Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Мамоновой А.Е. при ведении протокола секретарем судебного заседания Сашиной Е.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества «Территориальная генерирующая компания №2» в лице Главного управления по Вологодской области к Правительству Вологодской области о признании незаконными действий,

с участием от заявителя – ФИО1 по доверенности от 01.02.2013, ФИО2 по доверенности от 01.02.2013, от ответчика – ФИО3 по доверенности от 23.10.2012, ФИО4 по доверенности от 14.11.2012,

у с т а н о в и л:

открытое акционерное общество «Территориальная генерирующая компания №2» в лице Главного Управления по Вологодской области (далее – ОАО «ТГК №2», общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Правительству Вологодской области (далее – Правительство области, Правительство) о признании незаконными действий по отказу во включении инвестиционного проекта «Строительство ПГУ-110 МВт в составе ГТУ 75 МВт+КУ+паровая турбина 35МВт на Вологодской ТЭЦ» в Государственную областную инвестиционную программу как прошедшего отбор и рекомендованного Экспертным советом по инвестиционной деятельности Вологодской области для включения в Инвестиционную программу, выраженных в письме от 04.07.2012 № 11-01-06/216.

В обоснование полагает, что действующие нормативные правовые акты не предусматривают возможность принятия Правительством решения об отказе во включении инвестиционного проекта после положительного решения экспертного совета по инвестиционной деятельности Вологодской области. В дополнениях указали, что Правительством нарушен срок принятия решения о включении проекта в инвестиционную программу, кроме того, налоговая льгота для организаций, осуществляющих инвестиции в собственные производственные основные средства как низкоэффективная не отменена.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали заявленные требования.

Правительство Вологодской области в отзыве, дополнениях к нему и его представитель в судебном заседании отклонили заявленные требования, считая действия законными и обоснованными, поскольку принятие решения о включении в состав инвестиционной программы относится к исключительной компетенции Правительства, осуществляется с учетом рекомендаций экспертного совета и оформляется постановлением Правительства области, обязанность по принятию им положительного постановления отсутствует. На заседании Правительства 25.06.2012 принято решение не включать в инвестиционную программу 15 проектов, прошедших отбор в соответствии с Положением о порядке проведения отбора инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков), инвестиционных проектов в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка) для включения в инвестиционную программу. Решение о не включении проектов, в том числе проекта заявителя, основано на отсутствии финансовой возможности и недостаточности доходной базы областного бюджета.

Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, суд считает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, ОАО «ТГК №2» в лице Главного управления по Вологодской области 29.04.2011 обратилось в Департамент инвестиционной политики Правительства Вологодской области с заявкой на участие в отборе проектов для включения в Государственную областную инвестиционную программу, приложив документы по инвестиционному проекту «Строительство ПГУ-110 МВт в составе ГТУ 75 МВт+КУ+паровая турбина 35МВт на Вологодской ТЭЦ».

В соответствии с решением экспертного совета по инвестиционной деятельности Вологодской области, изложенным в протоколе от 25.10.2011 №2011-2, указанный инвестиционный проект рекомендован для включения в Государственную областную инвестиционную программу с освобождением от налогообложения основных средств с даты учета на балансе в качестве основных средств, предусмотренных инвестиционным проектом, на 5 лет.

На заседании Правительства области 25.06.2012 принято решение не включать в Государственную областную инвестиционную программу проекты, прошедшие отбор, в том числе и проект ОАО «ТГК №2», о чем общество уведомлено письмом Департамента инвестиционной политики Правительства области от 04.07.2012 №11-01-06/216.

Общество не согласилось с действиями Правительства по отказу во включении проекта в инвестиционную программу, выраженными в письме Департамента, и обратилось в суд с заявленными требованиями.

Пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) предусмотрена подведомственность арбитражному суду дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, для признания ненормативного акта недействительным, действий (бездействий) незаконными необходимо соблюдение двух условий несоответствие правового акта, действий (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов субъекта предпринимательской деятельности в сфере экономической деятельности, незаконное возложение на него каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Таким образом, орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или совершили действия (бездействие), обязаны доказать соответствие их закону, а лицо, обращающееся с требованием о признании недействительным ненормативного акта, действий (бездействий) незаконными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных законодательством.

Правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Российской Федерации, а также устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности регламентированы Федеральным законом от 25.02.1999 №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее – Закон № 39-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 15 Закона № 39-ФЗ государство в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации гарантирует всем субъектам инвестиционной деятельности независимо от форм собственности:

обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности;

гласность в обсуждении инвестиционных проектов;

право обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

защиту капитальных вложений.

В пункте 2.1 статьи 11 Закона № 39-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, могут использовать предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок предоставления государственных гарантий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Законом Вологодской области от 12.11.1997 № 211-ОЗ «О государственном регулировании инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Вологодской области» (далее – Закон № 211-ОЗ) определены формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений на территории области, и направленных на стимулирование такой деятельности.

В соответствии со статьей 2 Закона № 211-ОЗ государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, осуществляется органами государственной власти области в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, используются, в том числе, следующие формы и методы:

проведение экспертизы инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков), инвестиционных проектов в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка), финансируемых полностью или частично за счет средств областного бюджета в соответствии с Порядком, установленным Правительством области;

предоставление субъектам инвестиционной деятельности налоговых льгот в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области.

Формирование консультативно-совещательных органов осуществляется в отношении инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков), инвестиционных проектов в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка), включенных в Государственную областную инвестиционную программу, и иных инвестиционных проектов, в отношении которых данная форма государственного регулирования рекомендована Инвестиционным советом при Губернаторе области.

Предоставление налоговых льгот, залогового обеспечения в целях исполнения обязательств перед третьими лицами применяется в отношении инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков), инвестиционных проектов в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка), включенных в Государственную областную инвестиционную программу.

Статьей 3 Закона № 211-ОЗ определено, что государственная областная инвестиционная программа - перечень инвестиционных проектов, в отношении которых используются формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, предусмотренные абзацами восьмым, десятым части второй статьи 2 настоящего закона области, а также межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков).

Инвестиционный проект коммерческого характера направлен на создание нового производства, расширение, реконструкцию или техническое перевооружение (модернизацию) действующего производства и предусматривает в качестве основной цели деятельности достижение прибыли субъектами инвестиционной деятельности.

Согласно статье 4 Закона № 211-ОЗ государственная областная инвестиционная программа разрабатывается и утверждается Правительством области.

Инициаторами инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков), инвестиционных проектов в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка) для включения в Государственную областную инвестиционную программу могут быть осуществляющие инвестиционную деятельность на территории области юридические лица и индивидуальные предприниматели, органы исполнительной государственной власти области, органы местного самоуправления области.

Отбор инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков), инвестиционных проектов в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка) для включения в Государственную областную инвестиционную программу осуществляет экспертный совет по инвестиционной деятельности области (далее - экспертный совет) в соответствии с Положением о порядке проведения отбора инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков), инвестиционных проектов в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка) для включения в Государственную областную инвестиционную программу.

Постановлением Правительства области от 12.04.2010 № 383 утвержден Порядок формирования государственной областной инвестиционной программы (далее – Порядок).

В соответствии с пунктом 2.1 Порядка Инвестиционная программа разрабатывается и утверждается Правительством области.

Согласно пункту 2.2 Порядка отбор проектов для включения в Инвестиционную программу осуществляется экспертным советом по инвестиционной деятельности Вологодской области (далее - Экспертный совет).

Пунктом 2.3 Порядка установлено, что порядок отбора проектов предусмотрен Положением о порядке проведения отбора инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков), инвестиционных проектов в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка) для включения в Инвестиционную программу.

В силу пункта 2.4 Порядка в Инвестиционную программу включаются инвестиционные проекты, межмуниципальные инвестиционные проекты (индустриальные парки), инвестиционные проекты в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка) (далее - инвестиционные проекты), прошедшие отбор и рекомендованные Экспертным советом для включения в Инвестиционную программу.

В соответствии с пунктом 3.2 Порядка изменения в Инвестиционную программу в части включения в нее новых инвестиционных проектов вносятся в соответствии с решением Экспертного совета об отборе и включении проектов в Инвестиционную программу.

В пункте 3.8 Порядка предусмотрено, что изменения в Инвестиционную программу, предусмотренные настоящим Порядком, вносятся постановлением Правительства области:

для включения (исключения) инвестиционных проектов в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка) - один раз в квартал до 20 числа второго месяца квартала;

для включения (исключения) инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков) - до 1 ноября текущего года.

Постановлением Правительства области от 26.04.2010 № 477 утверждено Положение о порядке проведения отбора инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков), инвестиционных проектов в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка) для включения в Государственную областную инвестиционную программу (далее - Положение).

Согласно данному Положению в редакции, действовавшей на момент рассмотрения заявки и отклонения ее, основной целью проведения отбора проектов является определение и включение в инвестиционную программу наиболее эффективных проектов, реализация которых обеспечит внедрение новых производств, технологий, создание новых рабочих мест, увеличение доходной части областного бюджета (пункт 1.3).

Отбор проектов основывается на принципах гласности, равноправия, презумпции добросовестности инвесторов и сбалансированности публичных и частных интересов (пункт 2.1).

Инициаторами проектов для включения в инвестиционную программу могут быть осуществляющие инвестиционную деятельность на территории области юридические лица и индивидуальные предприниматели, органы исполнительной государственной власти, органы местного самоуправления области (пункт 2.2).

Пунктом 3.1 Положения предусмотрено, что отбор проектов осуществляется экспертным советом по инвестиционной деятельности Вологодской области (далее - экспертный совет).

В соответствии с пунктом 3.2 Положения, отбор инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков) на очередной финансовый год осуществляется один раз в год в срок до 1 ноября текущего финансового года.

В порядке пункта 4.1 Положения все представленные на рассмотрение проекты оцениваются экспертным советом на соответствие следующим параметрам:

- социальная значимость проекта для области;

- экологическая безопасность производства;

- качество и стоимость продукции относительно аналогичных товаров, реализуемых на российском рынке;

- наличие сырьевой базы в пределах России и региона;

- наличие и емкость рынков сбыта;

- наличие гарантий обеспечения исполнения кредитных обязательств.

В силу пункта 4.2 Положения руководствуясь параметрами, предусмотренными пунктом 4.1 настоящего Положения, а также заключениями, указанными в пунктах 3.10, 3.12 и 3.13 настоящего Положения, экспертный совет принимает одно из следующих решений:

- рекомендовать включить проект в инвестиционную программу;

- отказать во включении проекта в инвестиционную программу;

- рекомендовать доработать проект.

По инвестиционным проектам в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка) решения, предусмотренные абзацами вторым - четвертым настоящего пункта, принимаются экспертным советом в отношении каждого проекта отдельно.

Пунктом 4.5 Положения определено, что проекты, прошедшие отбор в соответствии с настоящим Положением и рекомендованные экспертным советом для включения в инвестиционную программу, включаются в нее соответствующим постановлением Правительства области.

В соответствии со статьей 12 Устава Вологодской области, принятого постановлением Законодательного собрания Вологодской области от 03.10.2001 № 481 (далее – Устав), Правительство области - высший исполнительный орган государственной власти области.

Частью 1 статьи 63 Устава области установлено, что Правительство области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

Согласно пункту «д» части 2 статьи 63 Устава Правительство области участвует в проведении единой государственной политики в сфере финансов, инвестиций, ценообразования в области, способствует развитию предпринимательства, содействует укреплению и развитию банковской и кредитной системы.

В порядке части 2 статьи 68 Устава полномочия Правительства области реализуются коллегиально путем принятия решений и постановлений.

Таким образом, в силу статьи 4 Закона № 211-ОЗ, пункта 4.5 Положения и Устава области включение инвестиционного проекта в Государственную областную инвестиционную программу относится к исключительной компетенции Правительства области, которое обязано при принятии решения обеспечивать сбалансированность публичных и частных интересов, принимать меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, проводить единую государственную политику в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

Исходя из системного толкования изложенных норм законодательства, можно сделать вывод, что целью включения инвестиционных проектов в Государственную программу является как внедрение новых производств, технологий, создание новых рабочих мест, увеличение доходной части областного бюджета, так и обеспечение инвестиционной активности хозяйствующих субъектов на территории области. При этом решения экспертного совета о включении инвестиционного проекта в государственную программу для Правительства носят рекомендательный характер.

Из материалов дела следует, что решением экспертного совета по инвестиционной деятельности Вологодской области 25.10.2011 инвестиционный проект ОАО «ТГК №2» был рекомендован к включению в Государственную областную инвестиционную программу в числе других 15 инвестиционных проектов, также рекомендованных к включению в нее.

Вместе с тем, на заседании Правительства от 25.06.2012 принято решение не включать в Государственную программу проекты, прошедшие отбор в соответствии с Положением, в том числе и инвестиционный проект заявителя. За данное решение проголосовало 6 членов Правительства, что подтверждается выпиской из протокола заседания Правительства от 25.06.2012 № 30.

В качестве основания для не включения проектов в государственную программу послужил факт значительной потери доходов бюджета Вологодской области в период кризиса и рост долговой нагрузки области.

Так, к началу 2012 года долги Вологодской области достигли 25,8 млрд. руб., что составляет 89,6% от собственных доходов областного бюджета.

Выпадающие доходы бюджета при включении в инвестиционную программу 15 рекомендованных экспертным советом проектов, в том числе проекта заявителя, составят 1,2 млрд.руб. за 5 лет.

Представленными в дело доказательствами подтверждается, что Вологодская область не имеет возможности в ближайшие 5 лет сократить свою доходную часть бюджета с целью поддержания представленных на рассмотрение инвестиционных проектов, в том числе и инвестиционного проекта ОАО «ТГК №2». Иное нарушало бы принцип сбалансированности публичных и частных интересов, поскольку Правительство фактически оказывало бы финансовую помощь хозяйствующему субъекту при сокращении социальных расходов областного бюджета на 3,4 млрд.руб., в том числе социальных льгот гражданам (35,8 млн.руб.).

Исходя из приведенных норм законодательства, Правительство области в силу предоставленных ему полномочий обязано учитывать не только рекомендации экспертного совета по инвестиционной деятельности Вологодской области, который оценивает конкретные проекты только в рамках параметров, определенных в пункте 4.1 Положения, но и социально-экономическое положение в области в целом, состояние доходной базы бюджета, наличие государственного долга и объем дефицита бюджета, наполняемость областного бюджета и сокращение его расходов.

В связи с этим суд полагает, что принятие решения об отклонении рекомендованных проектов является обоснованным.

Суд не усматривает грубого нарушения процедуры рассмотрения заявки и инвестиционного проекта общества, поскольку проект оценен экспертным советом в установленные сроки, передан на рассмотрение Правительству области, которое также рассмотрело проект и приняло по нему решение.

Нарушение срока принятия решения по проекту Правительством (позднее 1 ноября текущего года) не повлекло каких-либо негативных последствий для общества, доказательств обратного не представлено.

Доводы заявителя о том, что Положение в редакции, действовавшей на момент рассмотрения заявки и проекта, не предусматривает возможность отклонения инвестиционного проекта Правительством области после рекомендации экспертного совета, судом не принимаются.

Положение регламентирует только порядок проведения отбора инвестиционных проектов, межмуниципальных инвестиционных проектов (индустриальных парков), инвестиционных проектов в составе межмуниципального инвестиционного проекта (индустриального парка) для включения в Государственную программу, и не регулирует отношения по непосредственному рассмотрению проекта Правительством и включению его в Государственную программу.

Кроме того, как в Положении, так и в Законе № 211-ОЗ указано, что решение о включении проекта в состав Государственной программы принимается Правительством области, а поэтому рассмотрение инвестиционного проекта Правительством должно проходить всю процедуру принятия решения Правительства области, в том числе голосование по нему, что предполагает как положительное, так и отрицательное решение по конкретному вопросу, и следует из общих принципов системы управления и регламента Правительства области, утвержденного Постановлением Правительства Вологодской области от 04.07.2007 № 700.

В рассматриваемом случае, решение об отклонении инвестиционного проекта принято компетентным органом, в пределах предоставленной ему Уставом, Законом № 211-ОЗ и Положением полномочий.

Аналогичная правовая позиция изложена в решении Арбитражного суда Вологодской области от 08.10.2012 по делу N А13-8287/2012, оставленным без изменения постановлениями Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2012 и Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.03.2013.

Доводы заявителя в части того, что налоговая льгота для организаций, осуществляющих инвестиции в собственные производственные основные средства как низкоэффективная не отменена, судом отклоняются.

Принимая во внимание обстоятельства дела, общие положения о том, что государственные гарантии по инвестиционным проектам предоставляются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, заявитель в порядке статьи 65 АПК РФ не обосновал нарушение прав и законных интересов общества в сфере экономической деятельности, незаконное возложение на него каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями Правительства, возможности восстановления нарушенного права, что является одним из условий для удовлетворения заявленных требований в порядке главы 24 АПК РФ. Государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности не нарушены.

С учетом изложенного, требования ОАО «ТГК №2» не подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 руб., перечисленной ОАО «ТГК №2» платежным поручением от 15.08.2012 №1937, подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 164, 170, 176, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

в удовлетворении требований открытого акционерного общества «Территориальная генерирующая компания №2» к Правительству Вологодской области о признании незаконными действий отказать.

Решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.

Судья А.Е.Мамонова