Решение № А17-129/17 от 27.03.2017 АС Ивановской области

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Резолютивная часть решения объявлена 27 марта 2017 года

Арбитражный суд Ивановской области в составе судьи Калиничевой М.С.,

при ведении протокола судебного заседаниясекретарем  Шуваловой Е.С.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Департамента образования Ивановской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы  по Ивановской области (ИНН: <***>,  ОГРН: <***>)

о признании  незаконным  Решения Управления Федеральной антимонопольной службы  по Ивановской области № 07-15/2016-247 от 19.10.2016,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: ООО «Документум Системс», ООО «ИТ-Сервис», Департамент развития информационного общества Ивановской области, Департамент конкурсов и аукционов Ивановской области,

при участии  в  заседании:

-  от заявителя – ФИО1 по доверенности от 10.01.2017;

-  от Управления Федеральной антимонопольной службы  по Ивановской области – ФИО2 по доверенности от 25.01.2017,  ФИО3   по доверенности  от  13.02.2017;

- от Департамента развития информационного общества Ивановской области - ФИО4 по доверенности от 13.02.2017,

          установил:

Департамент образования Ивановской области (далее – заявитель, Департамент, заказчик) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании  незаконным  Решения Управления Федеральной антимонопольной службы  по Ивановской области № 07-15/2016-247 от 19.10.2016.

В обоснование заявленных требований   заказчик указал, что  предмет закупки был  определен  в соответствии с распоряжением Правительства Ивановской области от 30.08.2016 № 170-рп «О заключении государственных контрактов для обеспечения государственных нужд Ивановской области в сфере образования на срок с  01.01.2017 по 31.03.2018». Заявитель пояснил, что центральной услугой, необходимой для функционирования единой телекоммуникационной сети (ETC), является услуга по передаче данных и телематических служб, реализующих доступ к информационным ресурсам сети региональной сети передачи данных Департамента образования Ивановской области (далее - РСПД) и Интернет. Передача данных без нормального функционирования РСПД, отдельных сервисов РСПД и оборудования не возможна. Все оборудование, указанное в контракте, имеет внутреннюю IP адресацию, назначаемую и контролируемую исключительно оператором связи. Контракт предусматривает непрерывную работу всех сервисов и услуг связи в режиме 24/7, в связи с чем любые работы должны проводиться в максимально сжатые сроки с резервированием или подменой обслуживаемого оборудования, в момент наименьшей загрузки сети, что требует единого организационного управления именно оператором сети. Само оборудование по предоставлению информационных сервисов и интернета, расположенное в Департаменте и в конечных точках, требует выездного обслуживания для бесперебойной работы сетей. Работа оборудования для проведения аудио - видео конференций требует организации внутренних каналов связи с другими внутренними сетями Департамента. Контроль за работоспособностью оборудования и систем аудио- видео конференций может выполнять только оператор связи, предоставляющий сервис по передаче данных. В связи с этим, в единую услугу были включены услуги, обеспечивающие центральную услугу - услуги по поддержке работоспособности и функционирования РСПД, по поддержке информационных сервисов РСПД, услуги по поддержке системы аудио- и видеоконференций между получателями услуг, указанными Заказчиком, а также по техническому обслуживанию оборудования Заказчика. Все четыре подуслуги имеют единую направленность, технологическую и функциональную взаимосвязь с центральной подуслугой.  По мнению заявителя, в случае выделения из комплексной услуги ее отдельных элементов будет утрачена оперативность решения возникающих технических проблем при работе системы. Объединение лицензируемых и не лицензируемых видов работ в один лот  не препятствует целям поддержания благоприятной конкурентной среды, предотвращения ограничения и устранения конкуренции при закупках для государственных и муниципальных нужд, поскольку такое формирование объекта закупки не ведет к снижению количества участников закупки, напротив, обеспечивает получение системой образования Ивановской области единой качественной услуги по функционированию единой телекоммуникационной сети, оперативному решению технических проблем и экономии бюджетных средств. Расчет стоимости аукциона проходил по стоимости услуг связи, исключительно по количеству точек подключения. Стоимость других услуг не оценивалась.

УФАС считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению, пояснив, что услуга передачи данных и телематических служб, реализующих доступ к информационным ресурсам сети РСПД и Интернет, является лицензируемым видом деятельности. Вместе с тем, услуги по поддержке работоспособности и функционирования РСПД, мониторингу работоспособности сетевого и серверного оборудования Заказчика, поддержке информационных сервисов РСПД, поддержке системы аудио- и видеоконференций между получателями услуг, техническому обслуживанию оборудования Заказчика не подлежат лицензированию. Сформированный Департаментом  предмет закупки противоречит ч. 2 ст. 8  Федерального закона от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ), так как  объединение лицензируемых и не лицензируемых видов услуг в один предмет закупки препятствует целям поддержания благоприятной конкурентной среды, предотвращения ограничения и устранения конкуренции при закупках для государственных и муниципальных нужд, поскольку такое формирование объекта закупки потенциально ведет к снижению количества участников электронного аукциона. Довод заявителя о том, что расчет стоимости начальной максимальной цены данной закупки проходил по стоимости услуг связи, Управление отклонило, указав, что на заседании УФАС представителем Заказчика были представлены запросы на коммерческие предложения и ответы на них, согласно которым в стоимость данных коммерческих предложений учитываласьстоимость поддержки функционирования телекоммуникационной сети передачи данных.

Департамента развития информационного общества Ивановской области, поддержал позицию антимонопольного органа, подтвердив, что закупка услуги передачи данных и телематических служб, реализующих доступ к информационным ресурсам сети РСПД и Интернет,  может производиться  отдельно от закупки услуг по поддержке работоспособности и функционирования РСПД, мониторингу работоспособности сетевого и серверного оборудования Заказчика, поддержке информационных сервисов РСПД Заказчика, поддержке системы аудио- и видеоконференций между получателями услуг, техническому обслуживанию оборудования Заказчика, что не повлечет снижение качества и оперативности оказываемых услуг.  По мнению Департамента развития информационного общества Ивановской области, в целях обеспечения конкуренции целесообразно разделить данные услуги на отдельные закупки.

 Департамент конкурсов  и аукционов Ивановской области  в судебное заседание  представителя не направил, представил письменный отзыв,  в котором указал, что в соответствии с Постановлением Правительства Ивановской области от 12.12.2012г. №523-П документацию об электронном аукционе, включая техническое задание (спецификацию, техническую часть) документации, разрабатывают заказчики, в соответствии со своими потребностями. Департамент конкурсов и аукционов Ивановской области осуществляет непосредственно процедуру проведения электронного аукциона в соответствии с положениями Закона  № 44 и не уполномочен давать правовую оценку деятельности государственного заказчика  по составлению им технического задания документации об электронном аукционе.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: ООО «Документум Системс», ООО «ИТ-Сервис», в судебное заседание не явились, отзывы не представили. 

            Рассмотрев имеющиеся в материалах дела документы, заслушав лиц, участвующих в деле,  суд  установил следующее.

30.09.2016 на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (www.zakupki.gov.ru) было размещено извещение №0133200001716002838 о проведении электронного аукциона на оказание услуг по обеспечению функционирования единой телекоммуникационной сети.

Согласно п. 8 раздела II «Информационная карта аукциона в электронной форме» документации о закупке услуги по обеспечению функционирования единой телекоммуникационной сети должно быть оказано в соответствии с Техническим заданием (раздел III документации об электронном аукционе) и в сроки, определенные Заказчиком.

Исходя из раздела III «Техническое задание» документации об электронном аукционе, содержание оказываемых услуг отражено в следующей таблице:

  07.10.2016 в УФАС поступила жалоба ООО «Документум Системс» на действия Департамента при проведении электронного аукциона на оказание услуг по обеспечению функционирования единой телекоммуникационной сети (извещение №0133200001716002838).  В жалобе ООО «Документум Системс» указало, что в рассматриваемом аукционе неправомерно были объединены в один предмет закупки лицензируемые услуги передачи данных и телематических служб, реализующих доступ к информационным ресурсам РСПД и сети Интернет, и функционально  (технологически) не связанные с ними не лицензируемые услуги по поддержке работоспособности и функционирования РСПД, мониторингу работоспособности сетевого и серверного оборудования заказчика, поддержке информационных сервисов РСПД, поддержке системы аудио- и видеоконференций между получателями услуг, техническому обслуживанию оборудования.

Управление на основании ч. 15 ст. 99 Закона о контрактной системе по результатам рассмотрения жалобы ООО «Документум Системс»», проведения внеплановой проверки 14.10.2016 вынесло решение о признании жалобы обоснованной.

Департамент не согласился с решением УФАС и обжаловал его в Арбитражный суд Ивановской области.

Суд считает требования заявителя подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

 Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Законом о контрактной системе.

 В силу ст. 6 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок  основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно части 1 статьи 8 Закона  № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

 В силу частей 1, 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). К числу конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)  относятся аукционы (аукцион в электронной форме (электронный аукцион), закрытый аукцион).

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст. 33 Закона о контрактной системе.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Таким образом, запрет на ограничение количества участников закупки и ограничение конкуренции  не распространяется  на случаи  включения в объект закупки технологически и функционально связанных работ.   Данный подход в равной степени применим  при  объединении в один предмет закупки лицензируемых и не лицензируемых видов  работ (услуг). В данном случае  вопрос об ограничении количества участников закупки необходимо рассматривать в каждом конкретном случае, исходя из обстоятельств дела (письмо ФАС России от 09.02.2015 N АЦ/5147/15).

В рассматриваемом случае Заказчик объединил  в предмет электронного аукциона услуги передачи данных и телематических служб, реализующих доступ к информационным ресурсам сети РСПД и Интернет и услуги по поддержке работоспособности и функционирования РСПД, мониторингу работоспособности сетевого и серверного оборудования Департамента, поддержке информационных сервисов РСПД Департамента, поддержке системы аудио- и видеоконференций между получателями услуг, техническому обслуживанию оборудования Департамента.

Согласно п. 36 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежит оказание услуг связи.

В соответствии с ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации и ежегодно уточняются.

Согласно п. 13-16 Постановления Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 №87 «Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий» лицензированию подлежат услуги связи по предоставлению каналов связи, услуги связи по передаче данных, за исключением услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации, услуги связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации, телематические услуги связи.

Таким образом, услуга передачи данных и телематических служб, реализующих доступ к информационным ресурсам сети РСПД и Интернет, является лицензируемым видом деятельности.

При этом пунктом Правил оказания телематических услуг связи, утв. постановлением Правительства РФ от 10.09.2007 N 575, установлено, что оператор связи может оказывать абонентам не только телематические услуги связи, но и услуги, технологически неразрывно связанные с телематическими услугами связи и направленные на повышение их потребительской ценности, если для этого не требуется отдельной лицензии.

  Из материалов дела следует, что предмет закупки определен  заказчиком в соответствии с  распоряжением Правительства Ивановской области от 30.08.2016 № 170-рп «О заключении государственных контрактов для обеспечения государственных нужд Ивановской области в сфере образования на срок с 01.01.2017 по 31.03.2018», которым предусмотрено, что предоставляемые услуги должны обеспечить взаимодействие информационной сети РСПД между объектами региональной информационной сети и доступ к сети Интернет 24 часа в сутки, 7 дней в неделю при совокупной доступности (работоспособности) магистральных сетей и оборудования узлов не менее 99,5% в месяц.

Как следует из пояснений Заказчика и не опровергнуто Управлением,  сеть РСПД интегрирует в себе множество каналов передачи данных, принадлежащих разным провайдерам,  включая объекты и сервисы, которые имеют различную организацию и физическую реализацию. Все оборудование, указанное в контракте, имеет внутреннюю IP адресацию, назначаемую и контролируемую оператором связи. Сеть РСПД работает в режиме 24/7, в связи с чем  профилактические  и ремонтные работы на оборудовании РСПД должны проводиться в максимально сжатые сроки в момент наименьшей загрузки сети, что требует единого организационного управления, так как настройка и контроль работоспособности этих устройств в любом случае требует взаимодействия с оператором связи.  Для проведения гарантийных и профилактических работ требуется отключение оборудования из сети и перенастройка на резервное,  что требует знаний структуры сети и взаимодействия ее компонентов. Хозяйствующий субъект, который не имеет доступа к настройке и управлению информационных сетей связи, не имеет возможности модернизировать и менять работу информационных сервисов в короткие сроки. Работа оборудования для проведения аудио- видео конференций требует организации внутренних каналов связи с другими внутренними сетями Департамента.  Оперативный контроль за работоспособностью оборудования и систем аудио- видео конференций может выполнять только оператор связи, предоставляющий сервис по передаче данных.

Таким образом, в рассматриваемом случае Заказчик сформировал аукционную документацию и техническое задание в соответствии с собственными объективными потребностями. Заявленные работы, выступающие комплексным предметом торгов, связаны технологически и функционально,  объединение указанных работ позволит не только обеспечить их качественное выполнение, но и рационально расходовать бюджетные средства. Оказание названных услуг в комплексе является технически и функционально целесообразным еще и потому, что оператор связи, оказывающий услуги, несет полную ответственность за качество оказания услуг, уменьшение времени простоев связи, а также соответствие оказываемых услуг параметрам, указанным в Техническом задании.

 При оценке действия заказчика, суд принимает во внимание, правовой подход, сформулированный в определении Высшего Арбитражного суда РФ от 03.02.2014 N ВАС-481/14 по делу N А76-397/2013, Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.01.2013 N 11604/2012, согласно которому само по себе объединение в один лот различных видов услуг не может являться доказательством нарушения части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, поскольку такое объединение продиктовано целями проведения аукциона по размещению заказа в данном конкретном случае. Заказчик вправе самостоятельно определять потребности, устанавливая в документации определенные составляющие виды работ, необходимые для достижения поставленных целей при размещении заказа. Задачей законодательства о размещении заказа является не столько обеспечение максимального числа участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и потребностям Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков.

Положенные в основу оспариваемого Решения выводы УФАС  о том, что    объединение заказчиком  в один предмет закупки     различных видов услуг, указанных в Техническом задании,  в том числе лицензируемых и нелицензируемых, препятствует  целям благоприятной  конкурентной среды,  суд признает неправомерным, так как  согласно правовой позиции Высшего Арбитражного суда РФ, содержащейся в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.12.2010 N 11017/10 по делу N А06-6611/2009, определении ВАС РФ от 01.07.2014 N ВАС-8261/14 по делу N А14-8729/2013, включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих данным целям размещения заказа, не может рассматриваться    как ограничение доступа к участию в торгах.

         Вопрос о государственной пошлине судом не рассматривался, так как заявитель и заинтересованное лицо освобождены от ее уплаты на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

            Руководствуясь ст. ст.  110,    170-176,  201   Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  суд

                                                           Р Е Ш И Л:

1. Требования   Департамента образования Ивановской области  удовлетворить.

2. Признать незаконным Решение Управления Федеральной антимонопольной службы  по Ивановской области № 07-15/2016-247 от 19.10.2016

          3.    Решение может быть обжаловано во Второй арбитражный апелляционный суд  в течение месяца со дня принятия в соответствии со статьями 181, 257, 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа  в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу в соответствии со статьями 181, 273, 275, 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Жалобы подаются через Арбитражный суд Ивановской области.

Судья                                                                                                         М.С. Калиничева