Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Сонина А.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Михайловым Э.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Государственного бюджетного учреждения культуры Иркутский областной художественный музей им. В.П. Сукачева

к Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области

о признании незаконным предписания от 18.04.2013г. № 05-09-21/13

третьи лица: Министерство имущественных отношений Иркутской области; Управление Министерства культуры Российской Федерации по СФО Иркутский территориальный отдел

от заявителя: ФИО1, директор, ФИО2, представитель по доверенности

от ответчика: ФИО3, представитель по доверенности

от 3-го лица: Министерство имущественных отношений Иркутской области – не явился; Управление Министерства культуры Российской Федерации по СФО Иркутский территориальный отдел – ФИО4 -представитель по доверенности

установил: Государственное бюджетное учреждение культуры Иркутский областной художественный музей им. В.П. Сукачева (далее – учреждение, музей) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ к Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области (далее – административный орган, служба, ответчик) о признании незаконным предписания от 18.04.2013г. № 05-09-21/13.

Представители учреждения поддержали требования по основаниям указанным в уточнениях к заявлению.

Ответчик заявленные требования не признал.

Представитель третьего лица - Управления Министерства культуры Российской Федерации по СФО Иркутский территориальный отдел поддержал доводы заявителя.

Представитель третьего лица - Министерство имущественных отношений Иркутской области в судебное заседание не явился, уведомлен надлежащим образом.

Дело рассматривается в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Государственное бюджетное учреждение культуры Иркутский областной художественный музей им. В.П. Сукачева зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1033801015346.

В целях исполнения плана проведения плановых проверок на 2013 года, согласованного с Прокуратурой Иркутской области, на основании распоряжения от 12 марта 2013 года № 41-спр в период с 14 марта 2013 года по 10 апреля 2013 года службой проведена плановая документарная и выездная проверка в отношении заявителя.

В ходе проверки установлен ряд нарушений, выразившихся в невыполнении музеем работ по сохранению здания – памятника по адресу: <...>, предусмотренных разделом III «Ремонт памятника» акта технического состояния от 21.11.2006 г. Охранного обязательства № 658/2006г. и уточненные дополнительным соглашением от 08.04.2010 г.

По результатам проверки должностным лицом службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области вынесено оспариваемое предписание об устранении выявленных нарушений.

Считая предписание службы от 18.04.2013 №05-09-21/13 незаконным, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 11.10.2013г. по делу № А19-9512/2013 признано незаконным предписание Службы № 05-09-21/13 от 18.04.2013г., как несоответствующее Федеральному закону «Об охране объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002г. № 73-ФЗ.

Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13.03.2014г. решение Арбитражного суда Иркутской области от 11.10.2013г. по делу № А19-9512/2013 отменено, принят новый судебный акт: в удовлетворении требований Музея к Службе о признании незаконным и отмене предписания от 18.04.2013г. № 05-09-21/13 отказано.

Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.06.2014г. по делу № А19-9512/2013 решение Арбитражного суда Иркутской области от 11.10.2013г. и постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13.03.2014г. отменены. ФАС Восточно-Сибирского округа в постановлении от 10.06.2014г. указал, что не дана оценка обстоятельству о том, что реализация мероприятий по сохранению объекта культурного наследия возлагается на собственника имущества.

При новом рассмотрении, оценив представленные в материалы дела доказательства на основании статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Конституционной обязанностью государства является обеспечение безопасности личности, общества и государства, охрана окружающей среды и экологическая безопасность; при этом оборона, в том числе гражданская оборона, находится в ведении Российской Федерации (пункты «в», «м» статьи 71 Конституции Российской Федерации).

Частью 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) определены порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов (ст. 2 названного Закона).

Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ, предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Статьями 11, 12 Федерального закона N 294-ФЗ установлен порядок проведения документарной и выездной (как плановой, так и внеплановой) проверок. В соответствии с частью 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица.

Как установлено статьей 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора).

Должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится (п. 2 ст. 18 Закона N 294-ФЗ).

В соответствии со статьей 15 указанного закона при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица.

Постановлением Правительства РФ от 31.12.2009г. № 1204 утверждено Положения о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов российской Федерации (далее Положение № 1204).

Согласно пункту 2 Положения № 1204 Министерство культуры РФ и его территориальные органы осуществляют государственный контроль: а) за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, в том числе совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации; б) за состоянием отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 759-р; в) за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения, охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей этими объектами; г) за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений; д) за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, в том числе в установленном порядке за расходованием предоставленных на осуществление переданных полномочий субвенций из федерального бюджета, с правом проведения проверок.

В соответствии с пунктом 3 Положения № 1204 орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный осуществлять государственный контроль (далее - уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации), осуществляет государственный контроль: а) за сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия, в том числе совместно с Министерством и его территориальными органами; б) за состоянием объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 759-р); в) за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также охранных обязательств собственников объектов культурного наследия регионального значения и пользователей этими объектами; г) за полнотой и качеством осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия.

На основании пункта 4 указанного положения мероприятия по государственному контролю осуществляются Министерством, его территориальными органами и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - контрольные органы) посредством организации и проведения плановых проверок, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов юридических лиц и граждан.

Мероприятия по государственному контролю в отношении юридических лиц проводятся с соблюдением требований ФЗ № 294-ФЗ. (пункт 9 Положения)

Приказом Министерства культуры РФ от 14.11.2011г. № 1059 утверждено Положение о территориальном органе Министерства культуры РФ (далее Положение № 1059).

Согласно указанным положением на территориальный орган Министерства культуры РФ возложены следующие функции:

- по государственному контролю и надзору за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (п.5.1.1.);

- за выполнением условий охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей указанных охранных обязательств (п. 5.1.2.)

- по выдаче разъяснений по вопросам, отнесенным к его компетенции (п.6.4.);

- по рассмотрению в случаях и порядке, установленном законодательством РФ, дел об административных правонарушениях и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении обязательных требований в установленной сфере деятельности (п. 6.7.).

Пунктом 17 положения № 1059 установлено, что место нахождения территориального органа Министерства культуры РФ определяется в соответствии с перечнем (Приложение к Положению). На территории Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области деятельность территориального органа Министерства культуры РФ осуществляет Восточно-Сибирское управление Минкультуры России. Согласно пункту 3 статьи 9 Закона № 294-ФЗ плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Уполномоченным органом по государственному контролю за выполнением условий охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия федерального значения является территориальный орган Министерства культуры РФ - Восточно-Сибирское управление Минкультуры России.

О проведении плановой проверки юридическое лицо уведомляется органом государственного контроля не позднее чем в течение 3-х рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом (п. 12 ст. 9 Закона № 294-ФЗ).

Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля. Проверка может проводиться только должностными лицами, которые указаны в распоряжении (п. 1 ст. 14 Закона № 294-ФЗ).

В распоряжении указываются, в том числе: ФИО, должности должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки; цели, задачи и предмет проверки (п.2 ст. 9 Закона № 294-ФЗ).

Приказом Министерства культуры РФ от 08.08.2012г. № 841 утвержден Административный регламент исполнения Министерством культуры РФ государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения, охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей этими объектами (далее Административный регламент № 841).

Административный регламент № 841 устанавливает, что:

- государственный контроль за выполнением условий охранных обязательств собственников (пользователей) объектов культурного наследия федерального значения уполномочены осуществлять Министр культуры РФ; заместители Министра культуры РФ (в соответствии с распределением обязанностей): должностные лица органов Минкультуры России, в обязанности которых входит осуществление государственного контроля и надзора в сфере охраны объектов культурного наследия народов России (п. 5.);

- при осуществлении государственною контроля должностные лица органов Минкультуры России обязаны проводить проверку на основании распоряжения руководителя (заместителя руководителя) органа Минкультуры России о ее проведении в соответствии с ее назначением (п. 7):

- плановая проверка осуществляется в соответствии с планом, формируемым на один год и утверждаемым приказом руководителя органа Минкультуры России (п.22);

- плановые проверки проводятся территориальными органами Минкультуры России (п.23);

- проверка проводится должностными лицами органов Минкультуры России исключительно в составе комиссии, состоящей не менее чем из двух гражданских служащих органов Минкультуры России. Проведение проверки одним должностным лицом не допускается (п.45).

Как следует из материалов дела и установлено судом, 14.07.2006г. приказом № 425/И Комитета по управлению государственным имуществом Иркутской области объекты недвижимого имущества: нежилое здание Усадьба В.П. Сукачева; бесплатная школа ФИО5 для девочек по адресу <...> и нежилое здание Усадьба В.П. Сукачева; главный дом с оранжереей-бильярдной по адресу: <...>, лит. А, изъяты были из оперативного управления областного государственного учреждения «Центр по сохранению историко-культурного наследия иркутской области» и переданы в оперативное управление государственному учреждению культуры Иркутский областной художественный музей им. В.П. Сукачева.

При передаче Музею памятника Усадьба им. В.П. Сукачева в оперативное управление собственник в лице Комитета по управлению государственным имуществом Иркутской области (приказ № 425/И от 14.07.2006г.) не возложил на пользователя (Музей) обязанностей по его сохранению.

22.12.2006 г. Комитет по охране объектов культурного наследия Иркутской области выдал согласование на регистрацию права оперативного управления на 1-этажный деревянный дом по адресу <...> (кад. № 38:366000021:25:401:001:020301690, являющийся зданием-памятником истории культуры, и входит в комплекс построек объектов культурного наследия федерального значения «Усадьба В.П. Сукачева: главный дом с оранжереей-бильярдной, флигель для прислуги (с галереей), флигель гостевой, службы с конюшней, каретная, амбар, ледник, бесплатная школа для девочек ФИО5, парк». В данном согласовании также указано, что на указанный объект недвижимости выдано Охранное обязательство № 658/2006 от 21.11.2006г.

Разделом III Охранного обязательства № 658/2006 (в ред. Доп. соглашения от 08.04.2010г.) предусмотрено, что в целях сохранения памятника собственник обязан силами лицензированных специалистов произвести следующие работы: получить ПРЗ по реставрации и приспособлению; разработать проект реставрации и приспособления; выполнить реставрационные работы; представить научно-реставрационный отчет о выполненных реставрационных работах.

Согласно п. 3 ст. 48 Закона № 73-ФЗ собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия с учетом требований настоящего Федерального закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.

Таким образом, бремя содержания памятника Усадьба им. В.П. Сукачева возложено на собственника, в том числе и сохранения, данного памятника, поскольку ни Охранным обязательством № 658/2006, ни другим каким-либо документом (договором) иное не установлено.

Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области фактически проведена проверка выполнения условий охранного обязательства на объект культурного наследия федерального значения, так как в предписании идет непосредственная ссылка на содержание Охранного обязательства № 658/2006 и Акта технического состояния, являющегося его неотъемлемым приложением.

В рамках переданных полномочий по объектам культурного наследия федерального значения (ст.33 № 73-ФЗ) Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области вправе осуществлять только контроль за состоянием объекта культурного наследия федерального значения.

В соответствии с п.п. «в» п.2 Положения о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1204, государственный контроль за выполнением условий охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей этими объектами осуществляет только Министерство культуры Российской Федерации и его территориальные органы.

Орган исполнительной власти субъекта РФ данный вид государственного контроля осуществлять не вправе, в связи с чем довод ответчика о том, что в данном случае осуществлялся государственный контроль за сохранением, использованием и популяризацией объекта культурного наследия, суд считает необоснованным, поскольку в понятие контроль за сохранением входит контроль за проведением работ по сохранению, предусмотренный ч.1 ст.45 № 73-ФЗ, т.е. контроль по выданным разрешениям.

Контроль за использованием предполагает проверку выполнения обязательных требований, установленных ч.3 ст.52 № 73-ФЗ, в данном случае эти требования в ходе проверки инспектором не анализировались.

Кроме того, проверка поименована как документарная и выездная, но в соответствии с ч.3 ст.11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - № 294-ФЗ) орган, осуществляющий госконтроль, в первую очередь анализирует те документы, которые находятся в его распоряжении.

Как следует из материалов дела, 19.07.2000г. отделом по охране культурного наследия Министерства культуры РФ было согласовано Плановое реставрационное задание (ПРЗ) на научно-исследовательские, проектные и реставрационные работы по недвижимому памятнику истории и культуры: «Усадьба В.П. Сукачева: главный дом с оранжереей-бильярдной, флигель для прислуги (с галереей), флигель гостевой, службы с конюшней, каретная, амбар, ледник, бесплатная школа для девочек ФИО5, парк».

В 2003г. был разработан эскизный проект реставрации памятника истории и культуры конца 19 в.: усадебный комплекс и парк В.П. Сукачева в г. Иркутске.

10 февраля 2006г. между ОГУ Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области как Заказчиком, ЗАО «Восток-Лидер» как Инвестором и ООО «Традиция» как Исполнителем был заключен договор на разработку научно-проектной документации (НПД) на реставрацию и приспособление памятника истории и культуры 19 в. «Школа для девочек в усадьбе В.П. Сукачева» (<...>). За выполненную работу по данному договору оплату осуществил Инвестор (п.4.1. договора). Срок выполнения работ: с 1 марта 2006г. по 1 июля 2006г.

В результате была разработана НПД, состоящая из:

- предварительные работы;

- комплексные – научные исследования;

- рабочий проект реставрации и приспособления;

- рабочий проект (Архитектурно-строительная часть);

- рабочий проект (Инженерно-конструктивная часть);

- рабочий проект (Водоснабжение, пожаротушение, канализация);

- рабочий проект (Электрооборудование и электроосвещение);

- рабочий проект (Автоматическое управление санитарно-технических устройств оборудования);

- рабочий проект (Телефонизация, радиофикация, телевидение);

- рабочий проект (Охранно-пожарная сигнализация);

- рабочий проект (Наружные сети водоснабжения и канализации);

- рабочий проект (Объектные и локальные сметы);

- рабочий проект реставрации и приспособления (Благоустройство, озеленение);

- рабочий проект реставрации и приспособления (Объектные и локальные сметы);

- комплексные научные исследования.

В данном случае все перечисленные выше задания и иные документы, в том числе, завизированы должностными лицами уполномоченных органов в области охраны объектов культурного наследия Иркутской области, которые действовали на территории субъекта федерации до образования Службы по охране объектов культурного наследия, а также должностными лицами Службы.

Таким образом, предписание Службы № 05-09-21/13 от 18.04.2013г. о выполнении мероприятий в части: в срок до 01.06.2013г. получить ПРЗ; в срок до 01.12.2013г. разработать проект реставрации и приспособления уже были выполнены на момент проведения проверки и не учтены проверяющим органом.

Суд также соглашается с доводами заявителя о том, что предписание № 05-09-21/13, обязывающее музей получить ПРЗ по реставрации и приспособлению, разработке проекта реставрации и приспособления, а также разрешение на производство реставрационных работ для памятника федерального значения «Усадьба Сукачева» (Школа для девочек) противоречит требованиям законодательства РФ и не может быть исполнено, в связи со следующим.

Федеральным законом от 25.06.2002г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее Закон № 73-ФЗ) установлено:

- сохранение объекта культурного наследия - направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в т.ч.; консервация объекта, ремонт памятника, реставрация памятника и др. работы (п.1 ст. 40);

- ремонт памятника научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей. Составляющих предмет охраны (ст. 42);

- работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия. И при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ (п.1 ст.45);

- выдача задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а также согласование проектной документации в отношении объектов культурного наследия федерального значения осуществляется органом исполнительной власти осуществляющим функции в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с разграничениями полномочий, предусмотренных в ст.ст. 9, 9.1 настоящего Закона (п.2 ст. 45).

Согласно пункту 3 статьи 48 указанного выше закона собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия с учетом требований настоящего Федерального закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.

При государственной регистрации права собственности на объект культурного наследия собственник принимает на себя являющиеся ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываемые в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия обязательства по содержанию объекта культурного наследия, по его сохранению (включая требования к порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ), требования к условиям доступа к нему граждан, иные обеспечивающие его сохранность требования. (п.4 ст. 48).

Как следует из Устава музея, собственником объектов культурного наследия, закрепленных за музеем, является Иркутская область. При закреплении имущества в оперативное управление собственник не возложил на музей обязанностей по сохранению объекта по адресу: <...> лит. А, как памятника, что подтверждается приказом Комитета по управлению государственным имуществом Иркутской области № 425 от 14.07.2006г. Более того, такая обязанность возложена на Службу согласно Положению о Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 09.03.2010г. № 31-пп. (далее - Положение о службе).

Положением о службе предусмотрено, что Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, уполномоченным осуществлять государственный контроль и полномочия на территории Иркутской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в соответствии с законодательством.(п.1).

Задачами Службы является сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, а также государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) на территории Иркутской области (п.п. 2 п. 6).

Служба в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет функции: по согласованию проектирования и проведения работ по сохранению памятника федерального значения (п.п. 26 п.7), выдаче задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, согласованию проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения (п.п. 27 п. 7).

Таким образом, работы по сохранению памятника федерального значения «Усадьба Сукачева» (Школа для девочек) по выдаче задания и разрешения на проведение этих работ, а также по согласованию проектной документации должны осуществляться Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области, в связи с чем предписание № 05-09-21/13, обязывающее музей получить ПРЗ по реставрации и приспособлению, разработке проекта реставрации и приспособления, а также разрешение на производство реставрационных работ для памятника федерального значения «Усадьба Сукачева» (Школа для девочек) противоречит требованиям законодательства РФ, в связи с чем является незаконным, и не может быть исполнено.

Кроме того, включение в предписание требования о предоставлении научно-реставрационного отчёта о выполненных реставрационных работах (пункт 4 предписания) противоречит требованиям ч.5 и 6 ст.45 № 73-ФЗ, в соответствии с которыми научный отчёт должен сдаваться в трёхмесячный срок физическими и юридическими лицами, осуществлявшими научное руководство за проведением указанных работ, т.е. теми лицами, которые разработали проектную документацию на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а никак не музеем, который не ведёт научного руководства работами, а также не является ни заказчиком работ, ни подрядной организацией.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Иркутский областной художественный музей им.В.П.Сукачёва зарегистрирован в качестве государственного бюджетного учреждения культуры.

Согласно п.1 ст. 296 ГК РФ учреждения могут распоряжаться закрепленным за ними имуществом с согласия собственника, если иное не установлено законом.

По общему правилу учреждение может распоряжаться имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, только с согласия собственника. Иной порядок может быть установлен лишь законом. Но в любом случае законом не может быть установлен иной режим имущества учреждений, отличный от режима имущества, установленного ГК РФ.

В соответствии со ст. 120 ГК РФ, п. 9 ст. 9.2 ФЗ от 12.01.1996г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее Закон № 7- ФЗ); ст. 28 ФЗ от 26.05.1996г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (далее Закон № 54-ФЗ) недвижимое имущество закрепляется за музеями на праве оперативного управления.

Бюджетное учреждение не вправе без согласия с собственником распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств собственника, а также недвижимым имуществом (п.3 ст. 298 ГК РФ, п. 10 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ). Собственником имущества бюджетного учреждения может выступать только, соответственно, РФ, субъект РФ или муниципальное образование (п.9 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ).

Таким образом, можно сделать вывод, что бюджетное учреждение не может самостоятельно распоряжаться как недвижимым имуществом, закрепленным за ним собственником на праве оперативного управления, так и приобретенным за счет собственных доходов, а значит – и приобретать право собственности на это имущество. Собственником же такого имущества является РФ, субъект РФ или муниципальное образование.

Более того, объект является государственной собственностью Иркутской области, что подтверждается и Министерством имущественных отношений Иркутской области, являющимся уполномоченным в этой сфере органом исполнительной власти Иркутской области.

Как установлено п.3 ч.1 ст.4 Закона Иркутской области от 23 июля 2008 г. № 57-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)
народов Российской Федерации в Иркутской области" (далее - № 57-ОЗ) полномочие по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности Иркутской области исполняет Правительство Иркутской области.

Частью 2 ст.4 № 57-ОЗ установлено, что Правительство Иркутской области непосредственно или через исполнительный орган государственной власти Иркутской области, специально уполномоченный в области государственной охраны объектов культурного наследия (далее - областной орган охраны объектов культурного наследия), осуществляет меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.

На основании ч.1 ст.5 № 57-ОЗ финансирование мероприятий по сохранению, использованию, популяризации объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности Иркутской области, осуществляется за счет средств областного бюджета.

Понятие «сохранение» дано в ст.40 № 73-ФЗ – это направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе его консервация, ремонт, реставрация, приспособление для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

Согласно ст.6 № 57-ОЗ разработка и реализация государственных программ Иркутской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляется исполнительными органами государственной власти Иркутской области в порядке, установленном законодательством.

Таким образом, проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, находящегося в собственности Иркутской области, должно осуществляться на основании утверждённой целевой программы.

В силу ч.6 ст.9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным учреждением осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Утверждение же государственного задания в соответствии с ч.3 поименованной статьи производится соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, формирует для учреждения государственное задание. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от государственного задания. Согласно БК РФ государственное задание – это документ, устанавливающий требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ,

Финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. Объем субсидий, направленных учреждению, соответствует государственному заданию. Помимо субсидий на выполнение государственного задания бюджетным учреждениям могут быть предоставлены субсидии на иные цели. Субсидии на осуществление капитальных вложений включают средства бюджета соответствующего уровня, направляемые на увеличение стоимости государственного имущества (реконструкцию, модернизацию имеющегося имущества или строительство новых объектов).

Финансирование текущей деятельности Музея осуществляется на основе сметного принципа. Утверждается смета расходов, в которой отражаются все виды затрат, разделенные по статьям экономической классификации бюджетных расходов. Смета по внебюджетным средствам, также как и по бюджетным целевым средствам, утверждается Минкультуры или другим соответствующим органом исполнительной власти и может меняться по согласованию с ним. В случае сдачи в аренду недвижимого имущества, закрепленного за учреждением, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Понятие средств целевого финансирования дано в пп. 14 п.1 ст. 251 НК РФ. В нем указано, что к таким средствам относится имущество, полученное налогоплательщиком и использованное им по назначению, определенному источником целевого финансирования или федеральными законами. Согласно ст. 162 БК РФ к получателям бюджетных средств относятся и учреждения культуры. Статьей 38 БК РФ определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Министерством культуры и архивов Иркутской области был утвержден План финансово-хозяйственной деятельности ГБУК Иркутский областной художественный музей им. В.П. Сукачева на 2013год, 2014 год, 2015 год. В разд. «Плановые показатели по поступлениям и выплатам» выплаты на выполнение государственного задания п. 2.1.12 «Увеличение стоимости основных средств» поступление денежных средств не предусмотрено.

Министерством культуры и архивов Иркутской области от 12.08.2013г. № 172-мр-О была утверждена Целевая программа «Сохранение объектов культурного наследия, находящихся в собственности Иркутской области на 2013-2015 годы». Данной Целевой программой предусмотрено, что взаимодействующими структурными элементами по выполнению мероприятий по сохранению объектов культурного наследия путем проведения реставрации являются: Министерство культуры и архивов Иркутской области, Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области и ОГАУ «ЦСН».

Музей в данной целевой программе ни в качестве исполнителя, ни в качестве участника данных мероприятий, ни в качестве получателя соответствующих бюджетных средств не значится.

Общее руководство реализацией Программы осуществляет субъект бюджетного планирования - Министерство культуры и архивов Иркутской области.

ОГАУ «ЦСН» определяет подрядчиков на проведение реставрационных работ, мероприятий по государственной охране; заключает договоры на проведение реставрационных работ, на разработку научно-проектной документации, осуществляет контроль проведения реставрационных работ и проводит иные работы. В связи с чем, в план закупок товаров (работ, услуг) ОГАУ «ЦСН» на 2014г. включено:

- выполнение работ по проведению реставрации объектов культурного наследия: Усадьба В.П. Сукачева: бесплатная школа для девочек;

- разработка НПД Усадьба В.П. Сукачева.

Поскольку согласно положениям ст. 210 ГК РФ, ст. 48 Закона № 73-ФЗ, п. 2 ст. 4 Закона № 57-оз обязанность по сохранению объекта культурного наследия возложена на собственника, Правительство Иркутской области постановлением от 09.03.2010г. № 31-ПП возложило такую обязанность именно на Службу, утвердив Положение о Службе. Служба через свое подведомственное учреждение - ОГАУ «ЦСН» и организовывала работы по подготовке и корректировке проекта реставрации и приспособления объекта: Усадьба В.П. Сукачева, прохождения его через необходимые согласования и экспертизы, что подтверждается протоколом совещания Министерства культуры и архивов Иркутской области от 26.03.2013г.

Таким образом можно сделать вывод о том, что музей, осуществляя свою деятельность в строгом соответствии с государственным заданием и в пределах утвержденной сметы расходов, в 2013г. на увеличение основных средств (в том числе и путем реконструкции) денежных средств не получал, поскольку это не было предусмотрено утвержденным Планом финансово-хозяйственной деятельности. Следовательно, выполнить работы, предусмотренные предписанием Службы № 05-09-21/13 от 18.04.2013г., не имел возможности.

Кроме того, постановлением администрации Иркутской области от 19.02.2008г. № 26-па было утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ (ВЦП) Иркутской области. Данным Положением определено следующее:

- решение о разработке ВЦП принимается исполнительным органом государственной власти области, являющийся главным распорядителем бюджетных средств. Для Музея – это Министерство культуры и архивов Иркутской области (п. 11);

- главный распорядитель разрабатывает проекты ВЦП и обеспечивает их реализацию (п.12);

- проект ВЦП направляется на экспертизу в Департамент экономики и Департамент финансов Иркутской области (п.16);

- после принятия закона области об областном бюджете на очередной финансовый год в ВЦП могут быть внесены корректировки в том же порядке, что и утверждение (п. 25);

- ВЦП реализуется утвердившим ее главным распорядителем; контроль за ходом реализации ВЦП Департамент финансов Иркутской области (п.30, 31).

ВЦП «Сохранение объектов культурного наследия, находящихся в собственности Иркутской области, на 2010-2012годы» была утверждена приказом Министерства культуры и архивов Иркутской области от 16.11.2009г. № 316-мпр-о. По данной Программе предусмотрено 17 мероприятий, в том числе и ремонтно-реставрационные работы Усадьбы В.П. Сукачева: главный дом с бильярдной; каретная; бесплатная школа для девочек. По всем 17 мероприятиям ответственным исполнителем значится Министерство культуры и архивов Иркутской области; организация, ответственная за реализацию мероприятия – ОГУ «Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области».

Система управления реализации ВЦП (п.10) включает в себя ряд структурных элементов, взаимодействующих для достижения цели. К ним относятся: Министерство культуры и архивов Иркутской области, Служба по охране объектов культурного наследия, ОГУ «Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области». В качестве основного принципа реализации ВЦП выбрано делегирование полномочий по использованию финансовых средств на сохранение от министерства и службы к ОГУ «ЦСН».

Общее руководство реализацией ВЦП осуществляет Министерство культуры и архивов Иркутской области. Ответственность за исполнение ВЦП несет ОГУ «ЦСН».

Подготовка бюджетной заявки, распределение финансовых ресурсов, общий мониторинг реализации ВЦП, участие в заключении договоров с исполнителями, поставщиками, контроль за рациональным использованием средств, подготовка отчетов осуществляет Служба по охране объектов культурного наследия.

На момент проверки действовало Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ Иркутской области, утв. постановлением Правительства Иркутской области от 13.06.2012г. № 322-пп. Данным Положением предусмотрено следующее:

- исполнительный орган государственной власти области, являющийся главным распорядителем бюджетных средств, в соответствии с законом об областном бюджете на соответствующий финансовый год принимает решение о разработке проектов ВЦП в форме издания правового акта; разрабатывает проекты ВЦП; организует и обеспечивает реализацию ВЦП; формирует отчетность о реализации ВЦП; осуществляет ведомственный контроль за исполнением ВЦП (п.11).

Главным распорядителем проект ВЦП направляется на экспертизу в министерство экономического развития и промышленности Иркутской области и в министерство финансов Иркутской области (п. 12).

Изменения в утвержденные ВЦП также вправе вносить только главный распорядитель (п. 14).

ВЦП и вносимые в них изменения утверждаются правовыми актами главного распорядителя и представляются в министерство экономического развития и промышленности Иркутской области для регистрации и включения в реестр ВЦП (п. 21).

Главный распорядитель несет ответственность за реализацию ВЦП (п.25).

Контроль за ходом реализации ВЦП осуществляет министерство экономического развития и промышленности Иркутской области (п. 26).

Мониторинг и анализ хода реализации ВЦП осуществляется министерством экономического развития и промышленности Иркутской области, а также министерством финансов Иркутской области (п. 27).

Главный распорядитель проводит мониторинг реализации мероприятий ВЦП и ежеквартально составляет отчет о результатах исполнения ВЦП (п. 28, 30).

ВЦП «Сохранение объектов культурного наследия, находящихся в собственности Иркутской области, на 2013-2015годы» была утверждена распоряжением Министерства культуры и архивов Иркутской области от 01.10.2012г. № 230-мр-о.

В разд. 1 Программы указано, что без целевой программы восстановления объектов культурного наследия, особенно памятников деревянного зодчества, невозможно сохранить историко-культурное наследие.

Среди мероприятий Программы (разд. 4) значится: продолжение ранее начатых и окончание полного комплекса реставрационных работ объекта «Бесплатная школа для девочек в составе «Усадьбы В.П. Сукачева».

Система управления реализацией Программы включает в себя ряд структурных элементов, взаимодействующих для достижения цели Программы. К ним относятся: Министерство культуры и архивов Иркутской области, Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области и ОГАУ «Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области» (разд. 7).

Министерство культуры и архивов Иркутской области осуществляет следующие функции:

- распределение финансовых ресурсов;

- общий мониторинг реализации Программы;

- участие в заключении договоров с исполнителями, поставщиками;

- контроль за использованием финансовых средств;

- подготовка отчетов о выполнении Программы.

В рамках Программы средства областного бюджета предоставляются Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области (разд. 7).

Служба выполняет следующие функции:

- выдача письменных разрешений и заданий на проведение работ;

- согласование документации на проведение работ;

- контроль планирования программных мероприятий.

ОГАУ «ЦСН» выполняет следующие функции:

- определяет подрядчиков (поставщиков) на проведение реставрационных работ;

- заключает договоры на разработку научно-проектной документации для проведения работ по сохранению ОКН;

- заключает договоры на проведение реставрационных работ;

- контроль проведения реставрационных работ;

- предоставление ежеквартально отчетов Министерству культуры и архивов Иркутской области о ходе выполнения Программы.

Контроль за реализацией Программы осуществляет Министерство экономического развития и промышленности Иркутской области, министерство финансов Иркутской области.

В Приложении № 2 к Программе «Перечень и описание мероприятий» в графе «Перечень организаций, участвующих в реализации мероприятий (помимо ответственной организации)» указаны: Служба и ОГАУ «ЦСН».

В Приложении № 3 к Программе «Направления и объемы финансирования Программы за счет средств бюджета Иркутской области» в графе «КЦСР» указан код 4409900. Для Музея же установлен другой код, а именно: 4419900. По данной статье отражаются расходы на содержание и обеспечение деятельности государственных музеев.

Согласно ст. 42 Закон № 73-ФЗ ремонт памятника – научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны.

Согласно ст. 43 Закон № 73-ФЗ реставрация памятника или ансамбля – научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия.

Все разрешения Службы на проведение ремонтно-реставрационных работ от 24.11.2010г. № 056, от 23.04.2012г. № 011, от 14.09.2012г. № 053, от 11.11.2013г. № 072, от 25.04.2014г. № 011 на объекте культурного наследия, находящегося у Музея на праве оперативного управления: «Доходный дом в усадьбе А.Н. Гиндина» были выданы ОГАУ «ЦСН» с указанием того, что заказчиком на выполнение ремонтно-реставрационных работ выступает ОГАУ «ЦСН».

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что все работы по реставрации, включая разработку научно-проектной документации, объекта культурного наследия: Усадьба В.П. Сукачева: бесплатная школа для девочек ФИО5, должны осуществляться в рамках ВЦП и в соответствии с возложенными функциями следующими структурами: Министерство культуры и архивов Иркутской области, Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области и ОГАУ «Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области». Участие Музея, как структуры с определенным объемом функций в реализации ВЦП, ни действующим законодательством РФ и Иркутской области, так и непосредственно ВЦП не предусмотрено.

Оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, арбитражный суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует требованиям Федерального закона «Об охране объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002г. № 73-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая вышеизложенное, заявленные Государственным бюджетным учреждением культуры Иркутский областной художественный музей им. В.П. Сукачева требования о признании недействительным предписания Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 18.04.2013г. № 05-09-21/13, суд находит обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В силу статьи 110 АПК РФ и с учетом разъяснений ВАС РФ, данным в пункте 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.03.2007 № 117 «Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации» уплаченная заявителем государственная пошлина в размере 2 000 руб. подлежит взысканию в его пользу непосредственно с государственного органа, как стороны по делу.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным предписание Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 18.04.2013г. № 05-09-21/13, как несоответствующее Федеральному закону «Об охране объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002г. № 73-ФЗ.

Обязать Службу по охране объектов культурного наследия Иркутской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Государственного бюджетного учреждения культуры Иркутский областной художественный музей им. В.П. Сукачева.

Взыскать со Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области в пользу Государственного бюджетного учреждения культуры Иркутский областной художественный музей им. В.П. Сукачева судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 2 000 руб. 00 коп.

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья А.А. Сонин