Гражданский кодекс часть 1

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН Именем Российской Федерации Р Е Ш Е Н И Е
г. Махачкала 31октября 2016 г.		Дело №А15-2471/2016
Резолютивная часть решения объявлена 25 октября 2016 г. Решение в полном объеме изготовлено 31 октября 2016 г. Арбитражный суд Республики Дагестан в составе судьи Батыраева Ш.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем Исмаиловой К. М., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению государственного бюджетного учреждения «Дагестанский государственный объединенный исторический и архитектурный музей им. А.Тахо-Годи» (ИНН <*>, ОГРН <>) к Счетной палате Республики Дагестан о признании недействительными акта проверки от 30.03.2016, представления от 28.04.2016 №27пр-09, предписания от 16.06.2016 №09пд-09 и признании незаконными действий по их составлению и принятию, при участии от заявителя: не явился, извещено, от заинтересованного лица: ФИО1 (доверенность от 28.06.2016), УСТАНОВИЛ:* государственное бюджетное учреждение «Дагестанский государственный объединенный исторический и архитектурный музей им. А.Тахо-Годи» (далее –заявитель, учреждение, музей) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Счетной палате Республики Дагестан (далее – Счетная палата, заинтересованное лицо) о признании недействительными акта проверки от 30.03.2016, представления от 28.04.2016 №27пр-09, предписания от 16.06.2016 №09пд-09 и признании незаконными действий по их составлению и принятию (уточненные в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требования (далее - АПК РФ). Заявитель, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в суд не явился, в связи с чем дело рассматривается по правилам статьи 156 АПК РФ, по имеющимся в деле доказательствам. Заинтересованное лицо в отзыве и ее представитель в судебном заседании возражали против заявленных требований, просили в их удовлетворении отказать. Заслушав пояснения представителя заинтересованного лица, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ, представленные доказательства суд приходит к следующим выводам. Из материалов дела следует, что в соответствии с планом работы Счетной палаты на 2016 год и на основании обращения Министерства культуры Республики Дагестан от 14.03.2016 №07-793/1-05/16, распоряжения Счетной палаты от 21.03.2016 №4-р в соответствии с удостоверением на право проведения проверки от 21.03.2016 №45-у (главный инспектор ФИО2, ведущий специалист ФИО3 и старший специалист ФИО4) в государственном бюджетном учреждении «Дагестанский государственный объединенный исторический и архитектурный музей им. А.Тахо-Годи» Счетной палатой с 21.03.2016 по 31.03.2016 проведена проверка соблюдения бюджетного законодательства, целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных учреждению в 2014-2015 годах. 31.03.2016 Счетной палатой составлен акт проверки, в котором отражены следующие нарушения: - в результате проверки 13 филиалов установлено наличие в филиалах экспонатов, не включенных в коллекционные описи, и составляет более 2600 единиц; - общее количество отсутствовавших на рабочих местах сотрудников в проверяемых филиалах составляет более 30 человек; - в Буйнакском филиале имеется штатная единица кассира, хотя данным филиалом платные услуги не оказываются; - свидетельство о государственной регистрации права, обязательство по оперативному управлению объектами государственного нежилого фонда РД, техническая документация на имущество, закрепленная за учреждением, на момент проведения проверки у учреждения отсутствует; - в ходе осмотра помещений реставрационных мастерских установлено, что заведующий реставрационным отделом ФИО5 в рабочее время занимался реставрацией ювелирных изделий, не относящихся к экспонатам музея, плата в кассу учреждения не вносилась; - в проверенных 13 филиалах учреждения отсутствует соответствующая документация на здания и помещении, в которых они расположены (свидетельство на праве собственности, договора аренды или безвозмездного пользования и др.); - отсутствие во время проверки посетителей во всех филиалах; - в расходных ордерах отсутствуют подписи главного бухгалтера, нет заявлений с указанием цели и основания на выдачу средств в подотчет материально-ответственным лицам; - приказом не определен круг материально-ответственных лиц, которые имеют право получать подотчет средства, не заполнены все необходимые реквизиты на расходно-кассовых ордерах, систематически выписывают средства в подотчет лицам, не отчитавшимся за ранее полученные средства; - отсутствуют Положения «Об оплате труда» и «О распределении стимулирующей части фонда оплаты труда работников»; - в учреждении и в отдельных филиалах установлены родственные связи работников с руководителями; - выборочной проверкой установлено, что начисления и выплаты заработной платы за 2014-2015 годы (с января по июнь 2014 года) установлены факты выплаты заработной платы заведующим филиалов за всех работников без соответствующей доверенности (имеются одинаковые подписи заведующих филиалов за всех числящихся в филиалах сотрудников). Сумма выплаченной зарплаты за 2014-2015 годы без доверенности (по производственным подсчетам с января по июнь 2014 года) составляет 9 852 537 руб.; - в филиале музея рыбной промышленности установлены факты начисления и выплаты заработной платы сотрудникам, исполняющим обязанности, не предусмотренные штатным расписанием и за невыполненную работу; - на момент проверки музей истории рыбной промышленности не работал; - не заключены трудовые договора (дополнительные соглашения к трудовым договорам) с работниками учреждения по принципу эффективного контракта, а также отсутствует локальный нормативный акт учреждения с показателями и критериями оценки эффективности деятельности работников учреждения; - в учреждении не проведена специальная оценка рабочих мест с вредными и опасными условиями труда. 11.04.2016 на акт проверки учреждением поданы возражения. Счетной палатой по результатам проверки и рассмотрения возражений учреждения вынесено представление от 28.04.2016 №27пр-09, согласно которому музею предложено принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также принять меры административного воздействия к работникам, допустившим нарушения. В связи с неисполнением представления, Счетной палатой вынесено предписание от 16.06.2016 №09пд-09, в котором предписано: 1.Незамедлительно и в полном объеме рассмотреть представление Счетной палаты от 28.04.2016 № 27-пр-09. О результатах рассмотрения и принятых мерах проинформировать Счетную палату в течение 10 дней со дня получения предписания; 2.Принять меры дисциплинарного характера в отношении должностных лиц, не обеспечивших исполнение предложений и требований, указанных в представлении Счетной палаты; 3.К ответу на представление Счетной палаты должны быть приложены заверенные копии документов, подтверждающих устранение указанных в представлении нарушений и недостатков. Полагая, что акт проверки, представление и предписание Счетной палаты, а также действия по их составлению и принятию являются незаконными, нарушающими его права и интересы, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя. По смыслу статей 65, 198, 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). В обоснование своих требований музей ссылается на то, что акт проверки и представление недостоверно отражают положение дел в учреждении. В указанных документах счетная палата преднамеренно обходит стороной вопросы, связанные с целевым и эффективным использованием учреждением бюджетных средств, выделенных в 2014-2015 годах, но активно вмешивается в его оперативно - хозяйственную деятельность. При проведении проверки должностные лица превысили свои полномочия и до завершения проверки ими была разглашена информация, полученная в ходе ее проведения. Таким образом, по мнению учреждения, акт проверки и представление не соответствуют требованиям пунктом 2 и 4 статьи 18 Закона Республики Дагестан от 15.11.2011 №72 "О Счетной палате Республики Дагестан и некоторых вопросах деятельности контрольно - счетных органов муниципальных образований" (далее - Закон РД №72) и поэтому должным быть признаны недействительными, а действия должностных лиц счетной палаты - незаконными. По мнению учреждения сроки проведения проверки, указанные в акте проверки (с 21 марта по 31 марта 2016 года), не соответствуют фактическим срока ее проведения. Указанные доводы заявителя судом отклоняются как несостоятельные на основании следующего. В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона РД №72 Счетная палата Республики Дагестан является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Республики Дагестан, образуемым Народным Собранием Республики Дагестан и подотчетным ему. В соответствии со статьей 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: - контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; - контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; - контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.042013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю Счетной палатой, в соответствии с частью 2 статьи 268.1 БК РФ, проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии Федеральным законом от 07.02.2011№6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также направляются объектам контроля представления и предписания. При этом, в соответствии со статьей 8 Закона РД №72, в компетенцию Счетной палаты входят следующие полномочия: - организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств республиканского бюджета Республики Дагестан, средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иных источников, предусмотренных федеральным законодательством; - контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Республики Дагестан, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими Республике Дагестан; - участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции. В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 8 Закона РД №72, внешний государственный финансовый контроль осуществляется Счетной палатой в отношении органов государственной власти и государственных органов Республики Дагестан, органов территориального государственного внебюджетного фонда, органов местного самоуправления, государственных учреждений и унитарных предприятий Республики Дагестан, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной собственности Республики Дагестан. Таким образом, проведение контрольного мероприятия в отношении учреждения осуществлялось в соответствии с полномочиями Счетной палаты ее должностными лицами, уполномоченными распоряжением Счетной палаты от 21.03.2016 №41-р. Факты вмешательства должностных лиц Счетной палаты в финансово-хозяйственную деятельность учреждения в заявлении не указаны. Истребование и получение документов, необходимых для проведения контрольного мероприятия, получение объяснительных от должностных лиц объекта контроля, обследования, замеры и другие способы получения информации об объекте контроля не могут рассматриваться как вмешательство в финансово-хозяйственную деятельность. При этом, действующее законодательство Российской Федерации не содержит положений, обязывающих контролирующие органы согласовывать свои действия с руководителем объекта контроля. Доводы заявления о разглашения информации о финансово- хозяйственной деятельности учреждения о ходе контрольного мероприятия документально не подтверждаются, указанные им факты в акте проверки и в отчете отсутствуют. Указание на нарушение сроков проведения контрольного мероприятия являются неправильной трактовкой положений действующего законодательства. В соответствии со статьей 14 Закона РД №72, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, взаимодействие структурных подразделений и иные вопросы внутренней деятельности Счетной палаты определяются Регламентом Счетной палаты. В соответствии с абзацем 12 пункта 12.3 Регламента Счетной палаты в редакции, действовавшей на момент проведения контрольного мероприятия, утверждение Председателем Счетной палаты отчета о результатах контрольного мероприятия является завершением контрольного мероприятия. Отчет о результатах проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных в 2014-2015 годах учреждению был утвержден 27.04.2016, следовательно, контрольное мероприятие продолжалось до указанной даты. В заявлении учреждение указывает, что количество экспонатов, не занесенных в коллекционные описи, составляет 317, а не 2 600 как указано в акте проверки, и что остальные экспонаты, указанные в акте проверки, были учтены в книге поступлений основного фонда или научно-вспомогательного фонда. Указанные книги не были представлены ни в ходе проверки, ни в ходе судебного разбирательства. Проанализировав все доводы учреждения, указанные в заявлении в суд, суд признает их несостоятельными и отклоняет, поскольку в нарушение требований статьи 65 АПК РФ учреждение не представило ни одного документа в подтверждение своих доводов о незаконности оспариваемых представления и предписания счетной палаты. Таким образом, доводы заявления не основаны на фактических обстоятельствах и не подтверждены документально. Также следует отметить, что в своем заявлении учреждение фактически не оспаривает нарушения. изложенные в акте проверки и представлении ссылаясь лишь на их незначительность. Счетная палата же напротив в соответствии со статьей 65 и 200 АПК РФ подтвердила законность представления, предписания и действий должностных лиц по их составлению надлежащими доказательствами. Правомерность выводов, указанных в акте проверки и представлении, подтверждается представленными Счетной палатой доказательствами а именно: актом о приеме - передаче здания, актом обследования имущества учреждения, государственными заданиями на 2014,2015 годы, договорами №029,03,031,032,033, запросами о предоставлении документов, заявкой на кассовый расход №20, книгой поступлений, объяснительными должностных лиц учреждения (главного бухгалтера, начальника отдела реставрации), отчетом учреждения за 2016 год, отчетом о контрольном мероприятии, отчетами о состоянии лицевых счетов, пояснительной запиской учреждения по вопросам оплаты труда, планом ФХД, расходными - кассовыми ордерами учреждения, справкой о доходах от платных услуг, справкой о платных услугах, справками филиалов учреждения, табелем учета рабочего времени, штатными расписаниями учреждения и его филиалов. При таких обстоятельствах суд не находит оснований для удовлетворении требований учреждения о признании незаконными ненормативных правовых актов Счетной палаты и действий его должностных лиц. Ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права, и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 АПК РФ, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается. По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта. Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 АПК РФ. Действующим законодательством понятие ненормативного правового акта не закреплено. Вместе с тем, исходя из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 №48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 г. №С-13/ОП-167 (пункт 5) следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе, возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия. Частью 1 статьи 27 АПК РФ установлено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Как следует из части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Согласно пункту 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Из текста оспариваемого акта следует, что в нем фиксируется ход и результаты проверки, содержаться предложения Счетной палаты, направленные на устранение выявленных нарушений, которые носят рекомендательный и информационный характер. Поскольку указанный акт не носит властного характера, он не может быть охарактеризован как ненормативный акт, нарушающий права заявителя. Указанный акт не содержит юридически властного волеизъявления либо предписания, не направлен на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей. Таким образом, в рассматриваемом случае акт проверки не носит властно-обязывающее предписание для лица, в отношении которого он составлен, не содержит отдельных предписаний, распоряжений, влекущих какие-либо обязанности заявителя или создающих препятствия для его деятельности, поскольку в акте описаны установленные контролирующим органом обстоятельств, следовательно, не может быть признан недействительным в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ. По своей правовой природе указанный акт является процессуальным документом, фиксирующим результаты проверки. Данный документ не является окончательным документом проверки, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде. С учетом положений части 2 статьи 27, части 1 статьи 29, части 1 статьи 33 АПК РФ производство по делу в части оспаривания акта Счетной палаты следует прекратить на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ. В соответствии с частью 5 статьи 96 АПК РФ обеспечительную меру, принятую определением суда от 01.07.2016 ввиде приостановления действия представления Счетной палаты от 28.04.2016 №27пр-09, следует отменить после вступления решения суда в законную силу На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 156,167,170,198,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд РЕШИЛ: в удовлетворении требований государственного бюджетного учреждения "Дагестанский государственный объединенный исторический и архитектурный музей им. А.Тахо-Годи" о признании недействительными представления от 28.04.2016 №27пр-09, предписания от 16.06.2016 №09пд-09 Счетной палаты Республики Дагестан и признании незаконными действий по их составлению и принятию отказать. В остальной части производство по делу прекратить. Обеспечительную меру, принятую определением суда от 01.07.2016 ввиде приостановления действия представления Счетной палаты Республики Дагестан от 28.04.2016 №27пр-09, отменить после вступления решения суда в законную силу. Решение суда может быть обжаловано в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Дагестан.
Судья	Ш.М. Батыраев