Гражданский кодекс часть 1

Судья Арбитражного суда Республики Калмыкия Шевченко В.И., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шалхиковым О.И., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Министерства внутренних дел по Республике Калмыкия о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия от 17.12.2020 №05-09-04/17-8660,

при участии в судебном заседании: от заявителя – представителя ФИО1 (доверенность от 18.01.2021), от ответчика – представителя ФИО2 (доверенность от 11.01.2021),

установил:

Министерство внутренних дел по Республике Калмыкия (далее – заявитель, Министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным п. 2 представления Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее - Управление) от 17.12.2020 №05-09-04/17-8660, ссылаясь на то, что при проведении проверки Управление фактически вышло за рамки представленных полномочий.

В ходе рассмотрения дела Министерство уточнило заявленные требования, просило суд признать недействительным п. 2 оспариваемого представления, указав, что письмо Управления от 03.03.2021 №05-09-19/14-1546, вынесенное с нарушением п. 4 Федерального стандарта №100, принципов контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, п. 4 раздела II Федерального стандарта №1095, не может служить основанием для освобождения Министерства от незаконной обязанностипо исполнению оспариваемого представления, поскольку действующими нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральных стандартов не предусмотрено право руководителя контрольного органа выносить документ о неисполнении вынесенного им представления.

Управление в отзывах на заявления пояснило, что в адрес Министра внутренних дел по Республике Калмыкия Управлением была направлена информация от 03.03.2021 №05-09-19/14/1546 о том, что требования, изложенные в п. 2 представления, исполнению не подлежат. Полагают, что оспариваемое представление перестало затрагивать права и законные интересы Министерства.

В судебном заседании представитель Министерства, уточненные заявленные требования поддержала, просила удовлетворить их в полном объеме по основаниям, изложенным в уточненном заявлении.

Представитель Управления в судебном заседании признала неправомерность оспариваемого представления, но утверждала, что оно не нарушает права и законные интересы Министерства.

Суд, выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, установил следующее.

Управлением на основании приказа от 02.09.2020 №220 «О назначении плановой камеральной проверки в Министерстве внутренних дел по Республике Калмыкия» и в соответствии с пунктом 4 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2020 год, в период с 22.09.2020 по 10.11.2020 в отношении Министерства проведена камеральная проверка использования средств федерального бюджета в рамках исполнения государственного оборонного заказа.

По результатам проведенного контрольного мероприятия в отношении Министерства составлен акт камеральной проверки от 10.11.2020 и вынесено представление от 17.12.2020 № 05-09-04/17-8660 со сроком исполнения до 05.02.2021.

В ходе проверки были выявлены следующие нарушения:

- в нарушение части 2 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), абзаца 4 пункта 8 Порядка учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденного приказом Минфина России от 30.12.2015 №221н Министерством допущено формирование и представление в орган Федерального казначейства бюджетного обязательного с нарушением сроков, установленных Порядком на общую сумму 519 386, 60 рублей, в том числе в 2018 году - 332 000, 00 рублей, 2019 - 187 386, 60 рублей. (п.1).

- в нарушение пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работу, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», пунктов 6.2. государственных контрактов, Министерством не соблюдены требования о применении мер ответственности к поставщикам за просрочку исполнения обязательств по 4 государственным контрактам (п.2): №0105100001318000130-0001143-02 от 20.12.2018, №0105100001318000123-0001143-02 от 20.12.2018, №0105100001318000125-0001143-02 от 20.12.2018, заключенным с ООО «Диозоро» (ИНН <***>, Краснодарский край, г. Либинск); №0105100001319000022-0001143-01 от 27.05.2019, заключенным с ООО «Ставрадио» (ИНН <***>, г. Ставрополь).

- в нарушение пункта 2 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 11 абзаца 27 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденных приказом Минфина России от 01.12.2010 №157 н Министерством данные оборотов по счетам санкционирования расходов из Журнала - операций №8 «По прочим операциям» за 2018-2019 годы не отражались в Главной книге (ф. 0504072).(п. 3.).

В соответствии с представлением Министерству необходимо: по пунктам 1, 3 представления принять меры по устранению причин и условий нарушений; по пункту 2 - устранить нарушение и принять меры по устранению его причин и условий.

Кроме того в представлении указано, что невыполнение представления влечет наложение административной ответственности в соответствии с частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ.

Считая п. 2 указанного представления незаконным и нарушающим права и законные интересы заявителя, Министерство обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, а обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Федеральное казначейство является одним из уполномоченных органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений (пункт 3 статьи 265 БК РФ).

Полномочиями органов по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений; контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов; контроль за соблюдением условий договоров (соглашении), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов; контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета; контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 статьи 269.2 БК РФ).

Согласно части 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон №44-ФЗ) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в отношении:

- соблюдения правил нормирования в сфере закупок, установленных в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона (подп. 2);

- определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги, начальной суммы цен единиц товара, работы услуги (подп. 3);

- соблюдения предусмотренных настоящим Федеральным законом требований к исполнению, изменению контракта, а также соблюдения условий контракта, в том числе в части соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта (подп. 5);

- соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки (подп. 7).

Контроль в сфере закупок в соответствии с частью 8 настоящей статьи осуществляется в соответствии с порядком, предусмотренным бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд, а также закупок для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд, финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета (подп. 1 части 9 статьи 99 Закона №44-ФЗ).

В соответствии с частью 10 статьи 99 Закона №44-ФЗ контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа осуществляет контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного частями 5 и 5.1 настоящей статьи,путем проведения плановых и внеплановых проверок в отношении субъектов контроля, указанных в части 2 настоящей статьи, в сфере осуществления закупок в рамках государственного оборонного заказа, а также в сфере осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну, и осуществляет в установленной сфере контроль в соответствии с настоящим Федеральным законом в отношении:

- соблюдения требований к обоснованию и обоснованности закупок (подп.1);

- нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 настоящего Федерального закона (подп. 2);

- применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта (подп. 4);

- соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги (подп. 5);

- своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги (подп. 6);

Исходя из анализа вышеуказанных норм следует, что Управление фактически вышло за пределы предоставленных полномочий, поскольку не является уполномоченным контрольным органом в сфере осуществления закупок в рамках государственного оборонного заказа, кроме того правоотношения, регулируемые законодательством о государственных закупках и гражданским законодательством, в том числе в части применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, не относятся к бюджетным правоотношениям, в рамках которых может осуществляться государственный финансовый контроль.

В судебном заседании установлено и из материалов дела следует, что информация о выявленных в ходе контрольного мероприятия нарушениях Закона № 44-ФЗ направлена Управлением для сведения в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Калмыкия, и в адрес Министра внутренних дел по Республике Калмыкия была направлена информация от 03.03.2021 №05-09-19/14/1546 о том, что требования, изложенные в п. 2 представления, исполнению не подлежат.

Таким образом, довод Министерства о том, что Управление при проведении выездной проверки фактически вышло за пределы предоставленных полномочий, является обоснованным, поскольку Управление не является уполномоченным контрольным органом в сфере осуществления закупок в рамках государственного оборонного заказа.

Довод Управления о том, что оспариваемое представление перестало затрагивать права и законные интересы Министерства, судом отклоняется по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания, направляются финансовым органам (органам управления государственными внебюджетными фондами) уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях; назначается (организуется) проведение экспертиз, необходимых для проведения проверок, ревизий и обследований; получается необходимый для осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля постоянный доступ к государственным и муниципальным информационным системам в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне; направляются в суд иски о признании осуществленных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 269.2 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Федеральные стандарты внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля должны содержать: принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля; права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе в части назначения (организации) проведения экспертиз; права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе в части организационно-технического обеспечения проверок, ревизий и обследований; правила планирования, проведения проверок, ревизий и обследований, оформления и реализации их результатов, в том числе правила продления срока исполнения представления, предписания; правила составления отчетности о результатах контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля; правила досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и их должностных лиц; иные положения, необходимые для осуществления полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю.

Согласно подпункту «м» пункта 4 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля утвержденного Постановлением Правительства 06.02.2020 №100 (далее - Федеральный стандарт №100) должностные лица органа контроля обязаны направлять в адрес государственного (муниципального) органа (должностного лица) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информацию о выявлении обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушения, рассмотрение которых относится к компетенции такого органа (должностного лица), и (или) документы и иные материалы, подтверждающие такие факты.

Согласно пункту 4 раздела II «Реализация результатов контрольного мероприятия» федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований» утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 № 1095 (далее - Федеральный стандарт №1095) акт проверки (ревизии), возражения объекта контроля на акт проверки (ревизии) (при их наличии), а также иные материалы проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) органа контроля, по результатам которого принимается одно или несколько решений:

- о наличии или об отсутствии оснований для направления представления и (или) предписания объекту контроля;

-о наличии или об отсутствии оснований для направления информации в правоохранительные органы, органы прокуратуры и иные государственные (муниципальные) органы;

- о наличии или об отсутствии оснований для назначения внеплановой выездной проверки (ревизии) (далее - повторная проверка (ревизия), в том числе при наличии: письменных возражений от объекта контроля и представленных объектом контроля дополнительных документов, относящихся к проверенному периоду, влияющих на выводы по результатам проведения проверки (ревизии); признаков нарушений, которые не могут в полной мере быть подтверждены в рамках проведенной проверки (ревизии).

Таким образом из анализа норм приведенных федеральных стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля следует, что обязанность направления в адрес государственного (муниципального) органа (должностного лица) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации о выявлении обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушения, рассмотрение которых относится к компетенции такого органа (должностного лица), и (или) документы и иные материалы, подтверждающие такие факты должна быть реализована в рамках проверки, но до реализации контрольного мероприятия.

Федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2020 №95 утверждены Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Так, пунктом 7 установлен принцип профессиональной компетентности, который выражается в применении уполномоченными должностными лицами совокупности профессиональных знаний, навыков и других компетенций, позволяющих им осуществлять контрольные мероприятия качественно.

Принцип достоверности предполагает необходимость тщательного изучения, сопоставления, перепроверки данных, полученных из разных источников, а при необходимости - осуществления дополнительных контрольных действий в целях установления законности действий объекта контроля. Выводы уполномоченных должностных лиц должны быть обоснованные и подтверждаться информацией и документами (п.9).

Под представлениемпонимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению (ч.2 статьи 270.2 БК РФ).

В соответствии с п. 15 Федерального стандарта №1095 неисполнение представления или предписания является основанием для принятия решения о возбуждении должностным лицом органа контроля дела об административном правонарушении в отношении объекта контроля (его должностного лица), не исполнившего такое представление или предписание.

Неисполнение представленияявляется основанием для принятия решения руководителем (заместителем руководителя) органа контроля о подготовке и направлении в Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации (муниципального образования) (далее - финансовый орган), орган управления государственным внебюджетным фондом уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

В случае неисполнения предписания Федеральное казначейство (территориальный орган Федерального казначейства), государственный (муниципальный) орган, уполномоченный нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации, направляет в суд исковое заявление о возмещении объектом контроля ущерба, причиненного соответственно Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Исходя из анализа приведенных норм, следует, что исполнение оспариваемого представления является обязанностью Министерства как объекта контроля, неисполнение которой влечет наступление негативных правовых последствий.

Вместе с тем, действующими нормами БК РФ, федеральных стандартов не предусмотрено право руководителя контрольного органа выносить документ о неисполнении вынесенного им представления.

Согласно приведенным нормам контрольная деятельность органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля четко регламентирована, без возможности толкования нормативных предписаний позволяющей произвольно совершать должностными лицами контрольного органа действия.

Таким образом, письмо Управления от 03.03.2021 №05-09-19/14-1546 не может служить основанием для освобождения Министерства от обязанностипо исполнению представления от 17.12.2020 №05-09-04/17-8660.

При таких обстоятельствах, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, арбитражный суд приходит к выводу, что оспариваемое представление не соответствуют нормам действующего законодательства, нарушает права и законные интересы Министерства, в связи с чем, заявленные требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

р е ш и л:

Заявленные требования Министерства внутренних дел по Республике Калмыкия удовлетворить.

Признать недействительным п. 2 представления Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия от 17.12.2020 №05-09-04/17-8660.

Настоящее решение суда может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Калмыкии.

Судья В.И. Шевченко