Гражданский кодекс часть 1

В арбитражный суд Ивановской области поступило заявление Администрации Пестяковского муниципального района Ивановской области (далее по тексту Администрация) а о признании представления службы государственного финансового контроля Ивановской области (далее по тексту Росфинконтроль) от 22.10.2014г. №01-18-39.

В ходе рассмотрения дела Администрация уточнила заявленные требования, датирована 18.06.2015г. (том 3, листы дела 49-58, 115-119, 151), позиция Администрации состоит в следующем:

В соответствии с утвержденной Постановлением Правительства Ивановской области от 17.12.2009 г. № 356-п долгосрочной целевой программой «Развитие автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Ивановской области на 2010-2015 годы» (далее по тексту — ДЦП) Администрации в 2013-2014 гг. была выделена субсидия в размере 993 000 (девятисот девяносто трех тысяч) рублей на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов, по объекту «Ремонт участков автомобильных дорог подъезд к Палагино, Филята-Воронята, подъезд к Кузьминка».

Согласно пункта 8 раздела 6.3. долгосрочной целевой программы перечисление субсидии в местные бюджеты осуществляется в установленном порядке после заключения уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования Ивановской области с Департаментом дорожного хозяйства Ивановской области Соглашения о предоставлении субсидии местным бюджетам на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения Ивановской области, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов Ивановской области (далее – Соглашение).

Пунктом 1.6. Соглашения №08-18/346 от 24.05.2013г. «О предоставлении в 2013 году из дорожного фонда Ивановской области субсидии бюджету Пестяковского муниципального района Ивановской области на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт и содержание автомобильных общего пользования, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов», заключенного Департаментом дорожного хозяйства Ивановской области и Администрацией, установлено что средства субсидии расходуются Администрацией согласно условиям муниципальных контрактов, заключенных в соответствии с действующим законодательством.

Действующим законодательством Российской Федерации, регулирующим порядок заключения муниципальных контрактов, на тот момент являлся Федеральный закон от 21.07.2005г №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту - Закон №94-ФЗ).

Под муниципальным контрактом в соответствии с частью 1 статьи 9 Закона №94-ФЗ понимается договор, заключенный заказчиком от имени муниципального образования в целях обеспечения муниципальных нужд.

Муниципальный контракт №1 23.07.2013г. на «Ремонт участков автомобильных дорог подъезд к Палагино, Филята-Воронята, подъезд к Кузьминка» по своей правовой природе относится к договору подряда, поскольку предметом контракта является выполнение подрядчиком определенной работы и передача ее результата муниципальному заказчику.

Данный контракт был заключен между Администрацией и ОАО «Дормострой» по итогам проведения открытого аукциона в электродной форме на основании части 22 статьи 41.8 Закона №94-ФЗ в связи с тем, что по окончании срока подачи заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме была подана только одна заявка, признанная соответствующей требованиям, предусмотренным документацией об открытом аукционе в электронной форме.

Согласно пункту 1.1 муниципального контракта №1 от 23.07.2013г. подрядчик обязался выполнить по заданию Заказчика «Ремонт участков автомобильных дорог Филята-Воронята, подъезд к Палагино, подъезд к Кузьминка» (далее по тексту - Объект) в соответствии с утвержденной локальной сметой, являющейся неотъемлемой частью муниципального контракта (Приложение 1 к контракту)».

Поскольку вышеуказанный муниципальный контракт относится к договорам подряда, то существенными условиями такого договора в соответствии с Гражданским кодексом РФ являются предмет и срок выполнения работ.

Предметом муниципального контракта на «Ремонт участков автомобильных дорог подъезд к Палагино, Филята-Воронята, подъезд к Кузьминка» являлись работы по текущему ремонту дорог.

Заключая дополнительное соглашение №1 от 30.10.2014г. к муниципальному контракту №1 с целью замены предусмотренного контрактом товара, используемого для выполнения работы, «щебень из природного камня для строительных работ марки 800» на товар, обладающий улучшенными техническими и функциональными характеристиками «щебень шлаковый для дорожного строительства марки 1000», Администрацией не изменялись существенные условия данного контракта, поскольку локальная смета не является существенным условием договора подряда и может быть изменена по соглашению сторон.

Администрация при заключении дополнительного соглашения №1 от 30.10.2014г. к муниципальному контракту №1, использовала в качестве основания заключения дополнительного соглашения часть 6.7 ст.9 Закона №94-ФЗ, когда при исполнении контракта допускается поставка товара, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которого, являются улучшенными по сравнению с таким качеством и такими характеристиками товара, указанными в контракте.

Право Администрации изменить условия муниципального контракта на «Ремонт участков автомобильных дорог Филята-Воронята, подъезд к Палагино, подъезд к Кузьминка» также закреплено в пункте 2.3.1 Соглашения №08-18/346 от 24.05.2013г. «О предоставлении в 2013 году из дорожного фонда Ивановской области субсидии бюджету Пестяковского муниципального района Ивановской области на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт и содержание автомобильных общего пользования, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов».

Согласно данному пункту: «Администрация обязуется в 3-дневный срок с момента заключения дополнительных соглашений к муниципальному контракту (в случае внесения изменений в муниципальный контракт) представить копии таких дополнительных соглашений к муниципальному контракту в Департамент дорожного хозяйства Ивановской области. Данная обязанность Администрацией выполнена, также в Департамент дорожного хозяйства Ивановской области своевременно были представлены отчеты о движении средств, передаваемых в виде субсидии из дорожного фонда Ивановской области и отчеты об осуществлении расходов бюджетов.

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что Департамент дорожного хозяйства Ивановской области, уполномоченный на осуществление выборочного контроля качества работ, выполняемых по данному контракту, а также контроля за обеспечением целевого и эффективного использования Субсидии, не нашел в действиях Администрации каких-либо нарушений действующего законодательства.

Таким образом, представление Росфинконтроля является незаконным в части установления в действиях Администрации при заключении дополнительного соглашения №1 от 30.10.2014 г. к муниципальному контракту №1 на «Ремонт участков автомобильных дорог Филята-Воронята, подъезд к Палагино, подъезд к Кузьминка» нарушения статьи 72 БК РФ и пункта 5 статьи 9 Закона № 94-ФЗ.

В действиях Администрации также отсутствует состав либо события бюджетного правонарушения, предусмотренного статьей 306.4. Бюджетного кодекса РФ, поскольку отсутствует нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно части 1 статьи 306.4. Бюджетного кодекса РФ: «Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств».

Справкой от 30.05.2013 №29 об изменении сводной бюджетной росписи расходов районного бюджета и лимитов бюджетных обязательств на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов Администрации доведены лимиты бюджетных обязательств на реализацию мероприятий по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог по КБК: подраздел 0409 «Дорожное хозяйство», целевой статье 5220800 «Долгосрочная целевая программа Ивановской области «Развитие автомобильных дорог общего пользования Ивановской области на 2010-2015 годы»», виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для муниципальных нужд», подстатье КОСГУ 255 «Работы, услуги по содержанию имущества» в сумме 1000,0 тыс.рублей.

Указанная субсидия, выделена Администрации с конкретной целью — «Ремонт участков автомобильных дорог подъезд к Палагино, Филята-Воронята, подъезд к Кузьминка», которая зафиксирована в Долгосрочной целевой программе Ивановской области «Развитие автомобильных дорог общего пользования Ивановской области на 2010-2015 годы».

Работы по ремонту участков автомобильных дорог подъезд к Палагино, Филята-Воронята, подъезд к Кузьминка были выполнены в полном объеме, соответственно, цель предоставления субсидии была достигнута, оплата по контракту произведена исключительно за выполнение работ, являющихся предметом контракта и предусмотренных локальной сметой по КБК установленным главным распорядителем бюджетных средств.

Для целей определения адресности использования бюджетных средств необходимо исходить не из конкретного перечня материалов, применяемых для выполнения работ, а из целей самой долгосрочной программы, которая направлена на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения.

Принятие Росфинконтролем и направление в Департамент финансов Ивановской области уведомления о применении бюджетной меры принуждения нарушает права и законные интересы Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на Заявителя обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, а именно — была уменьшена доходная часть бюджета Пестяковского муниципального района Ивановской области за счет бесспорного взыскания средств за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Пестяковского муниципального района Ивановской области в размере 608,2 тыс. рублей.

Факт списания указанных денежных средств, подтверждается выписками из лицевого счета администратора доходов бюджета №04333012910 от 02.12.2014г. и №04333012910 от 03.12.2014г., справками органа Федерального казначейства РФ №811110 от 02.12.2014г. и №812583 от 03.12.2014г., а также Справкой органа Федерального казначейства № 1 от 02.12.2014г.

Росфинконтроль заявленные требования считает необоснованными, его позиция изложена в отзыве, дополнениях к нему ми состоит в следующем:

Постановлением Правительства Ивановской области от 17.12.2009г. №356-п утверждена долгосрочная целевая программа Ивановской области «Развитие автомобильных дорог общего пользования Ивановской области на 2010-2015 годы».

В соответствии с абзацем 3 пункта 3 раздела 6.3. ДЦП одним из условий предоставления субсидии местным бюджетам на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов, являлось наличие утвержденной в установленном порядке проектной документации на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, имеющей положительное заключение государственной экспертизы, положительное заключение о достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства (для объектов строительства (реконструкции), либо сметы на ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения Ивановской области.

Администрацией 25.03.2013г. утверждена, и ООО «Иваново Дорпроект» согласована локальная смета на ремонт участков автомобильных дорог Филята-Воронята, подъезд к Плагино, подъезд к Кузьминка на сумму 1 010 115 рублей.

Департаментом дорожного хозяйства Ивановской области из бюджета Ивановской области в 2013-2014 г.г. была перечислена субсидия Администрации на ремонт участков автомобильных дорог в сумме 993 000 рублей.

На основании утвержденной сметы Администрацией был заключен муниципальный контракт от 23.07.2013 №1 на выполнение работ по ремонту участков автомобильных дорог Филята-Воронята, подъезд к Плагино, подъезд к Кузьминка.

В дальнейшем Администрация изменила условия указанного контракта, а также внесла изменения в локальную смету заменив материал «щебень из природного камня для строительных работ марки 800» на материал «щебень шлаковый для дорожного строительства марки 1000», оплатило ОАО «Дормострой» 608, 2тыс. руб. за выполненные работы.

По мнению представителей Росфинконтроля при этом Администрацией допущено нарушение статей 38, 78, Бюджетного кодекса РФ, так как смета является частью государственного контракта, на основании сметы формируется стоимость работ по государственному контракту, замена материалов указанных в смете на иные и оплата таких материалов является нецелевым использованием денежных средств.

Локальная смета на ремонт участков автомобильных дорог Филята-Воронята, подъезд к Плагино, подъезд к Кузьминка является документом послужившим правовым обоснованием представления субсидии, так как ее наличие является обязательным условием в силу абзаца 3 пункта 3 раздела 6.3 ДЦП.

Изменение показателей сметы не предусматривалось Соглашением заключенным Администрацией с Департаментом дорожного хозяйства Ивановской области, произведя несанкционированную замену материала «щебень из природного камня для строительных работ марки 800» на более дешевый материал «щебень шлаковый для дорожного строительства марки 1000»и оплатив выполненные работы Администрация допустила нецелевое использование денежных средств. В полном объеме доводы Росфиннадзора изложены в отзыве и пояснениях (том 3, листы 1-9, 83-89, 109-114).

Заслушав представителей лиц участвующих в рассмотрении дела суд считает, что заявленные Администрацией требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям:

Постановлением Правительства Ивановской области от 17.12.2009 г. № 356-п была утверждена долгосрочная целевая программа «Развитие автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Ивановской области на 2010-2015 годы» (том 3, листы 147-151).

Администрации в 2013-2014 гг. была выделена субсидия в размере 993 000 (девятисот девяносто трех тысяч) рублей на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов, по объекту «Ремонт участков автомобильных дорог подъезд к Палагино, Филята-Воронята, подъезд к Кузьминка».

Между Администрацией и Департаментом дорожного хозяйства Ивановской области 24.05.2013г. было заключено Соглашения «О предоставлении в 2013 году из дорожного фонда Ивановской области субсидии бюджету Пестяковского муниципального района Ивановской области на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт и содержание автомобильных общего пользования, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов» №08-18/346 (далее – Соглашение, том 1,листы 125-128).

Пунктом 1.6. Соглашения установлено, что средства субсидии расходуются Администрацией согласно условиям муниципальных контрактов, заключенных в соответствии с действующим законодательством.

Порядок заключения муниципальных контрактов регулировался Федеральным законом от 21.07.2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту - Закон №94-ФЗ).

Согласно, муниципального контракта №1 от 23.07.2013г. (том 2, листы дела 12-21) подрядчик обязуется выполнить по заданию Заказчика ремонт участков автомобильных дорог подъезд к Палагино, Филята-Воронята, подъезд к Кузьминка в соответствии в утвержденной локальной сметой.

Данный контракт по своей правовой природе относится к договору подряда, поскольку предметом контракта является выполнение подрядчиком определенной работы и передача ее результата муниципальному заказчику.

В ходе выполнения работ между Администрацией и Департаментом дорожного хозяйства Ивановской области 30.10.2013г. было заключено дополнительное Соглашения к муниципального контракта №1 от 23.07.2013г согласно которому стороны установили замену предусмотренного контрактом товара, используемого для выполнения работы, «щебень из природного камня для строительных работ марки 800» на товар, обладающий улучшенными техническими и функциональными характеристиками «щебень шлаковый для дорожного строительства марки 1000».

При этом заключение такого соглашения не противоречит части 6.7 статьи 9 Закона №94-ФЗ, когда при исполнении контракта допускается поставка товара, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которого являются улучшенными по сравнению с таким качеством и такими характеристиками товара, указанными в контракте, право Администрации изменить условия муниципального контракта закреплено в пункте 2.3.1 Соглашения №08-18/346 от 24.05.2013г.

Данная обязанность Администрацией выполнена, также в Департамент дорожного хозяйства Ивановской области своевременно были представлены отчеты о движении средств, передаваемых в виде субсидии из дорожного фонда Ивановской области и отчеты об осуществлении расходов бюджетов.

По смыслу статей 1, 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетные правоотношения, в том числе по исполнению бюджета и контролю за его исполнением, регулируются бюджетным законодательством.

Согласно положениям статьи 268 Бюджетного кодекса РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов и осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Таким образом, контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проводить проверки в организациях, получающих средства федерального бюджета и направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с пунктом 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета.

В целях реализации полномочий в указанной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14.3 и 5.14.7 указанного Положения).

Статьей 284 Бюджетного кодекса РФ определены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Представления руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном Бюджетном кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами, о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесены пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса РФ к мерам принуждения.

В силу пункта 4 статьи 284 Бюджетного кодекса РФ действия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, указанных в пунктах 1 - 3 настоящей статьи, и их должностных лиц могут быть обжалованы в установленном порядке.

Таким образом, оспариваемое представление вынесено уполномоченным органом, представление является документом властно-распорядительного характера, содержащим предписания подлежащие обязательному исполнению и является документом, нарушающим права и законные интересы юридического лица, который может быть обжалован в арбитражном суде.

В силу статей 34, 38 Бюджетного кодекса РФ исполнение бюджета осуществляется, в частности, с учетом принципов адресности, целевого характера и эффективности использования бюджетных средств. То есть бюджетные средства доводятся до получателей с указанием цели использования и должны использоваться экономно (с достижением заданных результатов с наименьшим объемом средств) и (или) результативно (с достижением наилучшего результата с определенным объемом средств).

Из пунктов 1, 2, 5 статьи 157, пунктов 1, 2 статьи 265, пунктов 1, 2 статьи 266.1, пункта 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса РФ, части 1 статьи 3 и части 1 статьи 9 Закона о контрольно-счетных органах следует, что контрольно-счетные органы осуществляют контроль за законностью и эффективностью использования бюджетных средств.

По смыслу статьи 306.4 Бюджетного кодекса РФ нарушение принципа целевого характера бюджетных средств проявляется, в частности, в расходовании субсидий в целях, не соответствующих полностью или частично целям их предоставления.

В пункте 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006г. №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса эффективности (результативности) использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В акте проверки от 10.10.2014г. Росфинконтроль указывая на нарушение статьи 72 Бюджетного кодекса РФ ссылается на то, что в соответствии с частью 6.7 статьи 9 Закона №94-ФЗ с улучшенными характеристиками может быть поставлен только товар, а на работы и услуги данная норма не распространяется (том 1 лист 110).

Однако локальная смета включала в себя как стоимость выполняемых работ, так и стоимость материалов используемых при выполнении работ, при этом стоимость материалов была выделена отдельной строкой (том 2, листы 17, 20). Таким образом запрет на замену материалов при выполнении работ отсутствует.

Доводы Росфинконтроля со ссылками на сборник средних сметных цен на строительные материалы (том 1 лист 111) о том, что производстве работ использовались материалы с более низкой стоимостью суд отклоняет, так как в данном случае речь может идти о неосновательном обогащении, а не нецелевом использовании выделенных средств.

В материалах дела имеется договор от 16.07.2013г. заключенный между Администрацией и бюджетным государственным учреждением «Агентством капитального строительства Ивановской области» в соответствии с которым Агентство осуществляет строительный контроль за выполнением работ при ремонте участков автомобильных дорог подъезд к Палагино, Филята-Воронята, подъезд к Кузьминка (том 2, листы 7-11). Согласно акта от 24.10.2013г. при проведении комплексной проверки недостатков по факты выполненных работ не установлено.

Также в материалы дела представлены акты проверки состояния участков автомобильных дорог подъезд к Палагино, Филята-Воронята, подъезд к Кузьминка от 09.07.2015г. в которых указано на то, что покрытие ремонтного участка находится в удовлетворительном состоянии, выбоины и колейность отсутствуют (том 3, листы 124-125).

Учитывая, что подрядные работы выполнялись в рамках государственных заказов, заключенных на основании Закона №94-ФЗ, Росфинконтроль в нарушение требований части 5 статьи 200 АПК РФ не доказал, что поставленные в рамках исполнения целевой программы «Развитие автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Ивановской области на 2010-2015 годы» задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или, что используя определенный бюджетом объем средств, Администрация могла бы достигнуть лучшего результата, что свидетельствует о недоказанности нецелевого использования денежных средств в сумме 608, 2тыс. руб.

Исходя из вышеизложенного и руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд

О П Р Е Д Е Л И Л:

1. Заявление Администрации Пестяковского муниципального района Ивановской области в редакции от 18.06.2015г. удовлетворить.

2.Признать недействительным представление службы государственного финансового контроля Ивановской области от 22.10.2014г. №01-18-39 в части указания на изменение условий муниципального контракта от 23.07.2013г. №1 выразившегося в замене материала «Щебень из природного камня для строительных работ марки 800» на материал «Щебень шлаковый для дорожного строительства марки 1000» и нецелевом использовании денежных средств в сумме 608200руб.

3.Решение суда первой инстанции может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия (изготовления в полном объеме) во Второй арбитражный апелляционный суд. Жалоба подаются через суд принявший оспариваемый акт – Арбитражный суд Ивановской области.

Судья С.Н. Голиков