Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики в составе судьи Биджиевой Р.М., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Тохтагуловой А.Р., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Карачаево-Черкесской Республики (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Администрации Усть-Джегутинского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании бездействия незаконным и обязании устранить нарушения

при участии в судебном заседании:

от заявителя – прокурор отдела прокуратуры КЧР Псху А.Р., удостоверение от 19.10.2020 ТО №272620;

от заинтересованного лица – ФИО1 С-Х., удостоверение от 12.08.2020 №52, доверенность от 13.08.2020 №2249, копия диплома от 22.06.2012 ВСГ 5897329, регистрационный номер 35 от 03.07.2012

установил:

заместитель прокурора Карачаево-Черкесской Республики (далее по тексту – заявитель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации Усть-Джегутинского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики (далее по тексту – Администрация), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1«О недрах» и обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1«О недрах».

Заявитель в обоснование своих требований приводит следующие доводы. В соответствии с требованиями статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 4,5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» в муниципальном районе должен быть принят правовой акт, регулирующий контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. До настоящего времени такой правовой акт Администрацией не утвержден. Данное бездействие влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям в сфере недропользования, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, что нарушает права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Представитель заявителя в судебном заседании поддерживает заявленные требования со ссылкой на изложенные в заявлении доводы.

Администрация в своем отзыве на заявление считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению, просит отказать в удовлетворении заявленных требований в части признания незаконным бездействия Администрации Усть-Джегутинского муниципального района, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» и обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах», указывает следующее. Перечень вопросов местного значения сформулирован в статьях 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) и зависит от вида муниципального образования. В статьях 14, 15, 16, 17 и 18 Федерального закона № 131-ФЗ сформулированы правила определения компетенции муниципального образования. Ни в одной из данных статей не говорится о вопросе местного значения, связанном с недропользованием, добычей полезных ископаемых, что имеет принципиальное значение, поскольку статью 17.1 нельзя рассматривать в отрыве от статей 14, 15, 16, 17 и 18 Федерального закона № 131-ФЗ. Виды муниципального контроля должны быть взаимосвязаны с деятельностью органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В части 1 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ прямо говорится, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон, за исключением определенных случаев, к которым исследуемая ситуация не относится. В действовавшем ранее Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был такой предмет ведения местного самоуправления как регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения (пункт 12 части 1 статьи 6), однако данный закон утратил силу в связи со вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЗ в полном объеме в 2009 году. В статье 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон «О недрах») говорится о полномочиях органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования. Данная статья появилась в период действия иного законодательства о местном самоуправлении и не соответствует действующему Федеральному закону № 131-ФЗ, принятому значительно позже и основанному на совершенно иной концепции правового регулирования местного самоуправления. В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в ряде его решений (постановления от 25.04.1995 года № 3-П, от 06.04.2004 года № 7-П, от 20.12.2011 года № 29-П, от 16.07.2018 № 32-П и др.), неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, а значит, и применение, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Поэтому само по себе нарушение требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации. По общему правилу, органы местного самоуправления осуществляют деятельность по решению вопросов местного значения. Вместе с тем, в отраслевом законодательстве до сих пор встречаются полномочия, которые должны осуществлять органы местного самоуправления. Эти полномочия не относятся к вопросам местного значения, не переданы надлежащим образом как государственные полномочия (в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ). Зачастую речь идет о так называемых «нефинансируемых мандатах», которые ложатся дополнительным бременем на местные бюджеты, на сотрудников органов местного самоуправления. Следует обратить внимание на то, что в статье 1.1 Закона «О недрах» говорится о том, что органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий. Есть большое количество муниципальных образований, в которых органы местного самоуправления добровольно принимают решение о необходимости правового регулирования соответствующих вопросов недропользования, при этом принимаемые ими документы регулярно становятся предметом судебного рассмотрения. Но осуществление регулирования в этой сфере - это право, а не обязанность органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно решают - осуществлять эту деятельность или нет, и каким способом реализовывать предоставленное им право. Более того, в пункте 2 части 1 статьи 6 Федерального закона от 26.12.200S № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) говорится, что разработка и принятие административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Осуществление муниципального контроля предполагает наличие полноценной юридической конструкции; должны быть, в частности, четко определены предмет и объект проверки (в данной части есть определенное дублирование с государственным контролем (надзором)), контролирующий орган или должностные лица, выполняющие контрольные мероприятия (должностные лица должны обладать профессиональными компетенциями, позволяющими выполнить соответствующую деятельность в рамках проверочных мероприятий); полномочия по выявлению и фиксации нарушения (органы местного самоуправления не обладают правом составления протокола об административном правонарушении, зависят от усмотрения органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и др. Необходимые элементы полноценной юридической конструкции, требуемой для осуществления муниципального контроля, сформулированы в статье 6 Федерального закона № 294-ФЗ. Реальные возможности органов местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля весьма ограничены. Так, органы местного самоуправления обладают правом составления протоколов об административных правонарушениях только по определенным составам, если принят соответствующий закон субъекта Российской Федерации (часть 7 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Применение мер административного принуждения, вплоть до административной ответственности - функция органов государственной власти. Поэтому если ставится задача защиты прав предпринимателей, обеспечения законности в сфере недропользования, то более эффективно она решается органами государственной власти в силу объективных причин. У органов местного самоуправления нет права составлять протоколы об административных правонарушениях, а тем более рассматривать эти дела и применять меры ответственности, сотрудники местных администраций не обладают специальными знаниями, необходимыми для проведения специализированного вида контроля, а в местных бюджетах нет достаточных средств для выезда на место, оплаты иных расходов, связанных с осуществлением муниципального контроля. От наличия административного регламента осуществления муниципального контроля, принимаемого органами местного самоуправления, эта ситуация не изменится. В соответствии с частями 1-3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления (финансируются за счет местных бюджетов); принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (финансируются за счет субвенций). Поскольку муниципальный контроль за добычей общераспространенных полезных ископаемых не отнесен к вопросам местного значения, не передан как отдельное государственное полномочие, то у органов местного самоуправления нет оснований для финансирования расходов по осуществлению соответствующего вида контроля. Кроме того, следует напомнить, что именно в бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляется 100% налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых (НДПИ). В бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляются и иные платежи, связанные с недропользованием (статьи 56-67 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Представитель Администрации в судебном заседании просил суд отказать в удовлетворении требований заявителя, ссылаясь на изложенные в отзыве на заявление доводы.

Суд, изучив изложенные в заявлении, отзыве на заявление доводы, заслушав присутствующих представителей участвующих в деле лиц в судебном заседании, исследовав имеющиеся в деле письменные доказательства в их совокупности, считает требования заявителя подлежащими удовлетворению.

Как видно из материалов дела, Администрация в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является органом местного самоуправления на территории Усть-Джегутинского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики.

Заявителем в июле 2020 года была проведена проверка исполнения законодательства в сфере недропользования.

В ходе проверки установлено, что до настоящего времени на территории Усть-Джегутинского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики не разработан и не утвержден правовой акт, регулирующий контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, что влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям в сфере недропользования, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, нарушает права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Представлением от 27.07.2020 № 7-03-2020 заявитель потребовал от Администрации безотлагательного рассмотрения данного представления и принятия мер по разработке и принятию правового акта, регламентирующего осуществление на территории Усть-Джегутинского муниципального района муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Письмом от 30.07.2020 № 2126 Администрация сообщала заявителю об отсутствии у нее полномочий по принятию указанного заявителем правового акта со ссылкой на отсутствие указания на такие полномочия в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Неисполнение представления послужило основанием к обращению заявителя в арбитражный суд с требованиями по настоящему делу.

На основании статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерацииграждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным (действия либо бездействия государственных органов, органов местного самоуправления незаконным) необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствия данного акта (действия либо бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» разъяснено, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Указанные разъяснения применяются и при оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

В пункте 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 указано, что применительно к статье 125 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования.

Судом установлено, что требования прокурора в данном случае заявлены в рамках надзора за исполнением органами местного самоуправления Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Заявитель, обращаясь в суд с настоящими требованиями, действовал в интересах Усть-Джегутинского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики и неограниченного круга организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность в сфере недропользования.

Статьями 21, 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» установлены полномочия органов прокуратуры по контролю за исполнением законов, в том числе органами местного самоуправления.

Статьей 4 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования.

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе приостанавливать работы, связанные с пользованием недрами, вести контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку это иные полномочия, предусмотренные статьей 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 и принадлежат они органам местного самоуправления.

В соответствии со статьей 1.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно пункту 1 статьи 32 Устава Усть-Джегутинского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики (принят решением Думы Усть-Джегутинского муниципального района от 12.01.2015 № 45-III) Администрация муниципального района - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления муниципального района, наделенный настоящим Уставом, полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Карачаево-Черкесской Республики.

Администрация муниципального района осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Карачаево-Черкесской Республики, решениями Думы муниципального района, постановлениями и распоряжениями Главы администрации муниципального района, настоящим Уставом и Положением об администрации муниципального района.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 3 статьи 36 Устава Усть-Джегутинского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики к компетенции администрации муниципального района относится осуществление предусмотренного федеральным законодательством муниципального контроля на территории муниципального района.

При этом отсутствие прямого указания в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе. На полномочия, перечисленные в статье 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля в сфере недропользования как такового, поскольку полномочия по его осуществлению закреплены непосредственно в Законе Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1.

При этом отсутствие такого правового акта, регулирующего порядок осуществления муниципального контроля в сфере недропользования, влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, что нарушает права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Суд исходит из того, что отсутствие бездействия со стороны Администрации может быть констатировано в случае осуществления ею всех предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» действий по разработке и принятию правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в соответствующей сфере.

Материалами дела подтверждено, что на дату обращения заявителя в суд Администрацией действительно не были приняты все зависящие от нее и входящие в сферу ее компетенции действия (меры) по разработке и принятию правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере недропользования.

Обоснованным суд считает довод заявителя о том, что оспариваемым бездействием органа местного самоуправления нарушены права и законные в сфере предпринимательской деятельности интересы неограниченного круга лиц - субъектов предпринимательства вследствие неопределенности требований к ним в сфере недропользования, возможности нарушения порядка осуществления муниципального контроля в указанной сфере.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах требования заявителя о признании незаконным бездействия Администрации по разработке и принятию правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере недропользования, подлежат удовлетворению.

На основании пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

С учетом установления судом незаконного бездействия со стороны Администрации подлежат удовлетворению требования заявителя в части возложения на Администрацию обязанности по разработке и принятию правового акта, регламентирующего осуществление на территории Усть-Джегутинского муниципального района муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Руководствуясь статьями 29, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд,

решил:

1. Требования заместителя прокурора Карачаево-Черкесской Республики (ОГРН <***>, ИНН <***>) удовлетворить.

2. Признать незаконным как несоответствующее Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закону Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» бездействие Администрации Усть-Джегутинского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики (ОГРН <***>, ИНН <***>) по разработке и принятию правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере недропользования на территории Усть-Джегутинского муниципального района.

3. Обязать Администрацию Усть-Джегутинского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики (369300, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица – 25.01.2006) разработать и принять правовой акт, регламентирующий осуществление на территории Усть-Джегутинского муниципального района муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд (Вокзальная ул., 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, 357600) в течение месяца после принятия решения через Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики (Ленина проспект, 9, г. Черкесск, Карачаево-Черкесская Республика, 369000).

Судья Р.М. Биджиева