Решение № А13-9341/20 от 27.10.2020 АС Вологодской области

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

03 ноября 2020 года город Вологда Дело № А13-9341/2020

Резолютивная часть решения объявлена 27 октября 2020 года.

Полный текст решения изготовлен 03 ноября 2020 года.

Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Парфенюка А.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Хромцовой А.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокуратуры Вологодской области о признании незаконным бездействия Администрации Сокольского муниципального района, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»,

при участии от прокуратуры Вологодской области - Иволга О.В. по доверенности от 12.11.2019, от администрации Сокольского муниципального района ФИО1 по доверенности от 13.12.2019,

у с т а н о в и л:

прокуратура Вологодской области в лице заместителя прокурора Вологодской области (далее – прокурор) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании незаконным бездействия администрации Сокольского муниципального района Вологодской области (далее – администрация), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

В порядке устранения нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц прокурор просил обязать администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муници­пального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

В обоснование требований заявитель сослался на положения статей 1.1, 4, 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 2, 6 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», статей 7, 29, 33 Устава Сокольского муниципального района Вологодской области, принятого Советом самоуправления Сокольского муниципального района 04.12.1996. Заявитель указал, что обратился в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности – недропользователей, считает, что отсутствие соответствующего правового акта влечет неопределенность требований к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля.

В судебном заседании представитель прокурора поддержал заявленные требова­ния.

Администрация в отзыве на заявление (с учетом дополнительного отзыва) и ее представитель в судебном заседании просили в удовлетворе­нии заявления отказать. Администрация считает, что она является ненадлежащим ответчиком, бездействие с ее стороны отсутствует; муниципальный контроль за недрами не предусмотрен действующим законодательством; контроль за недрами осуществляется в рамках государственного надзора федеральными и региональными органами. Мотивируя такую позицию, администрация указала об отсутствии у нее как у органа местного са­моуправления полномочий на принятие правовых актов в сфере недропользования и соот­ветствующего вида муниципального контроля, считает, что Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иными федеральными законами муниципальный контроль за недрами не отнесен к вопросам местного значения. Администрация также отметила, что полномочия в сфере недропользования не передавались на уровень Сокольского муниципального района решением Муниципального Собрания Сокольского муниципального района от 23.11.2017 № 153 «О принятии органами местного самоуправления Сокольского муниципального района осуществления части полномочии (функций) по решению вопросов местного значения поселений, входящих в состав Сокольского муниципального района». Администрация считает, что на момент внесения представления прокуратуры на территории Сокольского муниципального района отсутствовали недра местного значения. Участки недр, включенные в перечень приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 02.06.2020 № 126, находятся на территории конкретных сельских поселений, а именно, Биряковское, Архангельское. По мнению администрации принятие спорного правового акта нецелесообразно, неэффективно, не соответствует целям от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Исследовав письменные доказательства по делу, заслушав объяснения представителей сторон, арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, Сокольской межрайонной прокуратурой Вологодской области проведена проверка состояния законности в сфере недропользования на поднадзорной территории, в ходе которой установлен факт бездействия администрации, выразившегося в том, что администрацией не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, преду­смотренного Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Полагая вышеуказанное бездействие администрации незаконным, прокурор обратился в арбитраж­ный суд с заявленными требованиями.

Согласно части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае на основании статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) Сокольской межрайонной прокуратурой Вологодской области в адрес руководителя администрации было внесено представление от 16.03.2020 № 07-02-2020 об устранении нарушений закона.

Из ответа администрации от 22.04.2020 № 2038 на представление Сокольской межрайонной прокуратуры Вологодской области следует, что вынесение вопроса об утверждении положения по осуществлению муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, преждевременно до урегулирования данного вопроса на законодательном уровне.

С учетом изложенного, исходя из положений статьи 1, пункта 4 статьи 27, пункта 3 статьи 35 Закона о прокуратуре, суд приходит к выводу, что в рассматриваемом случае прокуратура вправе выступать в защиту неопределенного круга лиц (общественного интереса) с требованием о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления по непринятию нормативного акта, суд же должен рассмотреть это требование по существу.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2020 по делу № А63-9621/2020.

В соответствии с частью 1 статьи статьей 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

В силу пункта 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона № 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Из положений части 2 названной статьи следует, что к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности:

- организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;

- разра­ботка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соот­ветствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 7 Устава Сокольского муниципального района Вологодской области, принятого Советом самоуправления Сокольского муниципального района 04.12.1996 (далее - Устав Сокольского муниципального района), органы местного самоуправления Сокольского муниципального района организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, - также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами области.

Согласно части 1 статьи 29 Устава Сокольского муниципального района администрация Сокольского муниципального района является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом, наделенным в соответствии с настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения района и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления поселения федеральными законами и законами Вологодской области.

В соответствии с частью 1 статьи 33 Устава Сокольского муниципального района администрация осуществляет исполнительно-распорядительные функции и полномочия органа местного самоуправления, предусмотренные действующим законодательством, в том числе иные полномочия в соответствии с Законом № 131-ФЗ, настоящим Уставом, решениями Муниципального Собрания Сокольского муниципального района.

Пунктом 5 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Как видно из материалов дела, администрацией не приняты правовые акты о по­рядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подзем­ных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные ре­гламенты проведения соответствующих мероприятий муниципального контроля, уполномоченный орган не определен.

Администрация в отзыве на заявление сослалась на отсутствие у нее как у органа местного са­моуправления полномочий на принятие правовых актов в сфере недропользования и соот­ветствующего вида муниципального контроля, считает, что Законом № 131-ФЗ данные во­просы не отнесены к вопросам местного значения.

Суд отклоняет данный довод администрации по следующим основаниям.

Статьей 4 Закона о недрах определены полномочия органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользова­ния.

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе приостанавливать работы, связанные с пользованием недрами, вести контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископае­мых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полез­ных ископаемых, поскольку это иные полномочия, предусмотренные статьей 5 Закона о недрах и принадлежат они органам местного самоуправления.

В соответствии со статьей 1.1 Закона о недрах органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предостав­ленных им действующим законодательством полномочий.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Закон № 131-ФЗ.

В соответствии со статьей 17.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, уста­новленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значе­ния, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за со­блюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

При этом отсутствие прямого указания в Законе № 131-ФЗ на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах, не свидетельствует об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.

Таким образом, заявителем доказано наличие со стороны администрации бездействия, выразившегося в неисполнении обязанности принять меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Довод администрации об отсутствии на территории Сокольского муниципального района на момент внесения представления прокуратуры недр местного значения не имеет правового значения для вывода о наличии вышеуказанной обязанности.

Таким образом, администрацией в нарушение вышеуказанных норм права не приняты меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах. Отсутствие данного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Учитывая вышеизложенное, бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах подлежит признанию незаконным.

Данный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 28.01.2020 № 309-ЭС19-25889, от 30.07.2018 № 309-КГ18-9977, от 06.02.2019 № 309-КГ18-24503.

Согласно части 12 статьи 36 Устава Сокольского муниципального района муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории Сокольского муниципального района.

Следовательно, действие муниципального правового акта администрации распространяется на всю территорию Сокольского муниципального района, если в самом правовом акте не установлено иное.

Таким образом, администрация не лишена возможности в соответствующем правовом акте правильно определить конкретные территории в пределах территории Сокольского муниципального района, на которые будет распространяться его действие.

Исходя из положений пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ и вышеизложенных обстоятельств надлежащим способом устранения нарушений прав и законных интересов неопределенного круга лиц - субъектов предпринимательской деятельности является возложение на администрацию обязанности разработать проект муниципального правового акта администрации Сокольского муниципального района, регламентирующего осуществление на территории Сокольского муниципального района муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, и утвердить названный правовой акт в установленном порядке в срок не позднее двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

Заявление заместителя прокурора Вологодской области удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации Сокольского муниципального района Вологодской области, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Обязать администрацию Сокольского муниципального района Вологодской области (ОГРН <***>; ИНН <***>; место нахождения: <...>) разработать проект муниципального правового акта администрации Сокольского муниципального района, регламентирующего осуществление на территории Сокольского муниципального района муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», и в срок не позднее двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу утвердить названный правовой акт в установленном порядке.

Решение суда может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.

Судья А.В. Парфенюк