Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Камчатского края в составе судьи Сакун А.М., при ведении протокола судебного заседания судьей, рассмотрев в открытом судебном заседании дело

по заявлению: Управления Федеральной налоговой службы

по Камчатскому краю

о признании незаконными действий должностных лиц Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю

при участии:

от заявителя: ФИО1 – представитель по доверенности №

06-01 от 30.12.2008 (сроком до 31.12.2009),

от ответчика: ФИО2 – представитель по доверенности №

187/01 от 12.02.2009 (сроком до 31.12.2009),

ФИО3 – представитель по доверенности №

357/8 от 13.03.2009 ( сроком до 31.12.2009).

у с т а н о в и л:

Управление Федеральной налоговой службы по Камчатскому краю (далее – заявитель) обратилось в суд с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю по проведению планового контрольного мероприятия, изданию акта от 04.04.2008 № 09/08 и предписаний № 1-24.

Решением Арбитражного суда Камчатской области от 26.08.2008 под председательством судьи Решетько В.И. по делу №А24-25582008 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Постановлением от 30.12.2008 Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа №ФОЗ-5518/2008 решение Арбитражного суда Камчатской области от 26.08.2008 № А24-2558/2008 в части признания незаконными действий должностных лиц Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю, выразившихся в проведении планового контрольного мероприятия и издания акта от 18.04.2008 № 15/08 отменено, дело в данной части направлено на новое рассмотрение. В остальном судебный акт оставлен без изменения

На основании резолюции от 03 февраля 2009 года (т.2, л.д. 31) дело передано в производство судьи Сакун А.М. для рассмотрения по существу.

Представитель заявителя в судебном заседании требования по заявлению поддержала по основаниям, изложенным в заявлении. Дополнительно пояснила, что ст. 17 Федерального закона от 21.07.2005 № 94 –ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» установлен перечень форм контроля и данный перечень имеет исчерпывающий характер. Полагает, что антимонопольный орган превысил свои полномочия и провел проверку в иной форме, чем предусмотрено законом, а именно провел контрольные мероприятия вместо предусмотренных законом плановой или внеплановой проверки. Ссылаясь на отзыв на заявление и текст кассационной жалобы, в которых ответчик указал, что понятие планового контрольного мероприятия предложено методическими рекомендациями УФАС и по существу не отличается от плановой проверки, просит обратить внимание, что ответчик не представил доказательств указанных утверждений ни в ходе первоначального рассмотрения дела, ни при рассмотрении кассационной жалобы, ни в ходе настоящего судебного разбирательства. Полагает, что понятие планового контрольного мероприятия не существует. Представленные в ходе судебного разбирательства приказ, план проверок и удостоверения не соответствуют требованиям Закона № 94-ФЗ и методическим рекомендациям разработанным непосредственно УФАС России по проведению плановых и внеплановых проверок указанного выше закона.

Представители ответчика требования заявителя не признали, по основаниям, изложенным в отзыве на заявление. Дополнительно пояснили, что форма контроля как контрольные мероприятия ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не предусмотрена. Представить обоснование, где конкретно имеется понятие планового контрольного мероприятия не имеют возможности. Уточнили, что в приказе на проведение проверки действительно не указаны форма проведения проверки, а состав комиссии меньше чем предусмотрено методическими рекомендациями.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 15 января 2008 года исполняющим обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю утвержден план проведения контрольных мероприятий Камчатского УФАС на 1 полугодие 2008 года (т.2, л.д. 34-37).

17 апреля 2008 года исполняющим обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю издан приказ № 35 –П «О проведении контрольного мероприятия» (т.1, л.д. 148). Пунктом 1 которого предусматривалось проведение контрольного мероприятия по проверке соблюдения требований Закона о размещении заказов Управлением Федеральной налоговой службы по Камчатскому краю за 2007 год и текущее время 2008 года.

Пунктом 2 приказа для организации и осуществления контрольного мероприятия сформирована комиссия в составе 3-х человек: ФИО3, ФИО4, ФИО5 Пунктом 4 данного приказа предписано участникам инспекции представить в срок до 30 апреля 2008 года акт по результатам контрольного мероприятия.

07 апреля 2008 года участникам инспекции ФИО3, ФИО6 и ФИО5 выданы удостоверения на право проведения проверки № 14-У, 15-У и 16-У соответственно «на право проведения проверки соблюдения антимонопольного законодательства» (т.1, л.д. 150-152).

18 апреля 2008года составлен и подписан всеми тремя членами инспекции УФАС «Акт №15/08 от 18 апреля 2008 года по результатам планового контрольного мероприятия» и вынесены И.о. руководителя Камчатского УФАС предписания №№ 1-24 без дат их принятия с требованиями о выполнении их и сообщении об их выполнении в срок до 15 июня 2008 года.

Не согласившись с действиями должностных лиц антимонопольного органа по проведению контрольного мероприятия, изданию акта от 18.04.2008 № 15/08 и предписаний № 1-24 заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений государственных органов, если полагают, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 94 установлено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов.

В соответствии с пунктом 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе России, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, которым и является Управление Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю.

Управление в соответствии с подп. 4.5.2. Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 № 324 (зарегистрировано в Минюсте РФ 24.01.2007 № 8842) наделено полномочиями выдать (направлять) обязательные для исполнения предписания заказчику, не являющемуся органом государственной власти Российской Федерации, органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, уполномоченным на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, или специализированной организации либо конкурсной, котировочной или аукционной комиссии в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов.

В отношении заказчика, являющегося органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальному органу федерального органа исполнительной власти уполномоченному на осуществление функций по размещению для государственных заказчиков п. 4.5.3 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы предусмотрено выдавать (направлять) - предложение.

Таким образом, полномочия антимонопольного органа в отношении вынесения (направления) соответствующих документов предписаний или предложений в зависимости от статуса заказчика, уполномоченного на осуществление функций по размещению для государственных заказов.

В соответствии с частью 1 статьи 17Федерального закона от 21.07.2005 № 94 –ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок.

Следовательно, Законом № 94 –ФЗ предусмотрено две формы контроля законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. Перечень имеет исчерпывающий характер.

В тоже время как видно из материалов дела в отношении заявителя антимонопольный орган применил иную форму контроля, не предусмотренную законом - контрольное мероприятие.

Частью 3 статьи 17 Закона № 94-ФЗ установлено, что плановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд осуществляются соответственно уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района, городского округа. Порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.

В силу части 5 статьи 17 Закона № 94-ФЗ, внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предписаний, выданных в соответствии с частью 9 настоящей статьи. При этом рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 8 настоящего Федерального закона. В случае если внеплановая проверка осуществляется на основании жалобы участника размещения заказа, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения указанной жалобы принимается единое решение.

Материалами дела не подтверждается, что антимонопольный орган проводил проверку на основании поступившей жалобы.

Порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов в настоящее время не установлен.

Из представленных в ходе судебного разбирательства Методических рекомендаций по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов разработанных ФАС России и направленных с сопроводительным письмом № АЦ/8325 от 25.05.2007 также видно, что в целях контроля в сфере размещения заказов применяются формы контроля установленные Законом № 94-ФЗ.

Как усматривается из представленных «Рекомендаций по подготовке и проведения контрольных мероприятий» (т.1,л.д. 112-178) утвержденных руководителем ФАС России 08 июля 2005 года (п.1.2.1), то под контрольным мероприятием понимается совокупность действий работников антимонопольного органа, осуществляемых самостоятельно в рамках полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации. При этом под знаком прим (1) упоминается статья 12,13 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ст.ст. 23,25 ФЗ от 23.06.1999 № 117 –ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», ст. ст. 11,13 ФЗ от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях», ст. 26,27 ФЗ от 18.07.1995 № 108- ФЗ «О рекламе». То есть в отношении законодательства Российской Федерации, регулирующие правоотношения в других сферах деятельности.

При этом п.1.4 данных рекомендаций (т.1, л.д. 163(2)) установлены виды контрольных мероприятий: п.1.4.1 плановые – осуществляемые в соответствии с утвержденным планом контрольных мероприятий на конкретный период времени, и внеплановые (п.1.4.2) – осуществляемые, в том числе по указанию руководителя.

Пунктом 1.5 рекомендаций предусмотрено, что основанием для проведения контрольного мероприятия является приказ руководителя антимонопольного органа (т.1, л.д. 163(2)).

Состав инспекции по проведению контрольного мероприятия должен быть в количестве не менее 3-х работников (т.1, л.д. 164).

Пунктом 3.3.6 предусмотрено, что выявленные нарушения и обнаруженные доказательства нарушений оформляются актом (протоколом) (приложение № 11) (т.1, л.д. 172).

Из материалов дела следует, что на основании плана контрольных мероприятий (т.2, л.д. 34-37), приказа о проведении контрольных мероприятий (т.1, л.д. 148), сформирована инспекция в составе 3 работников. Результаты планового контрольного мероприятия оформлены актом планового контрольного мероприятия № 15/08 от 18.04.2008, подписанного всем составом инспекции в количестве 3-х работников (т.1,л.д. 20-32).

Методическими рекомендациями по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставку товаров, выполнения работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами, разработанных ФАС России и направленных с сопроводительным письмом № АЦ/8325 от 25.05.2007 (т.2, л.д. 38-42) предписано применение форм контроля установленные ФЗ от 21.07.2005 № 94-ФЗ.

При этом п. 1.3.1 методических рекомендаций установлено, что плановые проверки осуществляются на основании плана проверок, утверждаемого на полугодие. Плановая проверка осуществляется в форме выездной сплошной проверки.

В силу требований п.3.1 и 3.3 методических рекомендаций перед проверкой должен быть подготовлен приказ о проведении проверки, в котором должны указываться: цель и основание проведение проверки, вид проверки (плановая или внеплановая), форма проведения проверки (камеральная или выездная), срок проведения проверки, проверяемый период, состав инспекции с указанием фамилии, инициалов, должности. При этом данным пунктом также предусмотрено, что в состав инспекции должно входить не менее 5 человек.

Таким образом, проведение проверки закона № 94-ФЗ производится инспекцией в составе не менее 5 человек.

Разделом 5 методических рекомендаций предусмотрено по результатам проверки составление акта проверки и соответственно подписание его инспекцией в составе не менее 5 человек.

Материалами дела установлено составление УФАС:

- плана контрольных мероприятий (т.2, л.д. 34-37), а не плана проведения (выездных, камеральных проверок);

- приказа о проведении контрольных мероприятий (т.1, л.д. 148), а не проведения проверки (выездной или камеральной) (кроме того, имеются существенные различия по оформлению приказов о проведении контрольных мероприятий и проведения проверки);

- сформирована инспекция в составе 3 работников, а не 5;

- акта контрольных мероприятий, а не выездной (камеральной проверки);

- и подписание акта инспекцией в составе 3, а не 5 работников.

Довод ответчика, о том, что фактически проводилась плановая проверка и по существу не имеется различий между контрольным мероприятием и плановой проверкой судом отклоняется как противоречащее материалам дела и за не состоятельностью

Кроме того, подписание комиссионного акта в количестве менее чем предписано (3 вместо 5) влечет незаконность оформления результатов проверки.

Таким образом, материалами дела нашло свое подтверждение применение антимонопольным органом иной формы контроля, не предусмотренной законом.

При таких обстоятельствах, суд считает, что антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий.

Согласно ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах, требования заявителя подлежат удовлетворению.

Расходы по государственной пошлине в оспариваемой части, с учетом повторного рассмотрения составляют 2000 руб. и в соответствии со ст. 110 АПК РФ относятся на ответчика

Учитывая, что спор возник между двумя органами государственной власти и связан с исполнением возложенных контрольных функций, то уплаченная при подаче государственная пошлина в размере 2000 руб. подлежит возврату Управлению Федеральной налоговой службы по Камчатскому из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 1-3, 17, 27, 110, 167- 171, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать незаконными действия должностных лиц Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю по проведению планового контрольного мероприятия и изданию акта от 18.04.2008 № 15/08.

Выдать Управлению Федеральной налоговой службы по Камчатскому краю справку на возврат из федерального бюджета уплаченной государственной пошлины в размере 2 000 руб.

Решение подлежит немедленному исполнению.

Решение арбитражного суда может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия, и (или) в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу.

Судья А.М. Сакун