Гражданский кодекс часть 1

Объединенный военный комиссариат г. Зима Иркутской области (далее заявитель, Военный комиссариат) обратился с требованием, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, о признании недействительными представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области (далее ответчик, управление) «О ненадлежащем исполнении бюджетного процесса» № 108 от 24.12.2008 и предписания «По устранению выявленных нарушений» № 50 от 24.12.2008 в части пунктов 1, 2, 3 раздела 2.

Заявитель, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело без его участия. В заявлении в обоснование доводов указал, что им правомерно производились начисления денежного довольствия и заработной платы из расчета коэффициента 1,3, в связи с чем, оспариваемые акты в этой части являются недействительными.

Ответчик в судебном заседании требование не признал, указал, что начисления денежного довольствия и заработной платы должны были производиться из расчета коэффициента 1,2. По его мнению, заявителем допущено неправомерное завышение районного коэффициента, установленного нормативным правовым актом СССР - Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Секретариата ВЦСПС от 21.10.1969 № 421/26 «О размере районного коэффициента к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в Красноярском крае и Иркутской области, для которых этот коэффициент в настоящее время не был установлен, и о порядке его применения», действующим на территории РФ, в результате чего были излишне начислены и выплачены суммы денежного довольствия и заработной платы.

Дело, в соответствии со ст. ст. 156, 200 АПК РФ, рассматривается в отсутствие заявителя, по имеющимся в нем материалам, исследовав которые и выслушав представителя ответчика, суд установил следующее.

Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области в период с 01.11.2008г. по 08.12.2008г. проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Объединенного военного комиссариата г. Зима Иркутской области Министерства обороны Российской Федерации за 2007г.

По результатам проверки составлен акт ревизии от 08.12.2008г., в котором отражены финансовые нарушения по бюджетным средствам на сумму 317,4 тыс. руб., в том числе: переплата и неположенные выплаты по фондам денежного довольствия и заработной платы - 197,1 тыс. руб., несоответствие данных аналитического учета данным синтетического учета и годовой отчетности – 100,8 тыс. руб., принятие денежных обязательств сверх доведенных лимитов – 19,5 тыс. руб.

На основании указанного акта ревизии, управлением вынесено предписание по устранению выявленных нарушений № 50 от 24.12.2008г. (исх. № 34-12-301/2786 от 25.12.2008), пунктом 1 раздела 2 которого заявителю предписано возместить незаконно использованные средства федерального бюджета в размере 68,4 тыс. руб., которые были излишне начислены и выплачены военнослужащим в виде денежного довольствия за счет неправомерного завышения районного коэффициента. Указанные суммы перечислить в доход федерального бюджета не позднее 30 дней со дня получения предписания.

Пунктом 2 раздела 2 данного предписания заявителю было предписано возместить незаконно использованные средства федерального бюджета в размере 128,7 тыс. руб., которые были излишне начислены и выплачены гражданскому персоналу в виде заработной платы, перечислены в виде единого социального налога за счет неправомерного завышения районного коэффициента. Указанные суммы перечислить в доход федерального бюджета не позднее 30 дней со дня получения предписания.

Также в целях прекращения данных нарушений Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области было вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 108 от 24.12.2008г. (исх. № 34-12-301/2785 от 25.12.2008), которым Военному комиссариату предложено рассмотреть данное представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения следующих нарушений: завышение районного коэффициента при начислении и выплате денежного довольствия военнослужащим, заработной платы гражданскому персоналу (п. 5 ст. 13 ФЗ «О статусе военнослужащих» от 25.05.1998 № 76-ФЗ, п. 1 Постановления Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Секретариата ВЦСПС от 21.10.1969 № 421/26 «О размере районного коэффициента к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в Красноярском крае и Иркутской области, для которых этот коэффициент в настоящее время не был установлен, и о порядке его применения») - пункты 1, 2 раздела 2 представления.

Не согласившись с указным предписанием и представлением в соответствующей части, полагая, что они не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы Военного комиссариата, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, а также представленные сторонами доказательства в их совокупности, суд пришел к следующему выводу.

Как установлено судом, разделы 2 оспариваемых представления № 108 от 24.12.2008 и предписания № 50 от 24.12.2008, не содержат пункта 3, который заявитель назвал в своем уточнении к заявлению и просит признать его недействительным, в связи с чем, вопрос о его законности не может быть проверен судом и быть признан недействительным.

Требование заявителя о признании недействительными представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области (далее ответчик, управление) «О ненадлежащем исполнении бюджетного процесса» № 108 от 24.12.2008 и предписания «По устранению выявленных нарушений» № 50 от 24.12.2008 в части пунктов 1, 2 раздела 2 суд находит законным и обоснованным, а поэтому подлежащим удовлетворению, исходя из следующего.

В силу ч. 1 ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании ч. 4 статьи 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом недействительными представления и предписания, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение оспариваемыми актами прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Понятие ненормативного правового акта государственного или иного органа на законодательном уровне отсутствует.

Исходя из понятий нормативного и индивидуального актов, приведенных в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.1993 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (в настоящее время утратило силу), понятие нормативного правового акта, данного в пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 № 2, а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 № С-13/ОП-167 (п. 5) следует, что под ненормативными правовыми актами следует понимать правовые акты, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Ненормативные правовые акты имеют форму письменного документа того или иного наименования. При этом форма правового акта не является необходимым признаком отнесения его к числу ненормативных актов.

В соответствии со статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, то есть контроль за целевым использованием бюджетных средств.

Согласно пунктам 5.14.1, 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина России от 11.07.2005 № 89н, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора вправе проводить в установленном порядке ревизии и проверки, по результатам которых направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления и обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Статьей 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Представления руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса отнесены пунктом 2 статьи 284 Кодекса к мерам принуждения.

В силу части 4 указанной статьи Кодекса действия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, указанных в пунктах 1 - 3 настоящей статьи, и их должностных лиц могут быть обжалованы в установленном порядке.

Учитывая содержание оспариваемого представления № 108 от 24.12.2008г., суд пришел к выводу о том, что по своей сути он является обязательным к исполнению по устранению выявленных нарушений и содержит властное предписание «принять меры по недопущению в дальнейшем совершения следующих нарушений бюджетного законодательства…», то есть устанавливает обязанность поступить определенным образом и влечет юридические последствия для заявителя. Оспариваемый акт подписан руководителем Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области, уполномоченным на вынесение обязательных к исполнению актов.

Следовательно, указанный акт влечет возникновение определенных обязанностей у заявителя, а потому, по мнению суда, является ненормативным правовым актом, который подлежит оспариванию, как и предписание по устранению выявленных нарушений № 50 от 24.12.2008, по правилам главы 24 АПК РФ.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона Российской Федерации от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 13 Федерального закона Российской Федерации от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных, к их денежному довольствию устанавливаются коэффициенты в размере и порядке, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для граждан, работающих и проживающих в указанных районах и местностях.

Постановлением Государственного комитета Совета министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Секретариата ВЦСПС от 21.10.1969 № 421/26 «О размере районного коэффициента к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в Красноярском крае и Иркутской области, для которых этот коэффициент в настоящее время не установлен, и о порядке его применения» утвержден районный коэффициент в размере 1,2.

Статьей 13 Постановления Совета Министров РСФСР от 04.02.1991г. № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера», Советам Министров республик, входящих в состав РСФСР, крайисполкомам, облисполкомам и исполкомам Советов народных депутатов автономных округов по согласованию с соответствующими профсоюзными органами предоставлено право устанавливать районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих в пределах действующих на территории (автономный округ, город, район) минимальных и максимальных размеров этих коэффициентов.

Во исполнение Постановления Совета Министров РСФСР от 04.02.1991 № 76 «О некоторых мерах по социально - экономическому развитию районов Севера» главой администрации Иркутской области принято Постановление от 28.01.1993г. № 9 «О выравнивании районного коэффициента к заработной плате на территории Иркутской области», пунктом 1 которого с 01.01.1993 установлен единый районный коэффициент, в том числе в г. Зима, установлен районный коэффициент 1,3.

Постановлением Правительства РФ от 03.01.1993г. № 2 «О расширении прав отдельных центральных органов федеральной исполнительной власти в области оплаты труда гражданского персонала» Министерству обороны РФ предоставляется право применять районные коэффициенты к заработной плате гражданского персонала в пределах размеров коэффициентов, установленных для соответствующих территорий; устанавливать для гражданского персонала воинских частей размеры оплаты труда, льготы и компенсации применительно к размерам, предусмотренным для аналогичных категорий работников бюджетных предприятий, учреждений и организаций в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных образованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге, на территориях которых дислоцируются воинские части.

В соответствии с разделом № 7 приложения № 13 Приказа Минобороны от 08.03.1993г. № 130 «О введении новых условий оплаты труда гражданского персонала воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства обороны Российской Федерации, находящихся на сметно-бюджетном финансировании, на основе Единой тарифной сетки», действовавшего до 31 декабря 2008 г., предусмотрен районный коэффициент 1,3.

В настоящее время действующим Приказом Минобороны РФ от 10.11.2008г. № 555 «О мерах по реализации в Вооруженных силах Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации от 05 августа 2008г. № 583» установлен районный коэффициент - 1,3.

В соответствии со ст. 284 Приказа Минобороны РФ от 30.07.2006г. № 200 «Об утверждении порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации», военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими и экологическими условиями, в том числе отдаленных, денежное довольствие выплачивается с коэффициентами и процентными надбавками в размерах и порядке, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для граждан, работающих и проживающих в указанных районах и местностях.

Вышеуказанные приказы Министра обороны РФ являются нормативно-правовыми актами РФ, доведены до исполнения нижестоящим воинским частям, и обязательны для исполнения.

Как следует из материалов дела, в ходе проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности Военного комиссариата установлен факт неправомерного завышения районного коэффициента, в результате чего, по мнению Управления, Военным комиссариатом были излишне начислены и выплачены денежные довольствия военнослужащим и заработная плата гражданскому персоналу.

Вместе с тем, анализ приведенных выше норм права позволяет суду прийти к выводу о том, что при начислении и выплате денежного довольствия военнослужащим и заработной платы гражданскому персоналу подлежал применению коэффициент в размере 1.3.

Довод ответчика о том, что норма о применяемом районном коэффициенте гражданского персонала воинских частей в размере 1,3 не может применяться в южных районах Иркутской области, по причине не принятого до настоящего времени соответствующего Федерального закона, а в государственной регистрации Приказа Минобороны РФ от 08.03.1993 № 130 отказано, несостоятелен и не может быть принят во внимание.

Согласно статье 315 Трудового кодекса Российской Федерации, оплата труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате.

Обязанность предоставления гарантий этой категории граждан вытекает из ч. 2 ст. 423 Трудового кодекса РФ, предусматривающей, что изданные до введения в действие настоящего Кодекса нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут регулироваться только федеральными законами, а именно по вопросам установления районного коэффициента, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов.

Поскольку, до настоящего времени такого правового акта на федеральном уровне в Российской Федерации не принято, в настоящее время подлежит применению Постановление главы администрации Иркутской области от 28.01.1993г. № 9 «О выравнивании районного коэффициента к заработной плате на территории Иркутской области» принятое в соответствии с абзацем 1 пункта 13 Постановления Совмина РСФСР от 04.02.1991 № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера», которым был введен районный коэффициент на территории г. Зима в повышенном размере – 1.3. Постановление Совета Министров РСФСР от 04.02.1991 № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера» было принято при осуществлении полномочий в социальной сфере в целях защиты трудовых прав граждан в рамках осуществления своих полномочий, (при этом согласно ст. 122 Конституции РСФСР от 12.04.1978, в редакции от 09.12.1992 - Совет Министров является Правительством Российской Федерации).

Пунктом 2 вышеуказанного Постановления главы администрации Иркутской области предусмотрено, что затраты на выплату установленных выравнивающих районных коэффициентов предприятиям необходимо осуществлять за счет собственных средств, а бюджетным организациям за счет средств соответствующих бюджетов.

Кроме того, из материалов дела видно, что главным распорядителем были доведены до Военного комиссариата лимиты бюджетных обязательств и утверждена смета доходов и расходов на 2007г. с учетом начисления районного коэффициента военнослужащим и гражданскому персоналу в размере 1.3, что нашло отражение в акте ревизии от 08.12.2008. Финансирование заявителя на выплату заработной платы и денежного довольствия из средств федерального бюджета в 2007 году производилось с учетом выплаты районного коэффициента работникам в размере 1.3. Данное обстоятельство подтвердилось в судебном заседании и Управлением не оспаривается.

Таким образом, Военным комиссариатом обоснованно произведено начисление и выплата районного коэффициента военнослужащим и гражданскому персоналу в размере 1.3, поскольку направление полученных из бюджета денежных средств 68,4 тысячи рублей на денежное довольствие военнослужащих и 128,7 тысяч рублей на заработную плату гражданскому персоналу согласно статьям утвержденной сметы финансирования произведено на цели, указанные в ней.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом вышеизложенных обстоятельств, суд приходит к выводу, что оспариваемые представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 108 от 24.12.2008г. (исх. № 34-12-301/2785 от 25.12.2008) и предписание по устранению выявленных нарушений № 50 от 24.12.2008г. (исх. № 34-12-301/2786 от 25.12.2008) в части п. п. 1, 2 раздела 2 не соответствуют Постановлению Совета Министров РСФСР от 04.02.1991 № 76 «О некоторых мерах по социально - экономическому развитию районов Севера», постановлению главы администрации Иркутской области от 28.01.1993г. № 9 «О выравнивании районного коэффициента к заработной плате на территории Иркутской области», постановлению Правительства РФ от 03.01.2993г. № 2 «О расширении прав отдельных центральных органов федеральной исполнительной власти в области оплаты труда гражданского персонала», Приказу Минобороны РФ от 30.07.2006г. № 200 «Об утверждении порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации», Приказу Минфина РФ от 10.02.2006г. № 25н «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету», а также нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем, заявленные требования являются обоснованными и подлежат в этой части удовлетворению.

Другие доводы ответчика также проверены судом и признаны несостоятельными.

Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать недействительными представление «О ненадлежащем исполнении бюджетного процесса» № 108 от 24.12.2008 и предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области «По устранению выявленных нарушений» № 50 от 24.12.2008 в части пунктов 1 и 2 раздела 2, как не соответствующие постановлению главы администрации Иркутской области от 28.01.1993г. № 9 «О выравнивании районного коэффициента к заработной плате на территории Иркутской области», Постановлению Правительства РФ от 03.01.2993г. № 2 «О расширении прав отдельных центральных органов федеральной исполнительной власти в области оплаты труда гражданского персонала», Приказу Минобороны РФ от 30.07.2006г. № 200 «Об утверждении порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации», Приказу Минфина РФ от 10.02.2006г. № 25н «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету».

В остальной части в удовлетворении требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия, в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в срок, не превышающий 2-месяцев с момента вступления решения в законную силу.

Судья Л.А.Куклина