Гражданский кодекс часть 1

о признании недействительными Решения и Предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области от 18.07.2012 года по делу № 02-30/2012-008,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Муниципальное бюджетное учреждение «Служба заказчика по содержанию кладбищ»,

при участии в судебном заседании:

- от заявителя – ФИО1 по доверенности от 17.09.2012 г.;

- от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области – ФИО2 по доверенности от 02.02.2012 года,

установил:

Управление благоустройства Администрации г. Иваново (далее Управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением об оспаривании Решения и Предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее УФАС, антимонопольный орган) от 18.07.2012 года по делу № 02-30/2012-008.

В обоснование заявленных требований Управление указало, что Муниципальное бюджетное учреждение «Служба заказчика по содержанию кладбищ» (далее – Учреждение, МБУ) не наделялось функциями органа
местного самоуправления. Указанные в пунктах 2.3.1 - 2.3.10 Устава МБУ виды деятельности не тождественны функциям органа местного самоуправления. Выделение мест захоронений на муниципальных кладбищах, контроль за производством захоронений, ведение книги учета захоронений являются не властными функциями органа местного самоуправления, а полномочиями собственника (муниципального образования городской округ Иваново) по управлению имуществом. Признание положений пунктов 2.3.1 - 2.3.10 Устава МБУ нарушающими законодательство о защите конкуренции противоречит ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон № 131-ФЗ), согласно которой в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений. Выделение мест захоронений на муниципальных кладбищах, ведение книги учета захоронений являются муниципальными услугами и могут быть переданы для исполнения бюджетным учреждениям. Гражданское законодательство не запрещает бюджетным учреждениям осуществлять предпринимательскую деятельность в части оказания услуг постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых учреждение создано. Согласно п. 1.14 Устава МБУ, Учреждение не преследует цели получения прибыли от основной деятельности, но оказывает платные услуги, соответствующие целям его создания. Исходя из положений ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее Закон № 7-ФЗ) заявитель полагает, что бюджетное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в управленческой, социально-культурной сферах для граждан и юридических лиц за плату сверх установленного государственного (муниципального) задания. При принятии решения по делу № 02-30/2012-008 антимонопольным органом не учтен особый правовой статус бюджетного учреждения. Заявитель полагает, что, следуя позиции антимонопольного органа, выраженной в решении и предписании по делу № 02-30/2012-008, деятельность бюджетных учреждений, которое реализовало право на оказание услуг (выполнение работ) за плату в целях обеспечения исполнения публичных полномочий (в частности, органа местного самоуправления), заведомо нарушает антимонопольное законодательство. Заявитель полагает, что норма п. 4 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ является исключительной, выводящей бюджетный учреждения из под сферы регулирования ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

УФАС считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению, пояснив, что заявителем допускается подмена понятий: вместо понятия «вопросы местного значения городского округа», «полномочия органа местного самоуправления» используется понятие «полномочия собственника по управлению имуществом». Согласно статьи 1, части 1 статьи 2, пункту 23 части 1 статьи 16, части 3 статьи 17 Закона № 131-ФЗ, решение вопросов местного значения (к числу которых относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения) осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Целями создания МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» является оказание услуг для осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органа местного самоуправления в сфере обеспечения содержания муниципальных кладбищ и контроль за соблюдением порядка захоронений на территории города Иванова (пункт 2.1 Устава). Перечисленные в пунктах 2.3.1-2.3.9 Устава Учреждения виды деятельности, на осуществление которых учредитель уполномочивает Учреждение для достижения уставных целей, отнесены действующим законодательством к полномочиям органов местного самоуправления. В частности, исходя из положений ст. 16, 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее Закон № 8-ФЗ), к полномочиям органов местного самоуправления относится выделение земельного участка под кладбище, и отдельного участка на территории общественного кладбища. Согласно части 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее Закон № 125-ФЗ), пункту 22 ч. 1 ст. 13 Устава города Иванова, к вопросам местного значения города отнесено формирование и содержание муниципального архива. Осуществление Учреждением контроля за соблюдением требований нормативно-правовых актов органов местного самоуправления хозяйствующими субъектами также является полномочием органа местного самоуправления, так как заключается в возможности оказывать правовое воздействие на поведение иных участников данного рынка, что характерно лишь для властного субъекта. Доводы заявителя о возможности передачи бюджетному учреждению перечисленных полномочий органа местного самоуправления, по причине того, что они являются муниципальными услугами, несостоятельны, так как исходя из положений статьи 1, пункта 2 статьи 2, статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее Закон № 210-ФЗ), Распоряжения Правительства Российской Федерации от 25.04.2011 № 729-р в качестве муниципальных услуг не могут рассматриваться любые действия по исполнению полномочий, возложенных законом на орган местного самоуправлении. Согласно статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона № 7-ФЗ, Закона № 210-ФЗ, статус бюджетного учреждения, созданного для организации погребения и содержания мест захоронения, не может служить основанием передачи данному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления. Такая передача противоречит части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности учреждения как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке.

Муниципальное бюджетное учреждение «Служба заказчика по содержанию кладбищ», надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание представителя не направило. В письменном отзыве Учреждение поддержало позицию заявителя.

Изучив представленные в материалы дела документы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил следующее.

В ходе осуществления полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольным органом выявлен факт наделения Управлением благоустройства Администрации г. Иванова (учредителем) Муниципального бюджетного учреждения города Иванова «Служба заказчика по содержанию кладбищ» помимо функций органа местного самоуправления еще и функциями хозяйствующих субъектов, что влечет за собой совмещение в полномочиях Учреждения функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.

По данному факту антимонопольным органом Приказом от 14.05.2012 №69 возбуждено дело №02-30/2012-008 по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона №135-Ф3.

На основании совокупного анализа пунктов 2.1, 2.2, 2.3 Устава Учреждения антимонопольный орган установил, что Учреждение наделено полномочиями органа местного самоуправлении по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронений, формированию и содержанию муниципального архива, отнесенных к опросам местного значения городского округа пунктами 22, 23 части 1 статьи 16 Закона №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Пунктами 2.3.10 - 2.3.11 Устава МБУ предусмотрено осуществление Учреждением предпринимательской деятельности.

На основании Устава Учреждения, письменных пояснений Управления и Учреждения, договоров с хозяйствующими субъектами (№1 от 24.04.2012 с МУП «Ритуал», №18 от 10.05.2012 с ИП ФИО3, №23 от 11.05.2012 с ООО «Зевс»), актов выполненных работ, платежных документов об оплате хозяйствующими субъектами денежных средств по договорам, УФАС признало установленным факт осуществления Учреждением предпринимательской деятельности (в виде предоставления платных услуг по обеспечению хозяйствующим субъектам технических условий для установки ими намогильных сооружений).

Решением от 18.07.2012 года по делу № 02-30/2012-008 антимонопольный орган признал действия Управления благоустройства Администрации г. Иванова, выразившиеся в наделении Учреждения помимо контрольно-распорядительных функций еще и функциями хозяйствующего субъекта, что влечет за собой совмещение в полномочиях Учреждения функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, нарушением части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Управлению выдано предписание № 02-30/2012-008 с указанием на необходимость прекратить нарушение антимонопольного законодательства для чего в срок до 20.09.2012 года исключить совмещение в полномочиях Учреждения функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта.

Решение и Предписание от 18.07.2012 года № 02-30/2012-008 антимонопольного органа оспорены Управлением в Арбитражный суд Ивановской области.

Суд считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Статьей 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона N 8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения также отнесены к вопросам местного значения городского округа. Аналогичные положения закреплены Уставом города Иваново (принят решением Ивановской городской Думы от 14.10.2005 № 613), согласно которому организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения города Иванова.

Частью 4 статьи 4 Закона N 125-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Законом N 131-ФЗ.

Пунктом 22 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ и Уставом города Иваново формирование и содержание муниципального архива отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В силу положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 Закона № 131-ФЗ решение вопросов местного значения осуществляется населением и(или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно статьям 47,49 Устава города Иваново, Администрация города Иванова является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Иванова, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Иванова федеральными законами и законами Ивановской области. В компетенцию Администрации города Иванова входят исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения города Иванова, за исключением исполнительно-распорядительных полномочий, отнесенных законодательством и настоящим Уставом к компетенции Ивановской городской Думы и к компетенции Главы города Иванова.

Постановлением Администрации города Иванова от 16.12.2011 №2923 «О создании муниципального бюджетного учреждения города Иванова «Служба заказчика по содержанию кладбищ» создано соответствующее учреждение.

Функциями и полномочиями учредителя муниципального бюджетного учреждения города Иванова «Служба заказчика по содержанию кладбищ», согласно пункту 3 Постановления Администрации города Иванова от 16.12.2011 №2923 наделено Управление благоустройства Администрации г. Иванова, которое утвердило Устав Учреждения (приказ начальника Управления благоустройства от 28.12.2011 №01-02-49).

Целями создания Учреждения является оказание услуг для осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органа местного самоуправления в сфере обеспечения содержания муниципальных кладбищ и контроля за соблюдением порядка захоронений на территории города Иваново (п.2.1 Устава).

Предметом деятельности Учреждения является организация погребения на территории г. Иваново и содержание мест захоронения (п.2.2 Устава).

Виды деятельности, которые Учреждение осуществляет для достижения для указанных в Уставе целей, закреплены пунктами 2.3.1 - 2.3.11 Устава Учреждения.

Пунктом 2.3 1 Устава МБУ в числе видов деятельности Учреждения указано ведение учета и инвентаризации захоронений, выделение земельных участков для захоронений, ведение и хранение книг регистрации захоронений умерших, формирование и сохранность архивного фонда документов по вопросам погребения.

В то же время как установлено выше в силу положений ст. 18 Закона № 8-ФЗ, ст.ст. 16,17 Закона № 131-ФЗ, ст. 4 Закона № 125-ФЗ предоставление отдельного участка на территории общественного кладбища, а также ведение и хранение книг регистрации захоронений умерших, формирование и сохранность архивного фонда документов по вопросам погребения относятся к полномочиям органов местного самоуправления.

Пунктом 2.3.1 Устава МБУ в числе видов деятельности Учреждения указано осуществление контроля за соблюдением требований, установленных нормативными актами органов местного самоуправления, при осуществлении деятельности на местах погребений хозяйствующими субъектами.

Данная деятельность относится к властным полномочиям органа местного самоуправления при решении вопроса местного значения по содержанию мест захоронения, так как заключается в возможности осуществлять контрольные функции в отношении поведения иных участников данного рынка.

Положения п.2.3.3- 2.3.9 Устава также являются основанием для выполнения Учреждением функций органа местного самоуправления, так как в силу прямого указания п.2.3 Устава соответствующие виды деятельности отнесены к компетенции Учреждения в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органа местного самоуправления в сфере обеспечения содержания муниципальных кладбищ и контроля за соблюдением порядка захоронений на территории города Иваново (п.2.1 Устава).

Таким образом, совокупный анализ положений п.2.1, 2.2 и 2.3 (п.2.3.1-2.3.9) свидетельствует, что Учреждение наделено полномочиями органа местного самоуправлении по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронений, формированию и содержанию муниципального архива, отнесенных к вопросам местного значения городского округа пунктами 22, 23 части 1 статьи 16 Закона №131-Ф3.

Согласно статье 4 Закона № 135-ФЗ под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Пунктами 2.3.10 - 2.3.11 Устава предусмотрено осуществление Учреждением предпринимательской деятельности.

Учитывая изложенное, антимонопольным органом сделан правомерный вывод, что действия Управления благоустройства Администрации г. Иванова, выразившиеся в наделении Учреждения помимо контрольно-распорядительных функций еще и функциями хозяйствующего субъекта, что влечет за собой совмещение в полномочиях Учреждения функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, являются нарушением части 3 статьи 15 Закона №135-Ф3 «О защите конкуренции»

Данный вывод согласуется и с позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.05.2011 N 17206/10.

Положения статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона N 7-ФЗ, на которые ссылается заявитель, а также статус бюджетного учреждения не могут служить основанием передачи данному хозяйствующему субъекту указанных выше полномочий органа местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных учреждений не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам. Такая передача противоречит части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности учреждения как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке.

Ссылки заявителя на п. 4 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ, как норму, предусматривающую исключения из диспозиции ч. 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ несостоятельны. Пункт 4. ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ наделяет бюджетное учреждение правом оказания услуг за плату, однако не предусматривает возможности совмещения данных услуг с выполнением функций органа местного самоуправления.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации вопрос о государственной пошлине судом не рассматривался.

Руководствуясь статьями 110, 170-176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

1. Отказать Управлению благоустройства Администрации г. Иваново в удовлетворении требований о признании недействительными Решения и Предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области от 18.07.2012 года по делу № 02-30/2012-008.

2. Отменить меры по обеспечению заявления, принятые Определением суда по делу № А17-5753/2012 от 20.09.2012 года.

3. Настоящее решение может быть обжаловано в порядке и сроки, установленные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Судья М.С. Калиничева