Гражданский кодекс часть 1

об оспаривании п. 2 и 3 решения № АМЗ-19/2012 и предписания № 15-амз/2010 управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области (ОГРН <***>; место нахождения: 236006, <...>, <...>, бокс 5033) от 22.03.2012,

третьи лица:

1) Агентство по внутренней политике и взаимодействию с некоммерческими организациями Калининградской области,

2) государственное автономное учреждение Калининградской области «Центр социальной рекламы и информационных технологий»,

3) Агентство главного распорядителя средств бюджета Калининградской области,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1, паспорт, доверенность,

ФИО2, удостоверение, доверенность,

ФИО3, паспорт, доверенность,

ФИО4, паспорт, доверенность;

от заинтересованного лица: ФИО5, удостоверение, доверенность,

ФИО6, удостоверение, доверенность;

от третьих лиц:

1) – ФИО7, паспорт, доверенность,

2) – ФИО8, паспорт, приказ,

3) – ФИО9, паспорт, доверенность;

установил: 27.03.2012 Правительство Калининградской области (далее – Правительство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительными п. 2, 3, 4 решения управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области (далее – УФАС, антимонопольный орган, управление, заинтересованное лицо) от 22.03.2012 № АМЗ-19/2012.

Заявление принято к производству судьей Сычевской С.Н., делу присвоен № А21-3156/2012.

27.03.2012 Правительство Калининградской области также обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания антимонопольного органа от 22.03.2012 № 15-амз/2010.

Заявление принято к производству судьей Сычевской С.Н.. делу присвоен № А21-3157/2012.

Определением суда от 28.04.2012 дела № А21-3156/2012 и А21-3157/2012 объединены в одно производство, делу присвоен № А21-3156/2012.

Распоряжением заместителя председателя Арбитражного суда Калининградской области от 21.05.2012 дело № А21-3156/2012 передано на рассмотрение судье Зинченко С.А.

Определением от 22.05.2012 дело принято к производству судьей Зинченко С.А.

Определением суда от 20.06.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Агентство главного распорядителя средств бюджета Калининградской области (далее - АГРСБ), Агентство по внутренней политике и взаимодействию с некоммерческими организациями Калининградской области (далее – Агентство по внутренней политике), государственное автономное учреждение Калининградской области «Центр социальной рекламы и информационных технологий» (далее – ГАУ, учреждение).

15.08.2012 в материалы дела поступили письменные пояснения заявителя, в которых Правительство уточнило заявленные требования и в окончательном виде просило признать недействительными п. 2, 3 решения и выданное в соответствии с решением предписание УФАС.

В судебном заседании 29.08.2012 представитель Правительства уточненные требования поддержала.

Уточненные требования приняты судом к рассмотрению в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании 26.09.2012 в порядке ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 15:35.

В возобновленном после перерыва судебном заседании представители заявителя требования поддержали.

Представители УФАС в удовлетворении требований просили отказать. К материалам дела приобщен отзыв на заявление.

Представители третьих лиц заявленные Правительством требования поддержали по основаниям, изложенным в отзывах, приобщенных к материалам дела.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела и дав им оценку в соответствии со ст. 71 АПК РФ, судом установлено следующее.

Постановлением Правительства Калининградской области от 09.03.2007 № 100 утверждена целевая программа Калининградской области «Развитие культуры Калининградской области (2007-2011 годы)».

12.09.2011 Правительством Калининградской области принято постановление № 683 «О порядке определения объема и условиях предоставления субсидий из областного бюджета автономным и бюджетным учреждениям Калининградской области на иные цели».

Постановлением Правительства Калининградской области от 13.02.2012 № 58 в указанную выше Программу внесены изменения, согласно которым ГАУ как получателю средств областного бюджета и субсидий на иные цели выделены средства иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб. для реализации мероприятий по освещению различных сфер деятельности Правительства, в том числе подготовку, размещение, прокат, трансляцию информационных проектов средств массовой информации в формате интервью, репортажей, тематических программ, публикаций, роликов социальной рекламы и др.; разработку, подготовку, изготовление и размещение фото-, видео-, аудиоматериалов и продукции, фильмов, объявлений, статей, роликов социальной рекламы и др.

Размещение заказов за закупку товаров, работ, услуг с 01.01.2012 учреждение осуществляло в рамках Федерального закона Российской Федерации от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон № 223-ФЗ) в соответствии с положением о закупках товаров, работ, услуг для ГАУ, утвержденным наблюдательным советом ГАУ (протокол заседания № 7/2011 от 28.12.2011) приказом ГАУ от 30.12.2011 № 18, согласно конкурсной документации о проведении конкурса на право заключения договоров на выполнение работ по созданию и оказанию услуг по размещению информационных материалов, сообщений о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области.

Так, согласно извещению о проведении конкурса и документации об аукционе ГАУ в порядке Федерального закона № 223-ФЗ проводился конкурс на право заключения договора на:

- лот № 1 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению в телеэфире информационных сообщений, материалов и программ о различных сферах деятельности правительства Калининградской области;

- лот № 2 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства на Интернет-ресурсах информационного агентства федерального уровня;

- лот № 3 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства на Интернет-ресурсах информационного агентства федерального уровня;

- лот № 4 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области на региональных полосах федеральной ежедневной газеты;

- лот № 5 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства в региональной ежедневной газете;

- лот № 6 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства Калининградской области в региональной еженедельной газете;

- лот № 7 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства в региональной еженедельной газете;

- лот № 8 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства на региональных полосах федеральной еженедельной газеты;

- лот № 9 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства в региональной ежедневной газете;

- лот № 10 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства на региональных полосах федеральной ежедневной газеты;

- лот № 11 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства в бесплатной региональной газете;

- лот № 12 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства в эфире региональных радиостанций;

- лот № 13 – выполнение работ по созданию и оказание услуг по размещению информационных материалов о различных сферах деятельности Правительства в эфире региональных радиостанций.

По мнению антимонопольного органа Правительство наделило ГАУ функциями, аналогичными функциям специализированной организации по смыслу, придаваемому ст. 6 Федерального закона Российской Федерации от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ), осуществляющий проведение торгов в целях размещения государственного заказа, в результате которых заключаются контракты на оказание услуг, направленных на реализацию государственных нужд Калининградской области, а также нужд Правительства Калининградской области.

Между тем, на территории Российской Федерации, в том числе и Калининградской области, сложился рынок оказание услуг специализированными организациями.

В связи с этим, антимонопольный орган сделал вывод о том, что отсутствие статуса специализированных организаций и фактическое исполнение ГАУ функций специализированной организации на конкурентном рынке оказания услуг по проведению торгов, с учетом субсидирования ГАУ для организации и проведения торгов, приводит к ограничению конкуренции на данном рынке.

Таким образом, действия Правительства по выделению на бесконкурсной основе ГАУ иной субсидии в целях освещения в средствах массовой информации различных сфер деятельности Правительства и последующее проведение ГАУ конкурсных процедур, по мнению заинтересованного лица, не соответствуют действующему законодательству, ограничивают конкуренцию среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере оказания услуг по проведению торгов (специализированных организаций).

В связи с этим 22.03.2012 антимонопольным органом было принято решение № АМЗ-19/2012, согласно которому:

1. прекращено рассмотрение дела в отношении:

- Правительства Калининградской области, Агентства гласного распорядителя средств бюджета Калининградской области, Агентства по внутренней политике и взаимодействию с некоммерческим организациями Калининградской области, государственного автономного учреждения Калининградской области «Центр социальной рекламы и информационных технологий» в связи с отсутствием в рассматриваемых действиях нарушений ч. 3 ст. 15 и ст. 16 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ),

- Агентства главного распорядителя средств бюджета Калининградской области, Агентства по внутренней политике и взаимодействию с некоммерческими организациями Калининградской области, государственного автономного учреждения Калининградской области «Центр социальной рекламы и информационных технологий» в связи с отсутствием в рассматриваемых действиях нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ;

2. Правительство Калининградской области признано нарушившим ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ в связи с принятием постановление № 58 от 13.02.2012 «О внесении изменения в целевую программу Калининградской области «Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)», содержащего положения о выделении на бесконкурсной основе государственному автономному учреждению Калининградской области «Центр социальной рекламы и информационных технологий» иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб., приводящего к ограничению конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке предоставления услуг специализированных организаций по организации и проведению торгов;

3. Правительству Калининградской области выдано предписание об устранении допущенного нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ, для чего:

- в срок до 30.03.2012 устранить нарушение ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ путем внесения изменений в постановление № 58 от 13.02.2012 «О внесении изменений в целевую программу Калининградской области «Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы) в части отмены положения о выделении ГАУ Калининградской области «Центр социальной рекламы и информационных технологий» иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб. на освещение различных сфер деятельности Правительства Калининградской области,

- в срок до 01.05.2012 совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на всех этапах реализации целевой программы «Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)» в части освещения различных сфер деятельности Правительства Калининградской области;

4. материалы дела направлены в правовой отдел для решения вопроса о привлечении лиц, допустивших нарушение антимонопольного законодательства, к административной ответственности.

22.03.2012 антимонопольным органом Правительству также было выдано предписание № 15-амз/2010 об устранении допущенного нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ, для чего:

Не согласившись с п. 2, 3 решения и предписанием, Правительство обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 4 ст. 200 АПК РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) - незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие указанных ненормативных актов, решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 135-ФЗ антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства (п. 1); выдает органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (пп. «а» п. 3), о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (пп. «г» п. 3)

В соответствии с положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы от 26.01.2011 № 30, территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Территориальный орган осуществляет контроль:

- за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа) (п. 4.1.1);

- за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, уполномоченным на ведение официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов федеральным органом исполнительной власти, организацией, оказывающей услуги по обслуживанию и обеспечению функционирования такого сайта, уполномоченным на ведение реестров заключенных по итогам размещения заказов государственных или муниципальных контрактов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, операторами электронных площадок законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов (п. 4.1.7);

Пунктом 4.4. положения предусмотрено, что территориальный орган Федеральной антимонопольной службы России возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Кроме того, территориальный орган Федеральной антимонопольной службы выдает (направляет) предписания, обязательные для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством (п. 4.5.1).

Как следует из материалов дела, Государственное автономное учреждение Калининградской области «Центр социальной рекламы и информационных технологий» было создано путем его учреждения в соответствии с постановлением Правительства Калининградской области от 31.03.2010 № 152.

В соответствии со свидетельством о государственной регистрации юридического лица серии 39 № 001367745, выданному Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам по Калининградской области, запись о создании ГАУ внесена в Единый государственный реестр юридических лиц 27.04.2010.

Пунктом 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам определены Федеральным законом Российской Федерации от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Федеральный закон № 174-ФЗ) (ч. 1 ст. 1).

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 174-ФЗ).

Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в ч. 1 настоящей статьи (ч. 7 ст. 2 Федерального закона № 174-ФЗ).

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч. 8 ст. 2 Федерального закона № 174-ФЗ).

В силу ст. 4 Федерального закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано. Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Условия и порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации.

Частью 6 статьи 4 Федерального закона № 174-ФЗ предусмотрено, что кроме государственного (муниципального) задания и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

Согласно новой редакции устава ГАУ, утвержденной 15.04.2011, учреждение является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере культуры, социальной рекламы, информационных технологий и массовых коммуникаций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти Калининградской области в сфере культуры (п. 1.3). Учреждение является юридическим лицом с момента государственной регистрации (п. 1.8).

Среди прочих к основным целям деятельности учреждения п. 2.1 устава отнесены:

- осуществление предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сфере культуры, предусмотренных «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Калининградской области;

- организация каналов обратной связи «власть-общество» с последующим мониторингом по публикациям (выступлениям) в средствах массовой информации о культурных аспектах различных программ развития Калининградской области.

Задачами учреждения, в том числе, являются (п. 2.2 устава):

- обеспечение качественных услуг в сфере культуры по проведению информационно-рекламного сопровождения культурной и социальной политики органов государственной власти Калининградской области;

- организация коммуникаций с представителями средств массовой информации, в том числе зарубежных, для продвижения культурных ценностей через средства массовой информации, формирования позитивного имиджа Калининградской области, основанного на культурных ценностях;

- содействие развитию информационно-коммуникационных каналов взаимодействия исполнительной власти Калининградской области и общества, основанного на культурных ценностях.

Среди основных видов деятельности учреждения в п. 2.3. устава названы, в том числе:

- деятельность по сохранению нематериального культурного наследия населения Калининградской области в области традиционной и современной народной культуры путем размещения социальной рекламы, проведения мониторинга, социологических исследований;

- создание и распространение социальной рекламы;

- повышение информированности населения Калининградской области о деятельности властей в сфере культурной и социально-экономической политики;

- обеспечение производства, закупки и распространение фото-, видео – и прочей медийной продукции для органов исполнительной власти Калининградской области;

- формирование (трансляция) официального новостного канала (новостной ленты), консолидирующего региональную информацию от всех ветвей органов власти во взаимодействии с федеральными службами и ведомствами;

- формирование (трансляция) имиджевого контента, основанного на культурных ценностях, обосновывающего привлекательность Калининградской области для инвестиций, туризма, миграции и т.д., базирующегося на детальной юридической, маркетинговой, экономико-статистической, геополитической, историко-культурной и прочей информации;

- организация на базе созданного интернет-ресурса интерфейса общественной поддержки и обратной связи с населением по рассмотрению обращений граждан.

В п. 2.5 устава предусмотрено право учреждения по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

Учреждение самостоятельно осуществляет свою финансово-хозяйственную деятельность (п. 10.8 Устава).

Средства от деятельности, приносящей доходы, а также средства, полученные в результате пожертвований российских и иностранных юридических и физических лиц, и приобретенное за счет этих средств имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, учитываются на отдельном балансе и используются им для достижения целей, ради которых оно создано (п. 10.9 устава).

Источниками формирования имущества и финансовых ресурсов учреждения являются, в том числе, финансовое обеспечение в виде субсидий из областного бюджета и доходы учреждения, полученные путем выполнения работ, оказании услуг в сфере деятельности учреждения.

Постановлением Правительства Калининградской области от 30.04.2009 № 261 в постановление были внесены изменения, в том числе, наименование программы было изложено в следующей редакции: «О целевой программе Калининградской области «Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)».

Постановлением Правительства Калининградской области от 13.02.2012 № 58 в указанную вше Программу внесены изменения, согласно которым ГАУ как получателю средств областного бюджета и субсидий на иные цели выделены средства иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб. для реализации мероприятий по освещению различных сфер деятельности Правительства, в том числе подготовку, размещение, прокат, трансляцию информационных проектов средств массовой информации в формате интервью, репортажей, тематических программ, публикаций, роликов социальной рекламы и др.; разработку, подготовку, изготовление и размещение фото-, видео-, аудиоматериалов и продукции, фильмов, объявлений, статей, роликов социальной рекламы и др.

В соответствии со ст. 38 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Предоставление государственными органами, органами местного самоуправления информации о своей деятельности по запросам редакций, если такие отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим вопросы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информации к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления регулируются положениями Федерального закона Российской Федерации от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее – Федеральный закон № 8-ФЗ) (ч. 1 ст. 2).

Для целей названного Федерального закона в ч. 1 ст. 2 приведены следующие основные понятия:

- информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности;

- государственные органы - органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации;

- пользователь информацией - гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Пользователями информацией являются также государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В ст. 6 Федерального закона № 8-ФЗ указано, что доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:

1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет»;

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.

В силу ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 8-ФЗ информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.

Согласно ст. 9 Федерального закона № 8-ФЗ доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается в пределах своих полномочий государственными органами, органами местного самоуправления. Государственные органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц. Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется с учетом требований настоящего Федерального закона в порядке, установленном государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 8-ФЗ государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть «Интернет», в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация.

Отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов Калининградской области регулируются положениями Закона Калининградской области от 06.07.2002 № 164 «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области» (далее – Закон Калининградской области № 164).

Способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов Калининградской области перечислены в главе 2 названного Закона Калининградской области: обнародование (опубликование) информации, опубликование правовых актов, информации об основных текущих решениях и официальных событиях, опубликование бюджетного послания, информационных материалов, посредством размещения информации в сети «Интернет», в помещениях, занимаемых государственными органами, в библиотечных и архивных фондах, присутствие на заседаниях коллегиальных государственных органов и на заседаниях коллегиальных органов государственных органов, представление информации по запросу пользователей.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений регулируются Федеральным законом № 94-ФЗ (ч. 1 ст. 1).

Названный закон устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов (ч. 1 ст. 1).

В силу ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 94-ФЗ данный закон применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры.

При этом в ч. 1 ст. 3 Федерального закона под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона № 94-ФЗ государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

При этом в силу ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Кодексом.

В случае, если созданы федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для заказчиков (уполномоченный орган), указанные уполномоченные органы осуществляют функции по размещению заказов для заказчиков (ч. 2 ст. 4 Федерального закона № 94-ФЗ).

Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков (ст. 5 Федерального закона № 94-ФЗ).

В силу ч. 1-3 ст. 6 Федерального закона № 94-ФЗ заказчик или уполномоченный орган вправе привлечь юридическое лицо (специализированную организацию) для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить контракт или аукциона на право заключить контракт - разработки конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций. Выбор специализированной организации осуществляется заказчиком, уполномоченным органом путем размещения заказа на оказание услуг для нужд заказчиков в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Между тем, в обоснование законности своих действий Правительство указывает на то, что оно руководствовалось положениями Федерального закона Российской Федерации от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон № 223-ФЗ), вступившего в законную силу с 01.01.2012.

Однако как следует из ч. 1 ст. 1 названного Федерального закона, целями регулирования закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в ч. 2 настоящей статьи (заказчиков), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 223-ФЗ он устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг:

1) государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов;

2) дочерними хозяйственными обществами, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в пункте 1 настоящей части юридическим лицам;

3) дочерними хозяйственными обществами, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в пункте 2 настоящей части дочерним хозяйственным обществам.

Таким образом, действие Федерального закона № 223-ФЗ распространяется на закупку товаров, работ, услуг автономными учреждениями в случае, если указанные товары, работы и услуги закупаются для удовлетворения потребностей непосредственно автономного учреждения.

В случае же необходимости удовлетворить потребность в товарах, работах и услугах субъекта Российской Федерации, государственного заказчика применяются положения Федерального закона № 94-ФЗ.

Из анализа приведенных выше положений Федерального закона № 8-ФЗ, Федерального закона № 94-ФЗ, Закона Калининградской области № 164, устава автономного учреждения следует, что освещение в средствах массовой информации деятельности Правительства не является непосредственно нуждой ГАУ, как утверждает заявитель, а является государственной нуждой Калининградской области в том смысле, который определен в ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 94-ФЗ – обеспечиваемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации потребностью субъекта Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъекта Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Следовательно, в рассматриваемом случае государственным заказчиком должно являться не ГАУ, а Правительство Калининградской области.

Вместе с тем, в силу п. 3 ч. 4 ст. 1 Федерального закона № 223-ФЗ он не регулирует отношения, связанные с осуществлением заказчиком размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ.

Таким образом, к рассматриваемым правоотношениям подлежат применению не положения Федерального закона № 223-ФЗ, а положения Федерального закона № 94-ФЗ.

В связи с этим разработанное на основании Федерального закона № 223-ФЗ положение о закупках товаров, работ, услуг для ГАО, утвержденное наблюдательным советом учреждения (протокол № 7/2011 от 28.12.2011) приказом от 30.12.2011 № 18, а также конкурсная документация о проведении конкурса на право заключения договоров на выполнение работ по созданию и оказанию услуг по размещению информационных материалов, сообщений о различных сферах деятельности Правительства не могут подтверждать обоснованность расходования выделенной учреждению иной субсидии.

Порядок предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями, определен в ст. 78.1 БК РФ.

Так согласно ч. 1 указанной статьи в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Порядок определения объема и условия предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Порядок управления и распоряжения государственной собственностью Калининградской области, порядок организации правомочий собственника органами государственной власти Калининградской области и определение их компетенции в сфере управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Калининградской области, с учетом особенностей управления отдельными видами объектов устанавливаются Законом Калининградской области от 12.07.2006 № 31 «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Калининградской области» (далее – Закон № 31).

Согласно ч. 1 ст. 12.1 Закона № 31 государственные автономные учреждения Калининградской области создаются на базе имущества, находящегося в собственности Калининградской области, в целях осуществления полномочий органов государственной власти Калининградской области в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Порядок определения объема и условия предоставления субсидий из областного бюджета автономным и бюджетным учреждениям Калининградской области на иные цели утвержден постановлением Правительства Калининградской области от 12.09.2011 № 683 (далее – Порядок).

Указанный порядок разработан в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ и регламентирует определение объема и условия предоставления субсидий из областного бюджета бюджетным и автономным учреждениям Калининградской области на цели, не связанные с выполнением бюджетными и автономными учреждениями Калининградской области государственного задания и возмещение нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнения работ) (п. 1).

Согласно п. 2 Порядка субсидии на иные цели предоставляются из областного бюджета в соответствии с законом о бюджете на соответствующий финансовый период либо постановлением Правительства Калининградской области, в которых указываются цели предоставления субсидий, в том числе:

1) на осуществление капитального ремонта и приобретение основных средств, не включаемых в нормативные затраты, связанные с выполнением государственного задания;

2) на возмещение ущерба в случае чрезвычайной ситуации;

3) на организацию разовых мероприятий, проводимых в рамках целевых программ, не включаемых в государственное задание;

4) на иные затраты, не включаемые в нормативные затраты, связанные с выполнением государственного задания, а также не относящиеся к публичным обязательствам перед физическим лицом, подлежащим исполнению в денежной форме.

Условием предоставления учреждениям субсидий на иные цели является отсутствие в нормативных затратах на оказание государственных услуг (выполнение работ) данных расходов (п. 3).

В силу п. 4 Порядка предоставление субсидий на иные цели осуществляется на основании соглашения, заключаемого между АГРСБ и учреждением.

Как следует из материалов дела и пояснений лиц, участвующих в деле, указанное выше соглашение заключено не было.

В соответствии со ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

В связи с изложенным судом отклоняется довод заявителей о том, что субсидия была предоставлена на иные цели в соответствии с постановлением № 683, поскольку целью субсидирования ГАУ (освещение в средствах массовой информации деятельности Правительства) является обеспечение государственной нужды Калининградской области, что не относится к целям предоставления иных субсидий, указанных в п. 2 постановления № 683.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации определяются Федеральным законом № 135-ФЗ (ч. 1 ст. 1).

Целями указанного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ч. 2 ст. 1).

В силу ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 135-ФЗ его действие распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В ст. 4 Федерального закона приведены определения используемых в законе понятий:

- хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации;

- конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При изложенных выше обстоятельствах, суд признает необходимым согласиться с выводом антимонопольного органа о том, что выделение Правительством ГАУ иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб. для освещения в средствах массовой информации деятельности Правительства приводит к ограничению конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке предоставления услуг специализированными организациями по организации и проведению торгов и свидетельствует о нарушении Правительством требований ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Ссылка Правительства на положение ст. 41 Налогового кодекса Российской Федерации, дающей определение понятию дохода, не может быть принята судом ко вниманию, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 1 кодекса его действие распространяется на отношения по установлению, введению и взиманию сборов в тех случаях, когда это прямо предусмотрено настоящим Кодексом. Законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения (ст. 2).

Оснований для признания недействительным оспариваемого предписания судом в ходе рассмотрения настоящего дела установлено не было.

Частью 3 статьи 201 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При изложенных выше обстоятельствах арбитражный суд признает необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать.

В определении суда, а также в судебных заседаниях лицам, участвующим в деле, предлагалось раскрыть и предоставить суду все известные им доказательства, имеющие значение для правильного и полного рассмотрения дела, а также разъяснялись положения ч. 3 ст. 65 и ч. 1 ст. 66 АПК РФ. Также суд обращал внимание на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, на вопрос суда о достаточности доказательств, представленных в материалы дела, пояснили, что все доказательства, которые они намеревались представить, имеются в распоряжении суда, иных доказательств, каких-либо ходатайств, в том числе о представлении или истребовании дополнительных доказательств не имеется.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявления Правительства Калининградской области об оспаривании п. 2 и 3 решения № АМЗ-19/2012 и предписания № 15-амз/2010 управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области от 22.03.2012 отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья С.А. Зинченко