органов местного самоуправления по созданию специализированных муниципальных стоянок; бюджетом города Вологды на 2010 год средств на создание и (или) организацию специализированных муниципальных стоянок не предусмотрено; оснований для проведения конкурса на размещение муниципального заказа по организации специализированных муниципальных стоянок не имеется.

Судом в соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, было привлечено Правительство Вологодской области (далее – Правительство).

Правительство в отзыве на заявление с требованиями УВД по Вологодской области не согласилось. Полагает, что вопрос создания специализированных стоянок как неотъемлемая часть реализации процедуры мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не может вменяться в полномочия органов местного самоуправления; действующее законодательство не содержит ограничений прав на оказание платных услуг по хранению задержанных транспортных средств, товарный рынок данных услуг признается равнодоступным для любых его участников, поэтому постановление № 759 не может рассматриваться как акт, допускающий создание исключительно муниципальных стоянок; организация специализированных стоянок не относится к вопросам местного значения; полномочия по созданию специализированных стоянок в установленном порядке органам местного самоуправления не передавались; органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования на осуществление не переданных им полномочий, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами, при этом финансирование таких полномочий осуществляется при наличии возможности.

Исследовав письменные доказательства по делу, заслушав объяснения представителей сторон, третьего лица, суд считает, что требования Управления не подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, Управление 27.05.2010 обратилось к Главе города Вологды с письмом № 22/2-2367, в котором сообщило, что организация специализированных стоянок не относится к компетенции УВД Вологодской области; органы внутренних дел только лишь заключают договор о взаимодействии, который по своей сущности является безвозмездным. Из содержания данного письма следует, что Управление просило провести конкурсный отбор организаций, предприятий, с которыми УВД Вологодской области сможет впоследствии заключить договоры о взаимодействии (л.д. 6).

Департамент письмом от 28.06.2010 № 13-0-1/3185/100-4493 сообщил Управлению, что нормы постановлений № 759 и № 77 носят рекомендательный характер. Действующим законодательством вопрос задержания транспортного средства, помещения его на стоянку и хранения не отнесен к вопросам местного значения городского округа. Создание и обеспечение функционирования платной (штрафной) специализированной муниципальной стоянки – специализированного охраняемого места хранения задержанных транспортных средств органами местного самоуправления возможны при условии наличия собственных материальных и финансовых средств на решение данного вопроса в бюджете муниципального образования. Бюджетом города Вологды на 2010 год данные средства не предусмотрены. Решение вопроса организации на территории муниципального образования «Город Вологда» специально охраняемого места хранения задержанных транспортных средств возможно также путем подбора частной платной специализированной стоянки. Подбор стоянки должен производиться УВД на основании конкурса, по итогам которого заключается договор между Управлением и собственником стоянки на поставку услуг на определенных условиях, поэтому конкурс, как и ранее, должен проводиться УВД.

Полагая незаконными бездействие Администрации, выразившееся в не создании специализированной стоянки на территории муниципального образования, и действия Департамента, выразившиеся в отказе проведения конкурса по отбору организаций, предоставляющих услуги специализированных стоянок на территории муниципального образования, Управление обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Согласно статье 198 АПК РФ во взаимосвязи со статьей 201 АПК РФ основанием для принятия судом решения о признании незаконным решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления являются несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение указанными решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или совершили действия (бездействие), обязаны доказать соответствие их закону, а лицо, обращающееся с требованием о признании недействительным ненормативного акта, действий (бездействий) незаконными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных законодательством.

Согласно статье 28 Устава муниципального образования «Город Вологда», принятого решением Вологодской городской Думы от 25.08.2005 № 301 (далее – Устав) в структуру органов местного самоуправления города Вологды входят:

1) Представительный орган муниципального образования «Город Вологда» - Вологодская городская Дума;

2) Высшее должностное лицо муниципального образования «Город Вологда», возглавляющее исполнительно-распорядительный орган - Администрацию города Вологды - Глава города Вологды;

3) Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования «Город Вологда» - Администрация города Вологды;

4) Контрольный орган муниципального образования «Город Вологда» - Контрольно-счетная палата города Вологды.

Статьей 42 Устава закреплено, что Администрация города Вологды является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным в соответствии с настоящим Уставом собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, а также осуществляющим отдельные переданные органам местного самоуправления государственные полномочия.

Администрация города Вологды состоит из: Главы города Вологды, возглавляющего Администрацию города Вологды; должностных лиц Администрации; органов Администрации.

Администрацией города Вологды руководит Глава города Вологды на принципах единоначалия.

Решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 № 512 утверждено Положение о Департаменте городского хозяйства Администрации города Вологды (далее – Положение о Департаменте).

В соответствии с пунктами 1.1 и 1.2 указанного Положения Департамент является органом Администрации города Вологды, уполномоченным на решение вопросов в сфере городского хозяйства.

Департамент является юридическим лицом, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные права и несет обязанности, выступает истцом, ответчиком в суде, имеет самостоятельный баланс и смету, счета в органах казначейства и Банка России (при наличии соответствующего разрешения, выданного Администрацией города Вологды), печать, штампы и бланки со своим наименованием.

По мнению суда, заявителем соблюден процессуальный срок для обращения в арбитражный суд с заявленными требованиями к Администрации и Департаменту.

В силу статьи 1.3 КоАП РФ установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях отнесено к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

В статье 27.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) задержание транспортного средства прямо отнесено к числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Основания и порядок применения задержания транспортного средства закреплены в статье 27.13 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 27.13 КоАП РФ в предусмотренных в данной статье случаях применяется задержание транспортного средства, включающее его перемещение при помощи другого транспортного средства и помещение в специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), а также хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания. Плата за первые сутки его хранения на специализированной стоянке не взимается (часть 1).

Задержание транспортного средства соответствующего вида, возврат транспортного средства, оплата расходов за хранение, а также запрещение эксплуатации транспортного средства осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 5).

Правила задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации утверждены постановлением № 759 (далее – Правила).

Из содержания Правил не усматривается запрета создания специализированных стоянок, не являющихся муниципальными.

Пунктом 2 постановления № 759 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано организовать работу по созданию специализированных муниципальных стоянок - специально отведенных охраняемых мест хранения задержанных транспортных средств, в том числе для транспортных средств, перевозящих опасные грузы.

Постановлением № 77 во исполнение постановления № 759 рекомендовано органам местного самоуправления создать специализированные муниципальные стоянки - специально отведенные охраняемые места хранения задержанных транспортных средств, в том числе для транспортных средств, перевозящих опасные грузы.

Таким образом, приведенные нормы постановлений № 759 и № 77 являются рекомендательными и не содержат конкретных сроков выполнения рекомендованных мероприятий.

Кроме того, согласно статье 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Частью 7 статьи 68 Устава закреплено, что осуществление расходов бюджета города Вологды на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами Вологодской области.

Суд отмечает, что ни Федеральный закон № 131-ФЗ, ни Устав не включают создание специализированных стоянок с целью хранения на них задержанных в порядке статьи 27.13 КоАП РФ транспортных средств в перечень вопросов местного значения.

Судом установлено, что в данном случае полномочия по созданию специализированных стоянок на территории муниципального образования с целью хранения на них задержанных в порядке статьи 27.13 КоАП РФ транспортных средств в установленном порядке органам местного самоуправления не передавались.

На основании части 4.1 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

В рассматриваемом случае сведения о принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении полномочий по созданию указанных стоянок в материалах дела отсутствуют.

В соответствии с частью 5 указанной статьи органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, финансирование создания специализированных стоянок в целях хранения задержанных транспортных средств не является обязанностью Администрации, осуществляется при наличии возможности.

Как пояснили представители Администрации и Департамента в судебном заседании, бюджетом города Вологды на 2010 год средств на создание и (или) организацию специализированных муниципальных стоянок не предусмотрено.

Данные обстоятельства представителем УВД по Вологодской области не опровергнуты.

Ссылка Управления на то, что подтверждением обязанности Администрации по созданию специализированных стоянок в целях хранения задержанных транспортных средств является издание постановления Главы города Вологды от 22.07.2008 № 3938 «Об утверждении Порядка установления размера платы за хранение задержанных транспортных средств на специализированных стоянках» (далее – постановление № 3938) и решения Вологодской городской Думы от 24.06.2004 № 86 «Об установлении размера платы за хранение задержанных транспортных средств на специализированной стоянке» (далее – решение № 86), отклоняется судом в связи со следующим.

На основании статьи 10 Закона Вологодской области от 21.07.1997 № 178-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (действовал до 01.01.2005) органы местного самоуправления районов и городов области были наделены отдельными государственными полномочиями согласно приложению к закону, в том числе полномочиями в сфере осуществления мер обеспечения производства по административным правонарушениям, а именно: установление размера платы за транспортировку и хранение задержанных транспортных средств на специализированных стоянках на основе принципов, предусмотренных законом области от 04.06.1999 № 368-ОЗ «О государственном регулировании цен и тарифов на территории Вологодской области».

Размер платы за хранение задержанных транспортных средств на специализированной стоянке был установлен решением № 86.

Постановлением № 3938 на основании Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закона Вологодской области от 5 октября 2006 года № 1501-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Вологодской области отдельными государственными полномочиями в сфере регулирования цен (тарифов)» (с последующими изменениями), статей 38 и 44 Устава муниципального образования «Город Вологда» утвержден Порядок установления размера платы за хранение задержанных транспортных средств на специализированных стоянках.

Таким образом, как решение № 86, так и постановление № 3938 были приняты во исполнение переданных органам местного самоуправления в установленном порядке отдельных государственных полномочий по установлению размера платы за транспортировку и хранение задержанных транспортных средств на специализированных стоянках.

Принимая во внимание изложенное, суд полагает ошибочными доводы УВД о том, что на Администрацию возложена обязанность по созданию специализированных стоянок в целях хранения задержанных транспортных средств.

При таких обстоятельствах у суда не имеется оснований для признания бездействия Администрации, выразившегося в не создании специализированной стоянки на территории муниципального образования, незаконным.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) государственными заказчиками, муниципальными заказчиками (далее также - заказчики) могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее также - государственный или муниципальный контракт либо контракт), а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме (статья 5 Закона № 94-ФЗ).

На основании статьи 3 указанного Закона под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации).

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Поскольку создание специализированных стоянок с целью хранения на них задержанных в порядке статьи 27.13 КоАП РФ транспортных средств не включено в перечень вопросов местного значения, а полномочия по созданию специализированных стоянок с целью хранения на них задержанных транспортных средств (отдельные государственные полномочия) в данном случае органам местного самоуправления не передавались, то создание таких стоянок не является муниципальными нуждами, а, следовательно, ни Администрация, ни ее органы (Департамент) не обладают правомочиями по проведению конкурса по отбору организаций, предоставляющих услуги специализированных стоянок на территории муниципального образования «Город Вологда».

При таких обстоятельствах, оснований для признания незаконными действий Департамента, выразившихся в отказе проведения конкурса по отбору организаций, предоставляющих услуги специализированных стоянок на территории муниципального образования, у суда не имеется.

Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

отказать Управлению внутренних дел по Вологодской области в удовлетворении заявленного требования к Администрации города Вологды о признании незаконным бездействия, выразившегося в не создании специализированной стоянки на территории муниципального образования, и заявленного требования к Департаменту городского хозяйства Администрации города Вологды о признании незаконными действий, выразившихся в отказе проведения конкурса по отбору организаций, предоставляющих услуги специализированных стоянок на территории муниципального образования.

Решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.

Судья Ю.А.Борисова