Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Калужской области в составе судьи Харчикова Д.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Брысиной Е.С., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению
Министерства образования и науки Калужской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Калужской области, (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>)

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "Школьный Мир" (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>), индивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРНИП <***>, Калужская область, г.Кондрово)

о признании незаконными решения и предписания,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - представитель ФИО2, доверенность от 01.04.2015 №09-05, паспорт;

от заинтересованного лица - представитель ФИО3, доверенность от 13.01.2016, удостоверение, представитель ФИО4, доверенность от 29.01.2016, удостоверение;

от ИП ФИО1 - представитель ФИО5, доверенность, паспорт,

УСТАНОВИЛ:

Министерство образования и науки Калужской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании недействительными и отмене вынесенных Калужским УФАС России (далее - антимонопольный орган, управление) по делу № 05-22к/2015 решения от 30.12.2015 № 1286/05 и предписания от 30.12.2015 № 1287/05.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Школьный мир", ИП ФИО1 К участию в деле не привлекалось ООО "Школьный проект" ввиду исключения его из ЕГРЮЛ 12.10.2015 как недействующего юридического лица.

Министерство в заявлении указывает, что границы рынка определены управлением произвольно; утверждает, что не располагало сведениями о том, что ФИО6 является генеральным директором ООО "Школьный мир"; полагает, что издание спорного письма не повлекло приоритетного предоставления информации, поскольку эта информация общедоступна, в том числе из планов-графиков закупок; отмечает, что управлением необоснованно указано на приоритетный доступ к информации о потребностях общеообразовательных учреждений на 2014-2015 учебный год; полагает, что его действия являлись мониторингом (опросом, анализом), не подпадающим под действие законодательства об образовании или о закупках. Предписание считает не направленным на устранение вмененных нарушений.

Управление в отзыве возражает против заявленных требований, считает решение и предписание законными и обоснованными.

ИП ФИО1 представил отзыв, в котором возражал против удовлетворения требований.

ООО "Школьный мир" извещено надлежаще, отзыва не представило. представителя не направило.

При решении вопроса о переходе к судебному разбирательству стороны
не сочли необходимым привлечение к участию в деле иных лиц.

Определением суда от 19.01.2016 отказано в удовлетворении ходатайства министерства о приостановлении действия оспариваемого предписания.

На основании положений статей 9, 65, 70 (часть 3¹), 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявление рассмотрено при указанной явке по представленным доказательствам с учётом надлежащего извещения участвующих в деле лиц, установленного распределения бремени доказывания, доводов заявления, объёма и существа возражений.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд установил следующее.

На основании обращения ИП ФИО1 управлением проведена проверка, в ходе которой установлено, что 18.02.2015 министерством в адрес руководителей муниципальных органов управления образованием составлено и отправлено письмо от 18.02.2015 № 07-022/448-15 следующего содержания: в целях формирования централизованного заказа на приобретение учебников на следующий учебный год проанализировать минимальную потребность в учебниках и оформить заказ в соответствии с Федеральным перечнем учебников, утвержденным приказом Минобразования России от 31.03.2014 № 253. Сформированный заказ каждая общеобразовательная организация направляет до 02.03.2015 на e-mailooomirzakaz@mail.ru (ООО Школьный проект).

Управлением возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства, проведен обзор рынка, запрошены сведения. Установлено, что ООО "Школьный мир" и ООО "Школьный проект" являются группой лиц, поскольку функции единоличного исполнительного органа у них выполняет одно лицо (ФИО7, притом входящая в состав коллегии министерства).

По результатам рассмотрения дела управление пришло к выводу о том, что в данном случае ограничение конкуренции, возможность ограничения конкуренции заключается в предоставлении министерством ООО "Школьный мир" доступа к информации в приоритетном порядке, обладая информацией о потребности общеобразовательных организаций Калужской области в учебной литературе, ООО "Школьный мир" заранее могло спланировать тактику поведения при участии в конкурентных процедурах, проводимых каждой, соответственно спланировать диапазон ценовых предложений.

Учитывая наличие агентского договора между АО "Издательство "Просвещение" и ООО "Школьный мир", а также тот факт, что в 2015 году названное издательство вышло на рынок поставки учебной литературы в общеобразовательные организации на территории Калужской области и заняло лидирующую позицию (доля 44,61%), составление и рассылка министерством письма от 18.02.2015 № 07-022/448-15 с указанием на необходимость централизованного заказа на приобретение учебников на 2015/16 учебный год повлияло на конкуренцию на указанном рынке товаров, а указание в спорном письме на то, что сформированный в соответствии с приложением заказ необходимо направить до 02.03.2015 на e-mailooomirzakaz@mail.ru (ООО Школьный проект) предоставило ООО "Школьный мир" доступ к информации в приоритетном порядке, поскольку ООО "Школьный проект", в чей адрес была направлена информация о потребности общеобразовательных организаций Калужской области в учебной литературе, и ООО "Школьный мир" входят в одну группу лиц.

Министерством неопределенный круг хозяйствующих субъектов, работающих на рынке поставки учебной литературы в общеобразовательные организации на территории Калужской области, были поставлены в неравное положение по сравнению с ООО "Школьный мир".

ООО "Школьный мир", ООО "Школьный проект" министерством были предоставлены необоснованные преимущества в виде доступа к информации о потребности общеобразовательных организаций Калужской области в учебной литературе на 2014-2015 год.

На основании изложенного управление пришло к выводу о том, что действия министерства, выразившиеся в составлении и рассылке письма от 18.02.2015 № 07-022/448-15 с указанием на необходимость в целях формирования централизованного заказа на приобретение учебников на 2015/16 учебный год проанализировать минимальную потребность в учебниках и оформить заказ в соответствии с Федеральным перечнем учебников, и обязанностью каждой общеобразовательной организации, расположенной на территории Калужской области, заказ, сформированный в соответствии с приложением (приложение дано в электронном виде) направить до 02.03.2015 на электронный адрес ooomirzakaz@mail.ru (ООО Школьный проект), приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон), в том числе пункт 6 части 1 статьи 15 Закона.

Комиссия управления решила:

1. Признать действия министерства нарушающими часть 1 статьи 15, в том числе пункт 6 части 1 статьи 15 Закона.

2. Выдать министерству предписание о прекращении нарушения части 1 статьи 15, в том числе пункта 6 части 1 статьи 15 Закона, а именно: отозвать письмо от 18.02.2015 № 07-022/448-15 и проинформировать в письменном виде руководителей муниципальных органов управления образованием с последующим уведомлением указанными органами своих подведомственных учреждений о самостоятельном выборе лиц, осуществляющих поставку учебников и учебной литературы, в соответствии с требованиями действующего законодательства о размещении заказов.

Об изложенном управлением вынесено решение от 30.12.2015 № 1286/05 и выдано предписание от 30.12.2015 № 1287/05 (срок исполнения - не позднее 22.01.2016).

Не согласившись с указанными решением и предписанием, министерство обжаловало их в Арбитражный суд Калужской области.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Целями Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона).

Пунктом 7 статьи 4 Закона конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В силу положений части 1 статьи 15 Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В частности, запрещается предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке (пункт 6 части 1 статьи 15 Закона).

Пунктом 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов (перечисленных в части 1 статьи 15 Закона), о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Данная правовая позиция подлежит учету и при оспаривании решений антимонопольного органа о нарушении статьи 15 Закона, в частности, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Суд учитывает также, что закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов. Антимонопольному органу следовало выявить товарный рынок и состояние конкуренции на нем, установить, каким образом письмо министерства ограничивает конкуренцию или может привести к ее ограничению, какие хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ООО "Школьный мир" преимуществ по сравнению с иными участниками рынка.

При этом в силу пункта 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (утвержден приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220) не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения, в частности, статьи 15 Закона.

Тем не менее, антимонопольным органом по результатам анализа рыка составлен обзор состояния конкурентной среды на рынке закупки учебной литературы образовательными учреждениями Калужской области (т6лд6-8), согласно которому временной интервал анализа - с 2014 по 2015 годы, продуктовые границы рынка закупки учебной литературы определены образовательными учреждениями Калужской области определены оптовыми приобретениями учебной литературы (то есть приобретение муниципальными образовательными учреждениями Калужской области учебной литературы для обеспечения общедоступности и бесплатности основного общего образования), географические границы рынка в целях рассмотрения дела совпадают с административными границами районов и городов Калужской области. При определении объема рынка установлено, что ни один хозяйствующий субъект не занимает доминирующего положения; в 2014 году выявлено 23 участника, из них доля ООО "Школьный мир" 47,85%, ИП ФИО1 - 9,86%; в 2015 году - 25 участников, из них доля ОАО "Издательство "Просвещение" - 44,61%, ООО "Школьный мир" - 17,39%, Ип ФИО1 - 1,24%. Рынок характеризуется как конкурентный, но с неразвитой конкуренцией, о чем свидетельствует высокий уровень концентрации.

Таким образом, вопреки доводу министерства, границы рынка, состав его участников, их доля антимонопольным органом определены.

Факт приоритетного предоставления информации отдельно взятому участнику рынка (ООО "Школьный мир" через ООО "Школьный проект") следует из факта направления письма и его содержания (цель "формирования заказа", указанная в письме; наименование адреса почты ooomirzakaz(ооомирзаказ) и указание в скобках на ООО "Школьный проект").

В части вопроса о предоставлении тем самым преимущества суд соглашается с доводом антимонопольного органа о том, что информация, предоставляемая по запросу министерства, предполагается более точной, чем сведения планов-графиков (которые, как указывала представитель министерства, подвергаются уточнениям). Довод министерства об общедоступности данной информации из планов-графиков закупок судом отклоняется. Представленные министерством распечатки хода поисков в сети "Интернет" плана-графика закупок отдельно взятого образовательного учреждения Калужской области во-первых, касаются лишь этого учреждения и лишь в момент рассмотрения настоящего дела, то есть не доказывают общедоступность планов-графиков закупок всех учреждений в период совершения министерством спорных действий, а во-вторых, не опровергают правомерного вывода антимонопольного органа об имевшем место факте приоритетного предоставления информации. Там, где иные участники рынка должны были найти план-график закупок каждого учреждения, а в нём закупки учебников и учебной литературы, ООО "Школьный мир" имело возможность получить эту информацию на электронную почту по единой форме без каких-либо затрат. Суд соглашается с доводом антимонопольного органа о том, что факт уменьшения долей как ИП ФИО1, так и ООО "Школьный мир" на рассматриваемом рынке ввиду выхода на этот рынок АО "Издательство "Просвещение" следует рассматривать с учётом наличия у данного издательства агентского договора с ООО "Школьный мир".

Суд полагает, что при таких обстоятельствах приоритетное предоставление коммерчески значимой информации ООО "Школьный мир" в результате действий министерства, а следовательно, реальное или возможное воздействие такового на конкуренцию следует считать доказанным.

Ссылка на неосведомленность министерства о том, что ФИО7 является директором ООО "Школьный мир" и ООО "Школьный проект" свидетельствует лишь о недолжной осмотрительности министерства при выборе исполнителя для своих поручений, результаты которых могут оказывать влияние на конкуренцию. Суд принимает довод министерства о том, что его действия по направлению письма являлись мониторингом (опросом, анализом), непосредственно не подпадающим под действие законодательства об образовании или о закупках, однако отмечает, что из-под действия законодательства о защите конкуренции спорная активность министерства вследствие изложенного не выводится. Так, в силу установленного распределения бремени доказывания по делам рассматриваемой категории действие министерства, которое оказало или могло оказать влияние на конкуренцию, может быть признано не нарушающим статью 15 Закона при условии, что это действие прямо предусмотрено каким-либо законом. В судебном заседании представитель министерства на вопросы представителя антимонопольного органа не назвала нормы закона, прямо позволяющие совершать спорные действия. Согласно правовой позиции, приведенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 № 8799/11, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

При этом суд соглашается с доводом министерства о том, что управление необоснованно указало на приоритетный доступ к информации о потребностях общеообразовательных учреждений на 2014-2015 годы, поскольку спорным письмом запрашивалась информация на 2015/16 годы. Представитель антимонопольного органа пояснила, что имела место опечатка. Несмотря на то, что к моменту вынесения судом настоящего решения данная опечатка управлением
не исправлена, суд с учётом содержания оспариваемых актов управления расценивает ошибку при указании годов как очевидную техническую опечатку, не могущую служить основанием для признания незаконным оспариваемого решения даже в указанной части.

Вопреки доводам министерства, содержание предписания (отозвать письмо и проинформировать о самостоятельном выборе поставщиков) содержит конкретные меры, необходимые для прекращения и недопущения впредь действий, которые приводят (могут привести) к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, является исполнимым (и было исполнено министерством), ввиду чего не противоречит пункту 3 части 1 статьи 23 Закона.

Судом не установлено несоответствия закону оспариваемых решения и предписания, а равно нарушений ими прав и законных интересов заявителя, то есть предусмотренных статьей 201 АПК РФ оснований для удовлетворения заявленного требования.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

отказать полностью в удовлетворении заявления Министерства образования и науки Калужской области (ОГРН <***>) о признании недействительными и отмене вынесенных Калужским УФАС России по делу № 05-22к/2015 решения
от 30.12.2015 № 1286/05 и предписания от 30.12.2015 № 1287/05.

Проверено на соответствие Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия
в Двадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи жалобы через Арбитражный суд Калужской области.

Судья Д.В. Харчиков