Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия «Связь-безопасность» (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 127473, <...>, адрес филиала в Иркутской области: 664017, <...>)

к Управлению Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 664023, <...>)

о признании недействительным предписания от 10.08.2017 № 2/2017/713/6-2346,

при участии в заседании

от заявителя: ФИО1, доверенность от 16.11.2016 № 7/27;

от органа, принявшего оспариваемый акт: ФИО2, доверенность от 07.11.2017 № 19; ФИО3, доверенность от 07.11.2017 № 25;

установил:

Федеральное государственное унитарное предприятие «Связь-безопасность» (далее – ФГУП «Связь-безопасность») обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Иркутской области (далее - Управление Росгвардии по Иркутской области) о признании недействительным предписания от 10.08.2017 № 2/2017/713/6-2346.

Представитель ФГУП «Связь-безопасность» в судебном заседании заявленные требования поддержал. Пояснил, что предписание для исполнения адресовано ему как начальнику филиала, между тем, соответствующими полномочиями по его исполнению руководитель филиала ФГУП «Связь-безопасность» - УВО по Иркутской области не наделен. Неисполнение предписания влечет административную ответственность, к которой ранее он уже был привлечен за неисполнение аналогичного предписания. Законодательство Российской Федерации не содержит условий, ограничивающих деятельность ведомственной охраны исключительно задачами в отношении только подведомственных ей объектов, в связи с чем участие в закупке на охрану зданий вправе принимать любые заинтересованные лица, соответствующие требованиям к участникам закупки, независимо от ведомственной принадлежности объектов. В случае проведения отбора исполнителя по контракту на оказание услуг охраны здания с применением конкурентных способов, в такой закупке вправе принимать участие и ФГУП «Связь-безопасность». ФАС России 20.11.2017 выдано предупреждение ФГУП «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Представители Управления Росгвардии по Иркутской области в судебном заседании с заявленными требованиями не согласились, указали на законность и обоснованность оспариваемого предписания. Полагали, что предписание должно быть выдано для исполнения начальнику филиала ФГУП «Связь-безопасность» - УВО по Иркутской области, поскольку была проведена проверка юридического лица по месту нахождения его филиала.

Из материалов дела следует, что в период с 31.07.2017 по 10.08.2017 Управлением Росгвардии по Иркутской области проведена внеплановая документарная проверка филиала ФГУП «Связь-безопасность» - Управления вневедомственной охраны по Иркутской области (далее - УВО по Иркутской области) на предмет устранения нарушений, указанных в предписании Управления Росгвардии по Иркутской области от 28.04.2017 № 1/2017/713/6-1486.

Согласно предписанию от 28.04.2017 № 1/2017/713/6-1486 начальнику филиала ФГУП «Связь-безопасность» - УВО по Иркутской области следовало в срок до 28.07.2017 устранить нарушение требований статьи 8 Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране», пункта 12 «Положения о ведомственной охране министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства РФ от 02.10.2009 № 775, пункта 2 постановления Правительства РФ от 12.07.2010 № 514 «Об организации ведомственной охраны», в части осуществления филиалом ФГУП «Связь-безопасность» охранной деятельности на 25 объектах, не включенном в Перечень объектов, подлежащих охране ФГУП «Связь-безопасность», утвержденный министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации 19.10.2011 и согласованный с МВД России 06.10.2011 (в ред. дополнения, утвержденного министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации 27.05.2013 и согласованного с МВД России 20.07.2013).

Управление Росгвардии по Иркутской области установило, что предписание от 28.04.2017 № 1/2017/713/6-1486 исполнено частично. Предписание не исполнено в части осуществления охранной деятельности на следующих 21 объекте без их включения в вышеуказанный Перечень:

- Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы № 6 по Иркутской области (<...>);

- Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы № 12 по Иркутской области (<...>);

- Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы № 14 по Иркутской области (<...>);

- Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы № 16 по Иркутской области (<...>);

- Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы № 19 по Иркутской области (<...>);

- Инспекция Федеральной налоговой службы по Октябрьскому округу г. Иркутска (<...>);

- Инспекция Федеральной налоговой службы по Центральному округу г. Братска Иркутской области (<...>);

- Инспекции Федеральной налоговой службы по Центральному округу г. Братска Иркутской области (<...>);

- Территория основного здания Центра временного содержания иностранных граждан ГУ МВД России по Иркутской области (Иркутская область, г. Ангарск, Южный массив, квартал 2, стр.1);

- Восточно-Сибирское следственное управление на транспорте Следственного комитета Российской Федерации (<...>);

- Радиостанция «Мегет» - филиал ФГУП «РТРС» «Иркутский ОРТПЦ» (<...>);

- Радиостанция «Ангарск» - филиал ФГУП «РТРС» «Иркутский ОРТПЦ» (<...> стр. 36);

- Центр радиовещания и радиосвязи «Ангарск» - филиал ФГУП «РТРС» «Иркутский ОРТПЦ» (Иркутская область, Ангарский район, 7-й км автодороги «Ангарск-Тальяны»;

- Радиостанция «Патроны» - филиал ФГУП «РТРС» «Иркутский ОРТПЦ» (Иркутская область, Иркутский район, п. Патроны);

- Цех город Иркутск - филиал ФГУП «РТРС» «Иркутский ОРТПЦ» (<...>);

- Радиостанция «Иркутск» - филиал ФГУП «РТРС» «Иркутский ОРТПЦ» (г. Иркутск, район Политехнического университета);

- Радиостанция «Куда» - филиал ФГУП «РТРС» «Иркутский ОРТПЦ» (Иркутская область, Иркутский район, д. Куда, ул. Васильева);

- Линейно-технический цех Усольского района (ПТС-6-0) Иркутского филиала ПАО «Ростелеком» (<...>);

- Гараж поселка Усть-Ордынский Иркутского филиала ПАО «Ростелеком» (<...>);

- МТЦЭТ поселка Усть-Ордынский Иркутского филиала ПАО «Ростелеком» (<...>).

По итогам проверки Управление Росгвардии по Иркутской области выдало начальнику филиала ФГУП «Связь-безопасность» - УВО по Иркутской области обязательное для исполнения предписание, в котором обязало в срок до 10.11.2017 устранить нарушения и в срок до 15.11.2017 представить в Управление соответствующую информацию.

Не согласившись с предписанием от 10.08.2017 № 2/2017/713/6-2346, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предписание выносится в случае выявления контролирующим органом по результатам проведения соответствующей проверки нарушений законодательства и в целях их устранения.

Одним из критериев законности предписания является конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для лица в силу закона.

Из указанного следует, что предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и по своему содержанию позволяет юридическому лицу однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения и совершить действия по его устранению. В противном случае, предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Согласно положениям статьи 1 Федерального закона от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране" (далее - Закон о ведомственной охране) ведомственная охрана - совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств. К охраняемым ведомственной охраной объектам относятся здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие защите от противоправных посягательств.

В соответствии со статьей 8 Закона о ведомственной охране ведомственная охрана осуществляет в том числе защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов.

Таким образом, Законом о ведомственной охране не установлено ограничение деятельности ведомственной охраны в части наличия права осуществления охранной деятельности исключительно в отношении объектов, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций. В связи с чем, заслуживают внимания доводы заявителя о том, что в случае проведения отбора исполнителя по контракту на оказание услуг охраны здания, включенного в перечень, утвержденный Постановлением N 587(Приложение N 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587) с применением конкурентных способов, в такой закупке вправе принимать участие федеральные государственные унитарные предприятия и государственные учреждения, осуществляющие ведомственную охрану.

Указанная позиция подтверждается и письмом Федеральной антимонопольной службы от 13.10.2017 №ИА/70852/17 «По вопросу о заключении государственных контрактов на охрану зданий», содержащим ссылки на судебную практику, в том числе, на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10.04.2017 по делу N А63-1432/2017, решение Арбитражного суда Волгоградской области от 07.04.2017 по делу N А12-2913/2017, постановление Арбитражного суда Центрального округа (кассационная инстанция) от 27.02.2017 по делу N А14-6157/2016, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа (кассационная инстанция) от 07.04.2017 по делу N А43-13879/2016, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2016 по делу N А43-8672/2016, решение Арбитражного суда Ивановской области от 07.12.2016 по делу N А17-1786/2016, оставленное в силе постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 14.03.2017, постановление Девятнадцатого арбитражного суда от 03.02.2016 по делу N А08-2423/2015, решение Арбитражного суда города Москвы от 25.11.2015 по делу N А40-140860/2015, решение Арбитражного суда города Москвы от 01.12.2015 по делу N А40-131540/2015, оставленное в силе постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2016.

Между тем, в рамках настоящего дела суд не вправе давать оценку законности контрактов, приведенных в предписании, поскольку это не относится к предмету рассматриваемого спора.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 № 514 "Об организации ведомственной охраны" определены федеральные органы исполнительной власти, имеющие право создавать ведомственную охрану, в перечень которых включено Минкомсвязи России.

Как следует из Положения о Минкомсвязи России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.06.2008 № 418, Минкомсвязи России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, электросвязи и почтовой связи, массовых коммуникаций и средств массовой информации, в том числе электронных, печати, издательской и полиграфической деятельности, обработки персональных данных, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в сфере информационных технологий, в том числе в части использования информационных технологий для формирования государственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним.

На основании постановления Правительства РФ от 02.10.2009 № 775 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации» ведомственная охрана создается Минкомсвязью России и предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 2 названного Положения ведомственная охрана создается Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.

Пунктом 12 Положения предусмотрено, что перечни охраняемых объектов утверждаются Минкомсвязи России по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Согласно Уставу ФГУП «Связь-безопасность» данная организация является ведомственной охраной Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 № 775 (далее - Положение), согласно которому ведомственная охрана создается Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.

Как следует из пункта 2.2.1 Устава основным видом деятельности предприятия является защита охраняемых объектов (в том числе объектов, подлежащих государственной охране), являющихся государственной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти в области связи, информатизации и массовых коммуникаций, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах и т.д.

Охраняемые предприятием объекты, перечисленные в оспариваемом предписании, не поименованы в Перечне объектов организаций и предприятий отрасли «Связь», охраняемых ФГУП «Связь-безопасность», согласованном в установленном порядке МВД России 06.10.2011 и утвержденном Минкомсвязи России 19.10.2011, а также в дополнениях в данный перечень (согласованные МВД России 17.05.2012, 18.04.2013, 19.07.2013, 14.05.2015 и утвержденные Минкомсвязи России 12.05.2012, 22.04.2013, 27.05.2013, 22.05.2015 соответственно).

Исходя из текста предписания, действия по устранению выявленных нарушений следует осуществить начальнику филиала ФГУП «Связь-безопасность» - УВО по Иркутской области ФИО1 По смыслу выданного предписания следует в срок до 10.11.2017 прекратить осуществлять деятельность по охране объектов (21 объект), не включенных в утвержденный Минкомсвязи России «Перечень объектов организаций и предприятий отрасли «Связь»», охраняемых ФГУП «Связь-безопасность», либо включить эти объекты в Перечень.

В материалы дела представлены государственные контракты, предметом которых является оказание заявителем - ФГУП «Связь-безопасность» услуг по охране (в том числе, военизированной охране, специализированной физической охране, охране стационарным постом, охране с использованием специальных средств) следующих объектов и осуществление на них контрольно-пропускного режима: Межрайонных инспекций Федеральной налоговой службы № 6, № 12, № 14, № 15, № 16, № 19 по Иркутской области, Инспекции Федеральной налоговой службы по Октябрьскому округу г. Иркутска, Инспекции Федеральной налоговой службы по Центральному округу г. Братска Иркутской области, ГУ МВД России по Иркутской области. На дату рассмотрения настоящего спора срок действия отдельных контрактов истек.

Данные государственные контракты заключены в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) по результатам проведения электронных аукционов.

Государственные контракты от имени ФГУП «Связь-безопасность» не могут быть расторгнуты руководителем филиала ФГУП «Связь-безопасность» - УВО по Иркутской области, поскольку последний не наделен подобного рода полномочиями. Представленные в материалы дела контракты подписаны от имени ФГУП «Связь-безопасность» директором филиала ФГУП «Связь-безопасность» по СФО ФИО4

Прекращение исполнения обязательств по государственным контрактам (прекращение филиалом ФГУП «Связь-безопасность» - УВО по Иркутской области оказания охранных услуг в отношении спорных объектов) в одностороннем порядке, повлечет неблагоприятные для ФГУП «Связь-безопасность» последствия в виде взыскания штрафных санкций, включения в реестр недобросовестных поставщиков, что создаст в дальнейшем препятствия для осуществления предприятием текущей хозяйственной деятельности.

Кроме того, срыв исполнения государственных контрактов влечет отрицательные последствия и для федерального бюджета, прежде всего, именно с точки зрения эффективного и рационального использования денежных средств. Данное обстоятельство следует из положений статей 28, 34, 162, 242 Бюджетного кодекса, по смыслу которых недостижение той цели, для решения которой выделяются средства признается нерациональным использованием бюджетных средств.

Как уже было указано выше, перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Указанный порядок определен пункте 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 № 514 "Об организации ведомственной охраны" - перечни охраняемых объектов, а также вносимые в них изменения утверждаются руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Материалами дела установлено, что в части охраны объектов, отнесенных к сфере ведения Министерства связи и массовых коммуникаций РФ и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, филиал ФГУП «Связь-безопасность» - УВО по Иркутской области обращался в установленном порядке за включением охраняемых им объектов в Перечень, что следует из представленной переписки (письмо филиала ФГУП «Связь-безопасность» - УВО по Иркутской области от 08.02.2017 № 49а, письмо директора филиала ФГУП «Связь-безопасность» по СФО от 02.03.2017 № 152, письма ФГУП «Связь-безопасность» от 06.03.2017 № АУП-93, от 29.06.2017 № 29.06.2017 № 576, от 30.06.2017 № АУП-276 (т.1, л.д.106- 114).

Письмом от 29.06.2017 № 576 ФГУП «Связь-безопасность» направило Министру связи и массовых коммуникаций Российской Федерации проект Перечня объектов организаций и предприятий отрасли "Связь", охраняемых ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность», для его согласования с Росгвардией и утверждения Минкомсвязи России.

Следовательно, в рамках своих полномочий начальник филиала принял все зависящие от него меры для исполнения ранее выданного предписания Управления Росгвардии по Иркутской области от 28.04.2017 № 1/2017/713/6-1486. Однако, до настоящего времени какого-либо решения о включении (либо об отказе во включении) в Перечень не принято, и данное обстоятельство не зависит от воли руководителя филиала ФГУП «Связь-безопасность» - УВО по Иркутской области.

С учетом изложенного, суд полагает, что при сложившихся обстоятельствах требования Управления Росгвардии по Иркутской области, изложенные в оспариваемом предписании, являются неисполнимыми.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Однако, вопреки данным требованиям, предписание от 10.08.2017 № 2/2017/713/6-2346, выданное Управлением Росгвардии по Иркутской области начальнику филиала ФГУП «Связь-безопасность» - УВО по Иркутской области ФИО1, не отвечает требованиям исполнимости.

Таким образом, хотя предписание формально правомерно требует от предприятия соблюдения положений законодательных актов, но при сложившихся обстоятельствах оно не может быть исполнено субъектом, которому выдано, следовательно, является незаконным (Определение Верховного Суда РФ от 19.12.2017 №302-КГ17-18988 по делу №А19-13760/2016).

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его незаконным.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах, заявленные требования ФГУП «Связь-безопасность» подлежат удовлетворению.

В соответствии со статьями 101, 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ судебные расходы в виде уплаченной заявителем при подаче заявления в суд государственной пошлины в сумме 3000 руб. (платежное поручение от 20.09.2017 № 880) подлежат взысканию в пользу ФГУП «Связь-безопасность» с Управления Росгвардии по Иркутской области.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать предписание Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Иркутской области №2/2017/713/6-2346 от 10.08.2017 незаконным, как несоответствующее действующему законодательству.

Взыскать с Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Иркутской области в пользу Федерального государственного унитарного предприятия "Связь-безопасность" судебные расходы в сумме 3000 руб.

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья Н.Г. Позднякова