Гражданский кодекс часть 1

Администрация города Иркутска (далее заявитель, Администрация) обратилась с требованием о признании недействительным предписания службы архитектуры Иркутской области (далее ответчик, Служба) № 82-37-1683/13 от 13.12.2013 г. об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности, а также устранения причин и условий, способствующих нарушению законодательства о градостроительной деятельности.

Представитель заявителя в судебном заседании требования поддержал, повторив доводы, изложенные в заявлении и дополнениях к нему. В обоснование доводов указал, что у Администрации не имелось правовых оснований для отказа в выдаче обществу разрешения на строительство, поскольку им были представлены все необходимые документы в соответствии с перечнем, предусмотренным статьей 51 Градостроительного кодекса РФ. Представленное обществом архитектурно-планировочное задание полностью соответствовало по содержанию градостроительному плану земельного участка. Кроме того указал, что оспариваемое предписание не отвечает принципу исполнимости, поскольку не содержит указание какие именно конкретные действия должна совершить Администрация в целях устранения выявленных при проверке нарушений.

Представитель третьего лица в судебном заседании поддержал позицию Администрации, указал на то, что обществом при получении разрешения на строительство были представлены все необходимые документы предусмотренные градостроительным законодательством, в связи с чем отсутствуют основания полагать, что разрешение на строительство получено незаконно.

Представитель ответчика в судебном заседании требование не признал, указав на законность оспариваемого предписания. Кроме того заявил ходатайство о прекращении производства по делу в связи с не подведомственностью спора арбитражному суду, поскольку оспариваемое предписание не нарушает прав и законных интересов Администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Под ненормативным правовым актом, который в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, так как не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Арбитражный суд считает, что оспариваемый ненормативный правовой акт Службы содержит властно-распорядительные предписания, так как обязывает совершить действия по рассмотрению оспариваемого предписания и устранению выявленных нарушений градостроительного законодательства, в связи с чем, обладает признаками ненормативного правового акта.

Таким образом, арбитражный суд считает, что ходатайство о прекращении производства по делу в связи с его неподведомственностью удовлетворению не подлежит, в связи с чем, полагает необходимым рассмотреть дело по существу заявленных требований.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 07.05.2014 по 15.05.2014 года, о чем сделано публичное извещение. После объявленного перерыва, дело, в соответствии со статьей 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассматривается в том же составе суда, по имеющимся в нем материалам, исследовав которые и выслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, земельный участок (земли населенных пунктов, для эксплуатации нежилого административного здания) с кадастровым номером 38:36:000022:0724, площадью 587 кв.м., расположенный по адресу: <...> принадлежит ООО «Строительная компания «Байкал», что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 24.04.2007

08.08.2008 ООО «Строительная компания «Байкал» обратилось в Отдел выдачи разрешительной документации инженерно-строительного управления Комитета по градостроительной политике администрации г. Иркутска с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства – офисного здания, расположенного по адресу: <...>, с приложением пакета документов.

По результатам рассмотрения представленных документов, 15.08.2008 обществу выдано разрешение № RU 38303000-98/08 на строительство объекта – офисное здание по вышеуказанному адресу, количество этажей – 10, строительный объем – 17100 куб.м., общая площадь – 4506,9 кв.м., площадь застройки – 548,5 кв.м., срок действия до 31.12.2009.

12.01.2010 срок действия данного разрешения на строительство был продлен до 31.12.2011.

На основании заявления общества о продлении срока действия разрешения на строительство, 17.02.2012 Отделом выдачи разрешительной документации Комитета по градостроительной политике администрации г. Иркутска обществу выдано разрешение № RU 38303000-98/08 на строительство объекта – офисное здание по вышеуказанному адресу, количество этажей – 9, строительный объем – 17100 куб.м., общая площадь – 4506,9 кв.м., площадь застройки – 548,5 кв.м., срок действия до 31.12.2013.

Службой архитектуры Иркутской области на основании письма Прокуратуры Иркутской области от 25.11.2013 по поводу обращения ЗАО «УК «ИТС» от 14.11.2013 о проверке законности строительства по адресу: <...>, проведена проверка соблюдения органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности при выдаче разрешения ООО «Строительная компания «Байкал» на строительство офисного здания, в результате которой выявлено нарушение требований ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

По результатам проверки Службой выдано предписание № 82-37-1683/13 от 13.12.2013, которым Администрации предписано безотлагательно рассмотреть предписание и устранить выявленные нарушения законодательства о градостроительной деятельности, а также устранить причины и условия, способствующие нарушению законодательства о градостроительной деятельности, о выполнении предписания письменно сообщить в Службу в срок нее позднее двух недель с момента получения данного предписания, представив копии документов, подтверждающих выполнение предписания.

Заявитель, полагая, что данное предписание противоречит градостроительному законодательству, незаконно возлагает на Администрацию обязанность по устранению выявленных нарушений, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности по правилам, предусмотренным ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришел к следующим выводам.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

По сути, аналогичная правовая позиция содержится в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2011 года N 14044/10.

С учетом изложенного суд полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства: 1) несоответствие оспариваемого предписания закону или иному нормативному правовому акту и 2) нарушение прав и законных интересов заявителя оспариваемым предписанием.

На основании п. п. 4, 5 п. 7 Положения о Службе архитектуры Иркутской области, утвержденного Постановлением Администрации Иркутской области от 31.10.2007 N 261-па Служба осуществляет функции по проведению проверок деятельности органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций в части соблюдения законодательства о градостроительной деятельности, по выдаче обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и установление сроков устранения таких нарушений.

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов.

Согласно части 1 статьи 28 Устава города Иркутска Администрация города Иркутска, как исполнительно-распорядительный орган города Иркутска, относится к органам местного самоуправления города Иркутска.

Комитет по градостроительной политике администрации г. Иркутска (далее – Комитет) является структурным подразделением администрации города Иркутска, не наделенным правами юридического лица (пункт 1.1 Положения о Комитете по градостроительной политике администрации города Иркутска, являющегося приложением к распоряжению администрации г. Иркутска от 25 мая 2012 года № 031-10-537/12).

В силу пункта 3.1.32 указанного выше Положения Комитет выдает разрешение на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами) или отказывает в выдаче разрешения на строительство с указанием причин отказа.

На основании части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации: а) пояснительная записка; б) схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия; в) схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам; г) схемы, отображающие архитектурные решения; д) сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; е) проект организации строительства объекта капитального строительства; ж) проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей;

4) положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса), положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса;

5) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 настоящего Кодекса);

6) согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.

Согласно части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 настоящей статьи документов.

На основании части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:

1) проводят проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению;

2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191-ФЗ) до установления Правительством Российской Федерации формы градостроительного плана земельного участка для получения разрешения на строительство правообладатель земельного участка направляет в орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, кадастровый план земельного участка.

При этом предоставление градостроительного плана земельного участка для получения разрешения на строительство не требуется, подготовка проектной документации осуществляется на основании архитектурно-планировочных заданий, выдаваемых в соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", правила пункта 2 части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не применяются и органы, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство, проводят проверку соответствия проектной документации разрешенному использованию земельного участка и архитектурно-планировочному заданию.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 08.08.2008 ООО «Строительная компания «Байкал» обратилось в Отдел выдачи разрешительной документации инженерно-строительного управления Комитета по градостроительной политике администрации г. Иркутска с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства – офисного здания, расположенного по адресу: <...>, с приложением документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ.

Вместо градостроительного плана земельного участка обществом представлено архитектурно-планировочное задание от 04.10.2007, выданное в соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", содержание которого соответствовало по содержанию градостроительного плана земельного участка, предусмотренному ст. 44 Градостроительного кодекса РФ, срок действия которого составлял два года и на момент его предоставления в Комитет не истек.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 N 840 (далее - постановление N 840) утверждена форма градостроительного плана. Учитывая, что обязанность по предоставлению градостроительного плана для получения разрешения на строительство возникает с 27.11.2006 - даты введения в действие Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11.08.2006 N 93, суд соглашается с доводами ответчика о том, что на момент подачи 08.08.2008 заявления о выдаче разрешения на строительство, у общества уже возникла обязанность по предоставлению градостроительного плана для получения разрешения на строительство, полномочия по утверждению и выдаче которых отнесены в соответствии с нормами градостроительного законодательства к полномочиям органов местного самоуправления.

Вместе с тем, как указал представитель заявителя, несмотря на введение в действие Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, на момент выдачи заинтересованным лицам разрешений на строительство в 2008 году, градостроительные планы земельных участков Администрацией еще не выдавались, в связи с обжалованием в судебном порядке Генерального плана г. Иркутска, утвержденного решением Думы г. Иркутска от 28.06.2007 № 004-20-390583/7, а также разработкой проектов планировок территории г. Иркутска, которая занимала значительное время.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что в рассматриваемом случае Администрация не могла требовать и градостроительный план ООО «Строительная компания «Байкал» не мог быть представлен в составе документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, в связи с чем, обществом было представлено действующее архитектурно-планировочное задание, которое в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", имеет аналогичное значение и содержание, что и градостроительный план земельного участка.

11.12.2007 постановлением мэра г. Иркутска № 031-06-2539/7 утверждено Положение о порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков, расположенных на территории г. Иркутска. Однако ООО «Строительная компания «Байкал» затратив время и денежные средства еще до принятия данного постановления разработало архитектурно-планировочное задание, которое на момент подачи заявления на выдачу разрешения на строительство в официальном порядке продолжало свое действие в связи с отсутствием установленного порядка отмены или прекращения срока действия архитектурно-планировочных заданий, в связи с чем, у Администрации, по мнению суда, отсутствовали основания запрашивать градостроительный план земельного участка.

Администрацией в соответствии с ч. 11 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ проведена проверка соответствия проектной документации разрешенному использованию земельного участка и архитектурно-планировочному заданию, в ходе которой каких-либо нарушений требований градостроительного законодательства установлено не было.

В связи с чем, и.о. начальника отдела выдачи разрешительной документации инженерно-строительного управления Комитета по градостроительной политики администрации г. Иркутска в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса РФ ООО «Строительная компания «Байкал» выдано разрешение № RU 38303000-98/08 на строительство и правовых оснований у Администрации для отказа в его выдаче в рассматриваемом случае не имелось.

Кроме того, из оспариваемого предписания следует, что Администрация должна безотлагательно рассмотреть предписание и устранить выявленные нарушения законодательства о градостроительной деятельности, а также устранить причины и условия, способствующие нарушению законодательства о градостроительной деятельности, о выполнении предписания письменно сообщить в Службу в срок нее позднее двух недель с момента получения данного предписания, представив копии документов, подтверждающих выполнение предписания.

Таким образом, судом установлено, что предписание не отвечает принципу исполнимости, поскольку не содержит четкого указания на то, какие именно действия необходимо совершить Администрации для устранения нарушения, предписания носят неопределенный, немотивированный характер и не позволяют установить способ их исполнения.

А поэтому, учитывая изложенное и принимая во внимание установленные по делу обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствуют Градостроительному кодексу РФ и нарушают права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связи доказательств в их совокупности, арбитражный суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание Службы архитектуры Иркутской области № 82-37-1683/13 от 13.12.2013г. об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности, а также устранения причин и условий, способствующих нарушению законодательства о градостроительной деятельности, как несоответствующее Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия, и по истечении этого срока вступает в законную силу.

Судья Л.А.Куклина