Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд в составе председательствующего судьи Решетько В.И. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Дворцовым Ю.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело

по заявлению государственного учреждения культуры Министерства обороны Российской Федерации «Петропавловск-Камчатский Дом офицеров флота»

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае

о признании недействительным предписания от 10.04.2008 № 38-01-05/452

при участии в заседании:

от заявителя: Габова Ю.С. – по доверенности от 17.07.2008 № 84 до 31.12.2008;

от ответчика: Каплюк М.В. – по доверенности от 09.01.2008 № 38-01-05/1;

у с т а н о в и л:

Государственное учреждение культуры Министерства обороны Российской Федерации «Петропавловск-Камчатский Дом офицеров флота» (далее – ДОФ, Учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае (далее – Управление, ТУ Росфиннадзора) от 10.04.2008 № 38-01-05/452.

В заявлении указало, что оспариваемым ненормативным актом учреждению предписано производить начисление заработной платы и денежного довольствия с районным коэффициентом в размере 1.6, установленным для Камчатской области.

Полагает, что начисление заработной платы работникам Учреждения и денежного довольствия военнослужащим с применением районного коэффициента 1.8 производится учреждением правомерно. Положенное Управлением в основу оспариваемого предписания Постановление Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 04.09.1964 № 380/П-18, по мнению заявителя, не может применяться в силу Заключения Комитета Конституционного надзора СССР от 29.11.1990 № 12 (2-12) и части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, поскольку не опубликовано в установленном порядке.

Кроме того, Постановление № 380/П-18 с 01.03.1991 признано утратившим силу на основании Постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25.09.2007 № Ф04-6499/2007 (38377-А75-32).

Представитель Учреждения в судебном заседании заявленные требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении и письменных уточнениях от 12.08.2008. Суду пояснила, что правовым основанием для начисления заработной платы работникам Учреждения и денежного довольствия военнослужащим с применением районного коэффициента 1.8 являются Постановление Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 31.03.1960 № 470/9 и приказ Министра обороны РФ от 08.03.1993 № 130. Вышеуказанный приказ в установленном законом порядке не оспорен и не отменен. В силу пункта 39 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ невыполнение приказа вышестоящего командира (начальника) является преступлением против военной службы. Кроме того, выплата заработной платы и денежного довольствия произведена за счет средств федерального бюджета в пределах сметы, утвержденной Минобороны России. По указанным основаниям просила признать оспариваемое предписание недействительным.

Представитель ТУ Росфиннадзора в судебном заседании требования Учреждения не признал по основаниям, изложенным в отзыве. Как следует из пояснений представителя Управления и письменного отзыва от 17.07.2008, нормативным актом федерального значения, устанавливающим размер районного коэффициента 1.6 для граждан на территории Камчатской области, является Постановление Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 04.09.1964 № 380/П-18. Ссылка заявителя на приказ Минобороны России № 130 Управлением отклоняется, поскольку названное министерство не обладает полномочиями по установлению размеров районных коэффициентов, что следует из содержания статьи 316 Трудового кодекса РФ. Кроме того, правомерность требований ТУ Росфиннадзора подтверждается информационными письмами Минтруда России и Пенсионного Фонда Российской Федерации о размерах районных коэффициентов для работников, занятых в непроизводственных отраслях.

Выслушав доводы представителей заявителя и ТУ Росфиннадзора, исследовав и оценив письменные доказательства по делу, а также представленные суду материалы проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности заявителя за 2007 год, арбитражный суд не находит правовых оснований для удовлетворения заявленных требований в связи со следующим.

Как установлено судом и следует из обстоятельств рассматриваемого дела, контролером-ревизором Управления Пичушкиным П.И. на основании удостоверения от 26.02.2008 № 36 в период с 27.02.2008 по 21.03.2008 проведена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности ДОФ за 2007 год.

В ходе проведенной проверки выявлен факт неправомерного начисления Учреждением заработной платы и денежного довольствия за счет средств федерального бюджета с применением районного коэффициента 1.8 на общую сумму 796 333, 56 руб., в том гражданскому персоналу – в размере 361 311, 08 руб., военнослужащим – в размере 435 022, 48 руб.

Данный факт нашел свое отражение в составленном по результатам проверки акте от 21.03.2008 № 36 (страницы 8-9 акта). Копия вышеуказанного акта в этот же день вручена под роспись начальнику учреждения Востриковой Е.И.

10.04.2008 в адрес заявителя направлено предписание об устранении нарушений законодательства № 38-01-05/452, в котором Учреждению предписано производить начисление заработной платы и денежного довольствия с районным коэффициентом в размере 1.6, установленным для Камчатской области. Согласно этому же предписанию, информацию о принятых мерах с копиями подтверждающих документов необходимо представить в ТУ Росфиннадзора в срок до 01.06.2008. За невыполнение предписания в установленный срок Учреждение предупреждено об ответственности, предусмотренной действующим законодательством.

Учреждение, не согласившись с данным предписанием, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании этого предписания недействительным.

Арбитражный суд считает, что оспариваемое предписание является законным, обоснованным и не нарушает права и законные интересы Учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности по следующим основаниям.

В силу пункта 1 статьи 268 Бюджетного кодекса РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

В соответствии с пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 № 89н (зарегистрировано в Минюсте России 05.08.2005 № 6888), Управление полномочно направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

По указанным основаниям арбитражный суд считает, что оспариваемое предписание вынесено Управлением в пределах предоставленных ему полномочий.

В соответствии со статьей 315 Трудового кодекса РФ оплата труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате.

На территории Российской Федерации действует Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный Постановлением Совета Министров СССР от 10.11.1967 № 1029, из которого следует, что Камчатская область (ныне – Камчатский край) является районом Крайнего Севера.

В силу статьи 316 Трудового кодекса РФ размер районного коэффициента, а также порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Аналогичное положение содержится в Законе Российской Федерации от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».

Поскольку нормативный правовой акт, устанавливающий размер районного коэффициента, а также порядок его применения, до настоящего времени Правительством РФ не принят, то в соответствии со статьей 423 Трудового кодекса РФ впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с Трудовым кодексом РФ, законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также законодательные акты бывшего Союза ССР применяются постольку, поскольку они не противоречат Трудовому кодексу.

Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиума Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных Союзов от 04.09.1964 № 308/П-18 утверждены районные коэффициенты к заработной плате работников просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, физкультуры и спорта, культурно-просветительных учреждений, издательств, предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания населения, торговли и общественного питания, заготовок, материально-технического снабжения и сбыта, машиносчетных станций, охраны, органов государственного и хозяйственного управления, занятых в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, согласно Приложению.

Из пункта 4 этого приложения следует, что к заработной плате вышеуказанных работников на территории Камчатской области, за исключением Командорских островов, применяется районный коэффициент 1, 60.

По мнению суда, из содержания вышеуказанного постановления не следует, что содержащиеся в нем положения противоречат Трудовому кодексу РФ, а оно лишь в определенной части конкретизируют нормы этого кодекса о компенсациях и гарантиях для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера.

Размер районного коэффициента 1.6 для Камчатской области также подтверждается и Информационным письмом департамента по вопросам пенсионного обеспечения Минтруда России от 09.06.2003 № 1199-16, департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда России от 19.05.2003 № 670-9 и Пенсионного фонда Российской Федерации от 09.06.2003 № 25-23/5995, в котором систематизированы установленные на федеральном уровне размеры районных коэффициентов, действующие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

При указанных обстоятельствах суд считает, что применение заявителем при расчете заработной платы повышенного коэффициента, т.е. в размере 1, 80, является неправомерным.

Ссылка Учреждения, что Постановление № 380/П-18 не может применяться в силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, и признано утратившим силу на основании Постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25.09.2007 № Ф04-6499/2007 (38377-А75-32) с 01.03.1991, судом отклоняется по следующим основаниям.

Как следует из указанного постановления арбитражного суда кассационной инстанции, решение о признании Постановления № 380/П-18 утратившим силу этим судом не принималось. Кроме того, арбитражные суды не наделены такими полномочиями в силу положений Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и АПК РФ.

В силу статьи 27 ГПК РФ дела об оспаривании правовых актов федерального уровня рассматриваются Верховным Судом Российской Федерации по первой инстанции.

Об этом свидетельствует и тот факт, что Постановление № 380/П-18 неоднократно являлось предметом судебного обжалования в Верховном Суде РФ, однако в оспариваемой части было признано соответствующим закону.

Так, из решения Верховного Суда РФ от 03.11.2005 по делу № ГКПИ05-1141 следует, что Правительством РФ, как это было предусмотрено статьей 316 Трудового кодекса РФ, соответствующего постановления до настоящего времени не принято, то продолжает действовать оспариваемое Постановление № 380/П-18, что согласуется с требованиями статьи 423 Трудового кодекса РФ.

Кроме того, данное постановление в части размеров районных коэффициентов подлежит применению и в настоящее время, поскольку оно было принято до 25.12.1993, т.е. до момента вступления в силу Конституции РФ, согласно которой неопубликованные официально нормативные правовые акты применению не подлежат (пункт 3 статьи 15 Конституции РФ). В связи с этим арбитражный суд считает, что содержащееся в указанной норме требование об обязательном официальном опубликовании правовых актов на Постановление № 380/П-18 распространяться не может.

Данный вывод подтверждается и Верховным Судом РФ, который указал, что установленным в Конституции РФ положениям об обязательном официальном опубликовании нормативных правовых актов обратная сила не придавалась. Более того, согласно пункту 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ законы и другие правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, ей не противоречащей (Решение Верховного Суда РФ от 11.03.2004 № ГКПИ04-34).

Кроме того, постановление № 380/П-18 принято Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы в пределах предоставленных ему на тот период полномочий и во исполнение Постановления Центрального Комитета КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 июля 1964 г. № 620.

Согласно нормативным правовым актам бывшего Союза ССР районные коэффициенты устанавливались в различных размерах для производственных и непроизводственных отраслей народного хозяйства.

Хотя ныне действующая редакция статьи 316 ТК РФ не предусматривает возможности введения районных коэффициентов отдельно для производственных и непроизводственных отраслей, соответствующие положения ранее принятых нормативных правовых актов должны применяться в настоящее время. Такой вывод содержится в Определении кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 11.03.2003 № КАС03-73 и Решении Верховного Суда РФ от 04.11.2002 № ГКПИ2002-1165.

Не согласиться с вышеуказанными выводами Верховного Суда Российской Федерации оснований у арбитражного суда не имеется.

Ссылка заявителя на Постановление Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 31.03.1960 № 470/9 в обоснование правомерности начисления заработной платы и денежного довольствия с применением районного коэффициента 1, 80 судом отклоняется, поскольку данным постановлением установлен районный коэффициент в размере 1, 80 для Камчатской области работникам предприятий, организаций и флота рыбной промышленности.

Вместе с тем, как установлено судом и следует из Устава Учреждения, оно не является предприятием рыбной промышленности, а является государственным учреждением культуры Минобороны России (пункты 2, 5 Устава).

По указанным основаниям арбитражный суд считает, что Учреждение при начислении заработной платы и денежного довольствия обязано руководствоваться размером районного коэффициента, установленного Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиума Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных Союзов от 04.09.1964 № 308/П-18, действующим в настоящее время на основании статьи 423 Трудового кодекса РФ.

Ссылка заявителя на приложение № 13 к приказу Минобороны России от 08.03.1993 № 130, согласно которому Камчатская область отнесена к районам, где к заработной плате гражданского персонала применяется коэффициент 1, 80, судом также отклоняется.

Как установлено судом, данный приказ в установленном порядке опубликован не был. Кроме того, в государственной регистрации данного приказа было отказано (письмо Минюста России от 06.05.2003 N 07/4520-ЮД).

Кроме того, ни Трудовым кодексом РФ, ни Законом Российской Федерации Министерству обороны РФ не делегированы полномочия на установление или изменение размеров районных коэффициентов, установленных на федеральном уровне.

В силу пункта 1 постановления Правительства РФ от 03.01.1993 № 2 «О расширении прав отдельных центральных органов федеральной исполнительной власти в области оплаты труда гражданского персонала» (в редакции от 22.11.2006), Минобороны России предоставлено право применять, а не устанавливать районные коэффициенты к заработной плате гражданского персонала в пределах размеров коэффициентов, установленных для соответствующих территорий.

В соответствии с пунктом 284 Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного приказом Минобороны России от 30.06.2006 № 200 (зарегистрировано в Минюсте России 15.09.2006 № 8304, опубликовано в «Российской газете» от 27.09.2006 № 215), военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими и экологическими условиями, в том числе отдаленных, денежное довольствие выплачивается с коэффициентами (районными, за военную службу в высокогорных районах, за военную службу в пустынных и безводных местностях) и процентными надбавками к денежному довольствию в размерах и порядке, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для граждан, работающих и проживающих в указанных районах и местностях, с учетом особенностей, определенных настоящим Порядком.

По указанным основаниям применение Учреждением при расчете заработной платы гражданскому персоналу и денежного довольствия военнослужащим повышенного районного коэффициента в размере 1, 80 является неправомерным.

Ссылка заявителя на Заключение Комитета Конституционного надзора СССР от 29.11.1990 № 12 (2-12) не может быть принята во внимание судом при разрешении настоящего спора, поскольку как следует из этого Заключения, предметом рассмотрения данным Комитетом являлись не любые неопубликованные нормативные акты СССР, а только те, которые ограничивают права граждан, возлагают на них обязанности и устанавливают юридическую ответственность (пункт 1 Постановления Комитета Конституционного надзора СССР от 15.02.1991 № 16 (2-12)).

В данном случае заявителем является юридическое лицо, которому не предоставлено право обращаться с заявлениями в защиту трудовых прав и интересов своих работников и военнослужащих. Данные работники и военнослужащие вправе обратиться в соответствующий суд в порядке, установленном действующим законодательством.

Предметом судебного оспаривания по настоящему делу является ненормативный акт государственного органа, которым, по мнению Учреждения, нарушены права и законные интересы именно заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из обстоятельств дела, оспариваемым актом не были нарушены права и интересы Учреждения в указанной сфере, поскольку предписанием заявителю предложено лишь производить начисление заработной платы и денежного довольствия с районным коэффициентом 1, 60. Решений о привлечении виновных лиц к ответственности и об изъятии в доход бюджета неправомерно выплаченных сумм ТУ Росфиннадзора не принималось.

При квалификации действий заявителя Управлением было учтено также и то обстоятельство, что начисление и выплата гражданскому персоналу и военнослужащим Учреждения повышенного районного коэффициента за счет федерального бюджета имели место в пределах утвержденной главным распорядителем в установленном законом порядке сметы, т.е. вина учреждения в данном случае отсутствует.

По указанным основаниям излишне выплаченные работникам и военнослужащим учреждения денежные суммы в размере 361 311, 08 руб. и 435 022, 48 руб. соответственно квалифицированы Управлением не как нецелевое использование средств федерального бюджета, влекущим в бесспорном порядке уменьшение объемов финансирования главному распорядителю, т.е. Минобороны России, а как неправомерное использование бюджетных средств.

Кроме того, пункт 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусматривает, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из буквального толкования положений части 2 статьи 201 АПК РФ с достаточным основанием следует, что решение о признании ненормативного правового акта недействительным может быть принято судом лишь при одновременном наличии двух оснований:

- несоответствие указанного акта закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

Данный вывод подтверждается и пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 01.07.1996 № 6/8, которым разъяснено, что предметом рассмотрения в суде являются заявления об обжаловании ненормативных правовых актов, которые одновременно как не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, так и нарушают указанным актом права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц.

Вместе с тем в заявлении Учреждения и его представителем в судебном заседании не указано, какие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены оспариваемым актом ТУ Росфиннадзора, какие незаконные обязанности на него возлагают, а также создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Как указано выше, фактически учреждением ставится вопрос о защите трудовых прав своих работников.

При указанных обстоятельствах арбитражный суд считает, что оспариваемое предписание является законным и обоснованным, вынесенным Управлением в пределах предоставленных ему полномочий, и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В связи с этим в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по делу судом не разрешался ввиду ее уплаты заявителем при подаче заявления в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месяца после его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья В.И. Решетько