Гражданский кодекс часть 1

к Юго-Восточному межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Воронеж

третье лицо: Воронежский филиал Государственной компании «Российские автомобильные дороги»,

о признании незаконным и отмене полностью постановления от 26.01.2018 № 22,

о признании незаконным и отмене полностью представления от 26.01.2018 № 5,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не явился, извещен надлежащим образом;

от административного органа: ФИО2, паспорт, представитель по доверенности от 15.03.2018 № 1590;

от Воронежского филиала Государственной компании «Российские автомобильные дороги»: ФИО3, паспорт, представитель по доверенности № Д-18140173 от 05.06.2018,

установил:

Акционерное общество «Газпром газораспределение Липецк» (далее- заявитель, АО «Газпром газораспределение Липецк») обратилось в арбитражный суд с заявлением от 01.02.2018 №07-01-647 к Юго-Восточному межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, Юго-Восточное МУГАДН ЦФО) о признании незаконными и отмене полностью постановления от 26.01.2018№ 22 и представления от 26.01.2018 № 5.

Заявление определением суда от 09.02.2018 принято, возбуждено производство по делу, назначены предварительное судебное заседание и судебное разбирательство. Ранее судебное разбирательство по делу откладывалось.

В судебное заседание не явился заявитель, о времени и месте проведения судебного заседания надлежаще извещен.

Представители сторон не возражали против проведения судебного заседания в отсутствие Акционерного общества «Газпром газораспределение Липецк».

Представитель административного органа поддержал позицию, изложенную в возражениях от 01.02.2018 №1463 на заявление об оспаривании постановления от 26.01.2018 № 22 и отмене представления от 26.01.2018 № 5, просил отказать в удовлетворении требований, указав на законность и обоснованность указанных актов.

Представитель третьего лица подержал позицию МУГАДН ЦФО.

Также представитель третьего лица пояснил суду, что в понятие автомобильной дороги, в том числе входит и полоса отвода (земельные участки), прокладка, перенос, переустройство инженерных коммуникаций, их эксплуатация осуществляется в границах полос отвода автомобильной дороги владельцами таких инженерных коммуникаций в соответствии с Градостроительным Кодексом и ФЗ № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах».

Из материалов дела следует, что 26.12.2017 Юго-Восточным МУГАДН ЦФО была получена информация от Воронежского филиала Государственной компании «Российские автомобильные дороги» (далее - Воронежский филиал), о наличии в полосе отвода автомобильной дороги ряда инженерных коммуникаций, а именно: линий распределительного газопровода, размещенных с нарушением действующего законодательства (л.д. 128-130). Указанные обстоятельства были установлены третьим лицом в ходе проведения осмотра участка автомобильной дороги М-4 «Дон» от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска км 414+700 – км 463+850 (альтернативное направление).

Предварительно Воронежским филиалом в адрес владельца (обслуживающей организации) инженерных коммуникаций АО «Газпром газораспределение Липецк» были направлены письма о предоставлении документов, подтверждающих законность размещения коммуникаций (технические условия владельца автомобильной дороги или иные документы), а также о необходимости обратиться в Воронежский филиал для заключения договоров в соответствии с п.2 ст.19 ФЗ от 8.11.2007 г. №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»; ч.3 ст.5 ФЗ от 11.07.2011 г. №193-Ф3 «О несении изменений в Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» РФ с приложением соответствующего перечня и схем (л.д. 104-123).

От владельца (обслуживающей организации) инженерных коммуникаций АО «Газпром газораспределение Липецк» в адрес Воронежского филиала, в указанные в письмах сроки, документов, подтверждающих законность размещения коммуникаций (технические условия владельца автомобильной дороги или иные документы), не поступало, как равно не поступало заявлений о заключении соответствующих договоров в целях приведения инженерных коммуникаций в соответствие с действующим законодательством РФ.

На основании поступившей информации, в соответствии со ст. 26.10 КоАП РФ административным органом было вынесено определение от 26.12.2017 №36-430 о возбуждении дела об административном правонарушении проведении административного расследования, а также определением от 27.12.2017 об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела об административном правонарушении №11424 от 27.07.2017, направленное в АО «Газпром газораспределение Липецк» с требованием предоставить документы, подтверждающие законность размещения инженерных коммуникаций (линий распределительного газопровода). Из полученного ответа установлено, что запрашиваемые документы владельцем инженерных коммуникаций (дорожных сооружений) - не представлены.

Полагая, что в действиях владельца (обслуживающей организации) инженерных коммуникаций (дорожных сооружений) - АО «Газпром газораспределение Липецк» содержатся признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.1 статьи 14.43 КоАП РФ, а именно: нарушение изготовителем, исполнителем (лицом выполняющем функции иностранного изготовителя), продавцом требований Технического регламента Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог (TP ТС 014/2011), обязательных требований к продукции (в общероссийском классификаторе продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008) 42.11.10 значатся, автомобильные дороги), либо к продукции и связанному с требованиями к продукции процессу эксплуатации, 26.01.2018 государственным инспектором ФИО4 в соответствии со ст.ст. 23.36, 28.2, 28.2 КоАП РФ был составлен протокол в Отношении АО «Газпром газораспределением Липецк» об административном правонарушении по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ в присутствии представителя Общества по доверенности от 25.02.2018 №01-171.

26.01.2018 старшим государственным инспектором Юго-Восточного
МУГАДН ЦФО ФИО4 было вынесено постановление № 22 о
прекращении производства по делу в отношении АО «Газпром
газораспределение Липецк» о привлечении к административной
ответственности по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ, на основании п. 6 ч.1 ст.24.5 КоАП
РФ в связи с истечением срока давности привлечения к административной
ответственности, так как обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения в отношении юридического лица - Акционерное общество «Газпром газораспределение Липецк» дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 14.43 КоАП РФ, имели место 31.12.2012, тогда как срок давности привлечение к административной ответственности, согласно ст. 4.5 КоАП РФ составляет один год, при этом в материалы дела административным органом не представлено доказательств, позволяющих установить, на основании каких фактов им сделан вывод о том, что административное правонарушение было допущено Обществом именно в указанную дату.

Кроме того, на основании вышеизложенного по результатам административного расследования 26.05.2018 старшим государственным инспектором Юго-Восточного МУГАДН ЦФО ФИО4 было внесено представление №5 о принятии мер по устранению нарушений дорожного законодательства в отношении АО «Газпром газораспределение Липецк» на основании ст.29.13 КоАП РФ.

Не согласившись с данными постановлением и представлением, Общество обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании их незаконными и отмене полностью с соблюдением срока на обжалование постановления, установленного ч. 2 ст.208 АПК РФ.

Суд, оценивая доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности каждого доказательства в отдельности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности, находит основания для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ установлено, что нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, за исключением случаев, предусмотренных статьями 6.31, 9.4, 10.3, 10.6, 10.8, частью 2 статьи 11.21, статьями 14.37, 14.44, 14.46, 14.46.1, 20.4 данного Кодекса, влечет наложение административного штрафа на юридическое лицо от 100 000 до 300 000 рублей.

Объективную сторону правонарушения составляют противоправные действия, выразившиеся в нарушении требований технических регламентов или обязательных требований к продукции и процессам ее реализации.

К субъектам правонарушения отнесены изготовитель, исполнитель (лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) и продавец.

Административный орган в обоснование своих доводов ссылается на следующие нормы.

В соответствии с п.2 ст. 19 Федерального закона or 8 ноября 2007 г. №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» эксплуатация инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги осуществляется владельцами таких инженерных коммуникаций или за их счет на основании договора, заключаемого владельцами таких инженерных коммуникаций с владельцем автомобильной дороги и содержащего технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению владельцами таких инженерных коммуникаций.

Согласно ч.3 ст.5 Федерального закона от 11.07.2011 №193-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2013 года владельцы инженерных коммуникаций, размещенных в границах полос отвода автомобильных дорог до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, обязаны заключить с владельцами автомобильных дорог договоры, предусматривающие условия эксплуатации, а также условия переноса и переустройства таких инженерных коммуникаций в границах полос отвода автомобильных дорог, и обратиться в орган государственной власти пли орган местного самоуправления с заявлением об установлении публичных сервитутов в отношении земельных участком в границах полос отвода автомобильных дорог в целях эксплуатации таких инженерных коммуникаций.

В соответствии с п. 21 Федерального закона от 30.12.2009 №384-Ф3 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» система инженерно-технического обеспечения (инженерные коммуникации) это одно из систем здания или сооружения, предназначенных для выполнения функций водоснабжения, канализации, отопления, вентиляции, кондиционирования воздуха, газоснабжения, электроснабжения, связи и.т.д. или функции обеспечения безопасности.

На основании изложенного административный орган полагает, что инженерные коммуникации представляют собой комплекс элементов инженерных сооружений и являются по сути аналогичными опнятиями.

Судом установлено, что Юго-восточным МУГАДН ЦФО в действиях Общества усматривается нарушение требований п. 13.1 (а) ст. 3 технического регламента Таможенного союза TP ТС 014/2011 «Безопасность автомобильных дорог», в связи с отсутствием мероприятий по эксплуатации дорожных сооружений. Данный технический регламент Таможенного союза был принят решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 № 827.

В пункте 4 статьи 1 TP ТС 014/2011 указано, что объектами технического регулирования настоящего технического регламента являются вновь строящиеся, реконструируемые, капитально ремонтируемые и эксплуатируемые автомобильные дороги общего пользования и дорожные сооружения на них, включая элементы обустройства (для объектов дорожного и придорожного сервиса регулируется только их расположение), а также связанные с ними процессы проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации автомобильных дорог и дорожных сооружений и применяемые дорожно-строительные материалы и изделия.

В статье 2 (п. 7) вышеуказанного технического регламента даны определения таким терминам, как:

«автомобильная дорога» - комплекс конструктивных элементов, предназначенных для движения с установленными скоростями, нагрузками и габаритами автомобилей и иных наземных транспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров и (или) грузов, а также участки земель, предоставленные для их размещения;

«дорожное сооружение»- инженерное (искусственное) сооружение (мост, путепровод, эстакада, тоннель, водопропускная труба и другие) для пропуска транспортных средств, пешеходов, животных в местах пересечения автомобильной дороги с естественным или искусственным препятствием;

«эксплуатация автомобильной дороги» - комплекс мероприятий по текущему ремонту и содержанию автомобильной дороги, выполняемый в целях обеспечения ее сохранности для безопасного использования автомобильной дороги по ее прямому назначению;

«жизненный цикл» - период времени, за который выполняются совокупность процессов от момента проектирования автомобильной дороги, включая строительство (возведение) и содержание, до ее утилизации (ликвидации).

Исходя из буквального толкования термина «дорожное сооружение», указанного в TP ТС 014/2011, можно сделать вывод о том, что распределительные газопроводы, находящиеся в полосе отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-4 «Дон» не относятся к дорожным сооружениям.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 13.1. статьи 3 TP ТС 014/2011, к требованиям безопасности к автомобильным дорогам и дорожным сооружениям на них при их эксплуатации относятся мероприятия, направленные на создание безопасных условий перевозки грузов и пассажиров по автомобильным дорогам в течение установленного срока их службы путем обеспечения сохранности автомобильных дорог и дорожных сооружений на них при воздействии транспортных, эксплуатационных, природно-климатических, чрезвычайных и других факторов в течение их жизненного цикла.

Однако действия (бездействие) Общества, вменяемые ему Юго-Восточным МУГАДН ЦФО постановлением по делу об административном правонарушении, не нарушают требования безопасности к автомобильным дорогам и дорожным сооружениям на них при их эксплуатации, установленные техническим регламентом Таможенного союза TP ТС 014/2011 «Безопасность автомобильных дорог», так как газопроводы не являются «дорожными сооружениями».

На основании изложенного, суд отклоняет доводы административного органа о том, то понятие инженерных коммуникаций аналогично понятию инженерных сооружений и соответственно входит в понятие дорожных сооружений.

Кроме того, суд полагает, что в настоящем случае не подлежит применению Технический регламент о безопасности зданий и сооружений, поскольку сфера его применения не относится к рассматриваемому случаю.

В соответствии с ч. 2 ст. 26.2 доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Тогда как административным органом не представлено доказательств принадлежности рассматриваемых инженерных коммуникаций заявителю.

При этом, в настоящем случае суд приходит к выводу о том, что фактически при вынесении оспариваемых постановления и представления административный орган основывался на сведениях, представленных Воронежским филиалом Государственной компании «Российские автомобильные дороги», которое является, по сути заинтересованным лицом по настоящему делу и выступает на стороне Юго-Восточного МУГАДН ЦФО.

Частью 2 ст. 211 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Тогда как в настоящем случае, суд приходит к выводу об отсутствии события административного правонарушения, в связи с несоответствием оспариваемого постановления перечисленным нормам законодательства.

В нарушение статьи 210 АПК РФ Управлением не представлено бесспорных доказательств, подтверждающих факт совершения Обществом вменяемого ему административного правонарушения, в связи с чем, постановление о привлечении к административной ответственности является незаконным.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление от 26.01.2018 № 22 о прекращении производства по делу в отношении юридического лица Акционерного общества «Газпром газораспределение Липецк» (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Липецк о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ следует признать незаконным и отменить полностью.

Также Юго-Восточным МУГАДН ЦФО было вынесено Представление от 26.01.2018 № 5 о принятии мер по устранению нарушений дорожного
законодательства.

В соответствии с представлением Юго-Восточного МУГАДН ЦФО на АО «Газпром газораспределение Липецк» была возложена обязанность безотлагательно рассмотреть настоящее представление, принять меры по устранению выявленных нарушений и недопущению их в дальнейшей деятельности.

Представление представляет собой акт, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица.

В связи с этим представление, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Из анализа ст. 29.13 КоАП РФ следует, что основанием для вынесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, является рассмотрение этим органом дела об административном правонарушении, доказанность факта совершения правонарушения и установление указанных причин и условий, то есть факторов, порождающих правонарушение либо облегчающих его совершение.

Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, установленных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ (абзац 3 пункта 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»).

Поскольку доказательств, основанных на действующих нормативных правовых актах, подтверждающих, что действия (бездействие) Общества нарушают требования безопасности к автомобильным дорогам и дорожным сооружениям на них при их эксплуатации, установленные техническим регламентом Таможенного союза TP ТС 014/2011 «Безопасность автомобильных дорог» (так как газопроводы не являются «дорожными сооружениями»), и факт наличия именно в действиях (бездействии) заявителя события административного правонарушения не подтвержден, выданное представление не отвечает требованиям законности.

Кроме того, представление не соответствует требованиям исполнимости, поскольку содержит требование о «безотлагательном рассмотрении настоящего представления, принятии мер по устранению выявленных нарушений и недопущению их в дальнейшей деятельности» без конкретизации конкретных мероприятий, которые следует предпринять заявителю в целях его исполнения.

При названных условиях, арбитражный суд приходит к выводу о том, что заявителем обоснованы требования о признании незаконным представления от 26.01.2018 № 5 о принятии мер по устранению нарушений дорожного законодательства, вынесенного по результатам административного расследования, возбужденного на основании определения от 26.12.2017 №36-430.

В соответствии с ч.4 ст.208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Оспариваемое представление от 26.01.2018 № 5 о принятии мер по устранению нарушений дорожного законодательства, предусмотренное статьей 29.13 КоАП РФ, было вынесено на основании обстоятельств, отраженных в постановлении от 26.01.2018 № 22 о прекращении производства по делу в отношении Общества.

Данное представление было обжаловано вместе постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ, следовательно, такое заявление по правилам части 4 статьи 208 АПК РФ государственной пошлиной также не облагается.

Руководствуясь статьей 2.1, частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ, статьями 65, 71, 167-170, 197-200, 207, 210, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным и отменить полностью постановление Юго-Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Воронеж от 26.01.2018 № 22 о прекращении производства по делу в отношении юридического лица Акционерного общества «Газпром газораспределение Липецк» (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Липецк о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ.

Признать незаконным и отменить полностью представление Юго-Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Воронеж от 26.01.2018 № 5 о принятии мер по устранению нарушений дорожного законодательства, вынесенного по результатам административного расследования, возбужденного на основании определения от 26.12.2017 №36-430.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, находящийся по адресу: 394006, <...>, через Арбитражный суд Воронежской области.

Судья Ю.А. Соколова