Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании заявление Прокурора Карачаево-Черкесской Республики к Администрации Малокарачаевского муниципального района о признании недействующим в части «Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Администрации Малокарачаевского муниципального района», утвержденного постановлением Главы Малокарачаевского муниципального района № 12 от 14.01.08 г.

при участии:

от Прокурора Карачаево-Черкесской Республики – Дармограева Е.Ю., старший помощник прокурора;

от Администрации Малокарачаевского муниципального района – ФИО1, доверенность от 31.03.09 г.;

от Управления имущественных и земельных отношений Администрации Малокарачаевского муниципального района (3-го лица) – ФИО2, доверенность от 01.04.09 г.;

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Карачаево-Черкесской Республики (далее по тексту – заявитель) обратился в арбитражный суд с заявлением к Администрации Малокарачаевского муниципального района (далее – Администрация) о признании недействующим подпункта 2.11 пункта 2 «Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Администрации Малокарачаевского муниципального района», утвержденного постановлением Главы Малокарачаевского муниципального района № 12 от 14.01.08 г., в части дачи Управлением имущественных и земельных отношений Администрации Малокарачаевского муниципального района (далее – Управление) согласия на отчуждение и иное распоряжение движимым муниципальным имуществом, закрепленным за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения.

Заявитель в заявлении и дополнениях к нему предъявляет в обоснование своей позиции следующие доводы. Заявитель считает «Положение об Управлении имущественных и земельных отношений Администрации Малокарачаевского муниципального района» нормативным правовым актом, поскольку оно распространяет свое действие на неограниченный круг лиц (на муниципальные унитарные предприятия, за которыми муниципальное имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения). Заявитель считает, что подпункт 2.11 пункта 2 оспариваемого нормативного правового акта противоречит положениям ст.ст. 294, 295 ГК РФ, ст. 18 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Данное нарушение было выявлено при проведении в феврале – марте 2009 года плановой проверки прокурором Малокарачаевского района, в связи с чем срок обращения в суд, предусмотренный ч.4 ст. 198 АПК РФ, представитель заявителя считает не пропущенным.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования со ссылкой на изложенные в заявлении и дополнениях к нему доводы.

Администрация в отзыве на заявление считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению. Администрация полагает, что «Положение об Управлении имущественных и земельных отношений Администрации Малокарачаевского муниципального района» не рассчитано на неограниченный круг субъектов и является ненормативным правовым актом. Администрация утверждает, что подпункт 2.11 пункта 2 оспариваемого ненормативного правового акта не содержит указания на согласование с Управлением порядка распоряжения движимым имуществом муниципальных унитарных предприятий. Администрация ссылается на пропуск заявителем предусмотренного ч.4 ст. 198 АПК РФ срока на обжалование ненормативного правового акта, начало течения данного срока Администрация исчисляет с февраля 2008 года, когда прокурору Малокарачаевского района оспариваемый акт был предоставлен в числе иных нормативных и ненормативных правовых актов за январь 2008 года.

Представитель Администрации в судебном заседании просит суд в удовлетворении требований заявителя отказать, поддерживает приведенные в отзыве доводы.

Привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица Управление отзыва на заявление в суд не представило, его представитель в судебном заседании поддерживает позицию Администрации.

Суд, изучив изложенные в заявлении и отзыве на него доводы, заслушав представителей участвующих в деле лиц в судебном заседании, исследовав имеющиеся в деле письменные доказательства в их совокупности, считает требования заявителя подлежащими удовлетворению.

Как видно из материалов дела, постановлением Главы Малокарачаевского муниципального района № 12 от 14.01.08 г. было создано Управление в качестве юридического лица и утверждено «Положение об Управлении имущественных и земельных отношений Администрации Малокарачаевского муниципального района» (далее по тексту – «Положение…»).

Данное «Положение…» определяет функции, права и обязанности Управления. Подпунктом 2.11 пункта 2 «Положения…» установлено, что Управление в числе иных функций оформляет закрепление муниципального имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление, дает согласие на его отчуждение и иное распоряжение им (списание, передача с баланса на баланс, обмен).

Считая, что подпункт 2.11 пункта 2 «Положения…» в части дачи согласия Управлением на отчуждение и иное распоряжение муниципальным имуществом, закрепленным за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, противоречит действующему гражданскому законодательству, заявитель в порядке ст. 52 АПК РФ обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Заявитель считает «Положение…» нормативным правовым актом органа местного самоуправления, просит рассмотреть дело по правилам главы 23 АПК РФ и признать оспариваемую часть «Положения…» недействующей.

Определение нормативного правового акта содержалось в постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации № 5 от 27.04.93 г. (в редакции постановления Пленума ВС РФ № 19 от 25.05.2000 г.). В соответствии с этим определением под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

При этом под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

В постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации № 48 от 29.11.07 г. указано, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Высший Арбитражный суд Российской Федерации исходит из того, что под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (определение ВАС РФ № 9504/07 от 11.10.07 г. и др.).

В соответствии с действующим гражданским законодательством юридические лица действуют на основании уставов (положений), являющихся их учредительными документами.

Уставы коммерческих организаций (п.2 ст. 50 ГК РФ) в зависимости от количества учредителей могут рассматриваться как односторонние либо многосторонние корпоративные сделки, к которым применяются общие нормы гражданского законодательства о сделках, в том числе о признании их недействительными, если иное не предусмотрено специальными законами.

Если единственным учредителем юридического лица выступает публично-правовое образование, решение собственника о создании нового субъекта права оформляется правовым актом, принятым уполномоченным государственным органом (органом местного самоуправления) в рамках его компетенции.

Предметом обжалования по настоящему делу является «Положение…», определяющее функции, права и обязанности Управления как некоммерческой организации (п.3 ст. 50 ГК РФ) в форме учреждения, созданной единственным учредителем - органом местного самоуправления в лице Администрации в порядке п.2 ст. 120 ГК РФ. Решение собственника о создании данного юридического лица было оформлено постановлением Главы Малокарачаевского муниципального района № 12 от 14.01.08 г., т.е. правовым актом ненормативного (индивидуального) характера.

Суд считает, что в случае, когда единственным учредителем юридического лица выступает публично-правовое образование, от имени которого действует компетентный государственный орган (орган местного самоуправления), утвержденное им положение (устав) юридического лица также является правовым актом ненормативного (индивидуального) характера.

Нормативные правовые акты адресованы широкому (неопределенному) кругу юридических и физических лиц и содержат общие предписания в виде норм права, рассчитаны на многократное применение. Ненормативные (индивидуальные) правовые акты содержат предписания индивидуального характера и адресованы конкретным лицам.

В рассматриваемом случае оспариваемое «Положение…» адресовано создаваемому юридическому лицу (Управлению) и не содержит каких-либо юридически-обязывающих предписаний иным лицам.

Не принимается судом довод заявителя о том, что оспариваемое «Положение…» распространяет свое действие помимо Управления и на иных лиц – на муниципальные унитарные предприятия, за которыми муниципальное имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения. В каждом конкретном случае действия Управления по закреплению муниципального имущества в хозяйственное ведение, даче согласия на его отчуждение и иное распоряжение им оформляются в виде самостоятельного ненормативного правового акта (постановления либо распоряжения органа местного самоуправления), который должен соответствовать действующему гражданскому законодательству. Таким образом, действие оспариваемого «Положения…» на муниципальные унитарные предприятия является опосредованным.

В связи с изложенным суд считает, что данный спор подлежит рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ как спор о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления.

Изложенная в дополнениях к заявлению ссылка заявителя на рассмотрение в Арбитражном суде Карачаево-Черкесской Республики в порядке главы 23 АПК РФ дела №А25-170/08-14, в рамках которого оспаривалось «Положение об управлении по имущественным и земельным отношениям Мэрии г. Черкесска», судом отклоняется. Оспариваемое по делу №А25-170/08-14 положение было утверждено решением Думы г. Черкесска № 24 от 05.07.07 г., т.е. нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, опубликованным в установленном порядке.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 52 и частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм и статей 4, 201 АПК РФ заявленное требование может быть удовлетворено судом при наличии одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного акта, решения или действия публичного органа или его должностного лица закону; нарушения ненормативным актом, решением или действиями (бездействием) прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц.

На основании п.2 ст. 113 ГК РФ имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В соответствии со ст. 294 ГК РФ государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с данным Кодексом.

В числе полномочий собственника имущества, находящегося в хозяйственном ведении, имеются полномочия по осуществлению контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества (п.1 ст. 295 ГК РФ).

В силу п.2 ст. 295 ГК РФ муниципальное унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Согласно п.1 ст. 18 Федерального закона № 161-ФЗ от 14.11.02 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Движимым и недвижимым имуществом муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными (п.3 ст. 18 Федерального закона № 161-ФЗ от 14.11.02 г.).

В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 20 Федерального закона № 161-ФЗ от 14.11.02 г. собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок.

В соответствии с указанными положениями действующего гражданского законодательства права Управления, представляющего интересы муниципального образования как собственника муниципального имущества, закрепленного за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, ограничены дачей согласия на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок.

Суд приходит к выводу, что буквальная формулировка оспариваемого подпункта 2.11 пункта 2 «Положения…» не соответствует приведенным выше положениям гражданского законодательства, поскольку подразумевает возможность дачи Управлением согласия на отчуждение и иное распоряжение движимым имуществом, закрепленным на муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения.

Положения АПК РФ говорят о том, что прокурор может обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления как в защиту интересов конкретного лица (в порядке ст. 198 Кодекса), так и в защиту интересов неопределенного круга лиц, государственных и общественных интересов (в порядке ст. 52 Кодекса).

По настоящему делу заявитель обратился в арбитражный суд в порядке ст. 52 АПК РФ, на это указано в заявлении.

В силу п.1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 9 информационного письма № 99 от 22.12.05 г., прокурор, вступивший в дело на основании ст. 52 АПК РФ, имеет процессуальные права и обязанности лица, участвующего в деле, в части рассмотрения требования о признании ненормативного правового акта недействительным.

Согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона № 2202-1 от 17.01.92 г. «О прокуратуре Российской Федерации» способом осуществления прокурорского надзора за исполнением законов является обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, согласно ч. 3 ст. 52 АПК РФ прокурор, обратившийся в суд с заявлением, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца.

По настоящему делу прокурор является процессуальным заявителем, поскольку заявление подано в защиту государственных и общественных интересов в порядке ст. 52 АПК РФ, поэтому судом не принимается во внимание довод Администрации о том, что заявитель не доказал факта нарушения прав конкретного лица.

Суд также считает, что оспариваемая часть «Положения…» затрагивает права муниципальных образований, входящих в состав Малокарачаевского муниципального района, а также самого Управления, для которого положения оспариваемого ненормативного правового акта непосредственно распространяются и являются обязательными. Подпункт 2.11 пункта 2 «Положения…» незаконно возлагает на Управление обязанность по согласованию порядка распоряжения муниципальными унитарными предприятиями движимым имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения, создает препятствия для осуществления Управлением экономической деятельности в пределах, установленных действующим гражданским законодательством.

В соответствии с ч.4 ст. 198 АПК РФ заявление о признании недействительным ненормативного правового акта, решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий государственных органов и органов местного самоуправления обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений. Несоблюдение установленного срока не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, данный срок не является пресекательным, вопрос о причинах пропуска срока должен быть решен судом в ходе рассмотрения дела после принятия заявления к производству.

Суд считает, что предусмотренный ч.4 ст. 198 АПК РФ срок заявителем не нарушен. Несоответствие оспариваемого «Положения…» закону было установлено в ходе проведения заявителем в феврале – марте 2009 года плановой проверки. В материалах дела имеется требование прокурора Малокарачаевского района № 38-1-2009 от 12.02.09 г., которым у глав администраций Малокарачаевского муниципального района были запрошены правовые акты по вопросам управления и распоряжения объектами муниципальной собственности. Оспариваемое «Положение…» было представлено Управлением прокурору Малокарачаевского района с сопроводительным письмом № 35 от 20.02.09 г.

Заявитель обратился в суд с настоящими требованиями 12.03.09 г., т.е. незамедлительно после получения оспариваемого «Положения…», поэтому предусмотренный ч.4 ст. 198 АПК РФ срок не нарушен.

Довод Администрации о том, что оспариваемое «Положение…» после его утверждения также представлялось прокурору Малокарачаевского района в феврале 2008 года, не подтвержден Администрацией относимыми и допустимыми доказательствами по данному делу.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что требования заявителя подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 29, 167-170, 211 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным как не соответствующий Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону № 161-ФЗ от 14.11.02 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» подпункт 2.11 пункта 2 «Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Администрации Малокарачаевского муниципального района», утвержденного постановлением Главы Малокарачаевского муниципального района № 12 от 14.01.08 г., в части дачи Управлением имущественных и земельных отношений Администрации Малокарачаевского муниципального района согласия на отчуждение и иное распоряжение движимым муниципальным имуществом, закрепленным за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения.

Решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня его изготовления в полном объеме и может быть обжаловано до вступления в законную силу в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд либо после вступления в законную силу в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Судья Д.Г. Шишканов