Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению Министерства по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия о признании недействительным предписания от 30.12.2021 № 06-21-23/12-11136.

при участии представителей:

заявителя, Министерства по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия, - ФИО1, по доверенности от 29.12.2021 № 25; ФИО2, по доверенности от 27.01.2022;

ответчика, Управления Федерального казначейства по Республике Карелия, - ФИО3, по доверенности от 08.04.2022;

третьего лица, Федерального дорожного агентства, - не явился;

установил:

Министерство по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия (далее – заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия (далее – ответчик, Управление) признании недействительным предписания от 30.12.2021 № 06-21-23/12-11136.

В отзыве по делу Управление сослалось на законность и обоснованность оспариваемого предписания и просило суд в удовлетворении заявленных требований отказать.

В письменных возражениях на отзыв заявитель считал заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Определением суда от 25 апреля 2022 года в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное дорожное агентство.

Федеральное дорожное агентство извещено надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела, однако участие своего представителя в судебном заседании не обеспечило; отзыв на заявление не направило.

Судебное заседание проведено в отсутствие представителя третьего лица на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представители заявителя в заседании суда поддержали требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении и в письменных возражениях на отзыв; сообщили, что в настоящее время изменения в Региональный проект Республики Карелия, а также Петрозаводская городская агломерация на 2019-2024 годы (далее - Региональный проект) согласованы с Федеральным дорожным агентством. Копия названного документа приобщена к материалам дела.

Представитель ответчика в заседании суда заявленные требования не признала по доводам, изложенным в отзыве по делу.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав письменные материалы дела, суд считает установленными следующие обстоятельства.

В соответствии с приказом Управления от 05.08.2021 № 307 «О назначении плановой выездной проверки в Министерстве по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия» на основании пункта 1 Плана контрольных мероприятий Управления в финансово-бюджетной сфере на 2021 год, утвержденного 30.12.2020 руководителем Управления, в период с 09.08.2021 по 27.08.2021 в отношении заявителя проведена плановая выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов на реализацию национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

Результат контрольного мероприятия оформлен Актом плановой выездной проверки в Министерстве по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия от 31.08.2021.

В рамках реализации результатов плановой выездной проверки, в адрес Министерства направлено представление от 01.10.2021 № 06-21-23/12-8062, содержащее информацию о выявленных нарушениях и требования об устранении нарушений.

В пункте 2 указанного представления указано, что в нарушение подпункта 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2019 № 193, пунктов 1.1, 1.2. соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Республики Карелия от 28.03.2019 № 108-17-2019-011 Министерством не обеспечено соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении на общую сумму 162 911 456 рублей 64 копейки.

По мнению Управления, нарушение выразилось в следующем.

Средства федерального бюджета для реализации мероприятий регионального проекта «Дорожная сеть» и региональной программы выделялись Республике Карелия в соответствии с Правилами предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные дороги», утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2019 года № 193 «Об утверждении Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные дороги» (далее - Правила № 193), с учетом распоряжений Правительства Российской Федерации от 18.07.2020 № 1889-р и от 11.09.2020 РУ № 2322-р.

В целях финансирования мероприятий, направленных на достижение результатов регионального проекта, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта «Дорожная сеть», 28 марта 2019 года между Федеральным Дорожным агентством и Правительством Республики Карелия заключено Соглашение о предоставлении иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Республики Карелия, имеющего целевое назначение, № 108-17-2019-011 (далее - Соглашение № 108-17-2019-011), действие которого распространяется на 2019-2021 годы.

В целях реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», федерального проекта «Дорожная сеть» Главой Республики Карелия 17.12.2019 утвержден Региональный проект Республика Карелия, а также Петрозаводская городская агломерация на 2019-2024 годы. Сумма по Соглашению № 108-17-2019-011 за 2020 год перечислена Министерству из федерального бюджета в полном объеме в размере 1 008 539 176,17 рублей.

В дальнейшем средства иного межбюджетного трансферта, предоставленные бюджету Республики Карелия из федерального бюджета по Соглашению № 108-17-2019-011, были предоставлены бюджету Петрозаводского городского округа по соглашению от 05.04.2019 № 86701000-1 -2019-006, заключенному между Министерством по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия и Администрацией Петрозаводского городского округа в размере 478 800 000,00 рублей, а также доведены лимитами от Министерства подведомственному учреждению - казенному учреждению «Управлению автомобильных дорог Республики Карелия» в размере 504 000 000,00 рублей.

Проверкой, проведенной Управлением, установлено расхождение фактически выполненных работ и работ, предусмотренных Региональным проектом, на реализацию которого предоставлен иной межбюджетный трансферт по Соглашению № 108-17-2019-011.

Так, работы, предусмотренные Региональным проектом, выполнены не в полном объеме - не выполнены работы на 0,839 км дорог местного и регионального значения, в том числе по дорогам регионального значения - 0,327 км, по дорогам Петрозаводской городской агломерации - 0,512 км.

Отремонтирована автомобильная дорога (Куркиёки - Элисенваара, км 0+000 -км 4+800), ремонт которой не предусмотрен Региональным проектом. В связи с отсутствием автомобильной дороги в плане мероприятий Регионального проекта неправомерно выплачен аванс и оплачена часть работ в сумме 20 507 803,71 рублей.

Отремонтированы участки автомобильных дорог в большем объеме (на 9,803 км.), чем это предусмотрено Региональным проектом на общую сумму 142 403 652,93 рубля, в том числе по дорогам регионального значения в объеме 8,0190 км на сумму 87 279 148,40 рублей; по дорогам Петрозаводского городского округа: по 5 объектам фактически выполненные работы превышают показатели Регионального проекта на 1,784 км, на общую сумму 55 124 504,53 рубля.

С целью устранения выявленного нарушения Управлением в представлении от 01.10.2021 № 06-21-23/12-8062 выставлено требование Министерству в срок до 24 декабря 2021 года устранить нарушение путем возврата средств иного межбюджетного трансферта в доход федерального бюджета в сумме 158 026 837,82 рублей (за исключением суммы неэффективного расходования средств иного межбюджетного трансферта, вменённого Администрации Петрозаводского городского округа в сумме 4 884 618,82 рубле) в случае невнесения изменений в Региональный проект в установленном порядке.

Таким образом, в представлении от 01.10.2021 № 06-21-23/12-8062 Управлением определены два варианта устранения нарушения Министерством: в установленном порядке внести изменения в Региональный проект либо (в противном случае) возвратить в доход федерального бюджета средства иного межбюджетного трансферта в размере 158 026 837,82 рублей.

Поскольку в установленный в представлении от 01.10.2021 № 06-21-23/12-8062 срок - 24.01.2021 нарушения (в части пункта 2 представления) Министерством не устранены, Управлением направлено заявителю Предписание от 30.12.2021 № 06-21-23/12-11136 с требованием в срок до 01 марта 2022 года принять меры по возмещению причиненного Российской Федерации ущерба путем возврата в федеральный бюджет средств межбюджетного трансферта, использованных с нарушением, в сумме 158 026 837,82 рублей (за исключением суммы неэффективного расходования средств иного межбюджетного трансферта, вмененного Администрации Петрозаводского городского округа в сумме 4 884 618,82 рублей).

Считая указанное предписание незаконным, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Министерство указывает, что ранее установленного в представлении от 01.10.2021 № 06-21-23/12-8062 срока внесло необходимые изменения в Региональный проект, которые были утверждены Главой Республики Карелия 12.11.2021, и письмом от 16.11.2021 № 9512/14-07/МДХТиСи направило скан-копию титульного листа с подписью и печатью Главы Республики Карелия в Управление.

15.12.2021 письмом № 10463/14-07/МДХТиСи Министерство представило в Управление полный комплект материалов по Региональному проекту (посредством загрузки данных материалов на файлообменник).

Однако письмом от 30.12.2021 № 06-22-16/12-11132 Управление уведомило Министерство о неполном исполнении представления в связи с тем, что до 24.12.2021 не получена информация о согласовании Федеральным дорожным агентством подготовленной редакции паспорта регионального проекта «Дорожная сеть».

Ссылаясь на пункт 10 Методических рекомендаций по подготовке региональных проектов, доведенных письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 30.11.2018 № 9861п-П6 (далее - Методические рекомендации), Министерство указывает, что утверждение паспорта регионального проекта осуществляется руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Проект новой редакции паспорта утвержден Главой Республики Карелия 12 ноября 2021 года.

Так как требование о согласовании паспорта Регионального проекта «Дорожная сеть» с Федеральным дорожным агентством не содержатся как в Методических рекомендациях, так и в самом представлении, Министерство полагает, что требование в представлении о внесении изменений в Региональный проект «в установленном порядке», как указано в Представлении, было им соблюдено.

По мнению заявителя, оспариваемое предписание не соответствует пункту 3 статьи 270.2 БК РФ и нарушает права и законные интересы Министерства.

В статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (подпункт 3 пункта 1).

В силу статьи 266.1 БК РФ получатели бюджетных средств являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно подпункту 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

В соответствии с пунктом 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

Предписание обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к совершению определенных действий, в том числе связанных с его деятельностью, а также затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов, а поэтому может быть оспорено в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По смыслу части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из п. 1.1 Соглашения от 28 марта 2019 года № 108-17-2019-011, предметом Соглашения является предоставление из федерального бюджета в 2019-2021 годах бюджету Республики Карелия иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации мероприятий, направленных на достижение результатов региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта «Дорожная сеть» (далее - федеральный проект) в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (далее - Иной межбюджетный трансферт, ИМБТ), в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенными Агентству как получателю средств федерального бюджета.

В соответствии с п. 1.2. Соглашения от 28 марта 2019 года № 108-17-2019-011, предоставление ИМБТ осуществляется в целях достижения результатов федерального проекта по Субъекту (далее - результат регионального проекта), в целях финансового обеспечения которых предоставляется ИМБТ, согласно приложению 1 и приложению 2 к настоящему Соглашению, являющихся его неотъемлемыми частями, утвержденными постановлением Правительства Республики Карелия от 20 июня 2014 г. № 197-П «Об утверждении государственной программы Республики Карелия «Развитие транспортной системы».

Таким образом, условием предоставления иных межбюджетных трансфертов является достижение результатов регионального проекта.

Значения результатов регионального проекта установлены в приложении 1 и приложении 2 к Соглашению от 28 марта 2019 года № 108-17-2019-011. Ими являются не конкретные объекты, на которые направлено финансирование, а показатели:

- «На сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения в нормативное состояние, снижение уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий» - 1 условная штука (приложение № 1 к Соглашению);

- «На сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения в нормативное состояние, снижение уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий» - 504 575 282 руб. на 2020 год (приложение № 2 к Соглашению в редакции дополнительного соглашения от 9 сентября 2020 года № 108-17-2019-011/3).

О достижении указанных результатов Министерство обязано предоставить отчеты по форме согласно приложениям № 3 и № 4 к Соглашению. Отчеты о достижении указанных результатов направлены Министерством в Федеральное дорожное агентство и утверждены им, что следует из представленных документов.

Таким образом, нормы права и положения соглашений, на нарушение которых указывает Управление, Министерством соблюдены.

Кроме того, оплата объектов, указанных Управлением в представлении от 1 октября 2021 года № 06-21-23/12-8062 в качестве объектов, не подлежащих оплате за счет средств ИМБТ, проводилась через Управление Федерального казначейства по Республике Карелия, которое согласовало и произвело их оплату, не выявив каких-либо нарушений, что следует из представленных копий платежных поручений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2019 № 193 утверждены Правила предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (далее – Правила № 193).

Паспорт национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" утвержден Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24.12.2018 № 15).

Согласно пункту 2 Правил № 193 иные межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации (за исключением г. Москвы), возникающих при осуществлении мероприятий, направленных на достижение результатов реализации региональных проектов.

Из пункта 3 Правил № 193 следует, что характеристикой результата предоставления иных межбюджетных трансфертов является достижение показателей регионального проекта, предусмотренных паспортом федерального проекта, одним из которых является доля автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, соответствующих нормативным требованиям.

Согласно Паспорту Регионального проекта в целях реализации федеральных проектов «Дорожная сеть» и «Общесистемные меры развития дорожного хозяйства» национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», утвержденного Главой Республики Карелия 24.12.2018 и согласованного Заместителем руководителя Федерального дорожного агентства, одной из целей регионального проекта является увеличение доли автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям, в их общей протяженности не менее чем до 48,8% (относительно их протяженности по состоянию на 31 декабря 2017г.).

Показателем проекта вышеуказанной цели является доля протяженности автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения Республики Карелия, соответствующая нормативным требованиям к их транспортно-эксплуатационному состоянию, который установлен на уровне 48,8%.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2020 года № 2265 (вступает в силу со дня официального опубликования -26.12.2020 года) в Правила № 193 были внесены изменения, условие согласования Регионального проекта с Федеральным дорожным агентством исключено. Подпункт «в» пункта 13 изложен в следующей редакции: «в) заключение соглашения о предоставлении иных межбюджетных трансфертов в соответствии с пунктом 15 настоящих Правил».

Управление в качестве обоснования необходимости согласования Регионального проекта с Федеральным дорожным агентством ссылается на Методические рекомендации по подготовке региональных проектов, доведенных до Министерства письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 30.11.2018 № 9861п-П6 (далее - Методические рекомендации), а именно на подпункты 3,5,9,11.

Однако Методические рекомендации не содержат требования согласования проекта с Федеральным дорожным агентством.

Приложением № 1 к соглашению от 19.02.2019 № 103-2019-R10024-1 было установлено значение показателя «Доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям» на 2020 год «35, 2». Дополнительным соглашением от 16 декабря 2020 года № 103-2019-R -10024-1/2 в приложение № 1 внесены изменения, в данный показатель внесены изменения: «Доля автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, соответствующих нормативным требованиям» на 2020 год « 36, 16» . Показатель был увеличен в связи с выполнением ранее запланированных объектов на 2020 год и выделением дополнительного финансирования на объекты, указанные в Представлении Управления как неправомерно выполненные за счет средств ИМБТ. Следовательно, изменение характеристик - протяженности автомобильных дорог, входящих в Региональный проект было согласовано на федеральном уровне заключением данного дополнительного соглашения.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришел к выводу, что Министерством не допущено нарушений п.10 ч.1 ст.158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, вынесенное Управлением Федерального казначейства по Республике Карелия предписание от 30.12.2021 № 06-21-23/12-11136, возлагающее на Министерство обязанность в срок до 01 марта 2022 года принять меры по возмещению причиненного Российской Федерации ущерба путем возврата в федеральный бюджет средств межбюджетного трансферта, использованных с нарушением, в сумме 158 026 837,82 рублей (за исключением суммы неэффективного расходования средств иного межбюджетного трансферта, вмененного Администрации Петрозаводского городского округа в сумме 4 884 618,82 рублей) суд признает недействительным, как не соответствующее действующему законодательству.

Заявленное Министерством требование подлежит удовлетворению.

Вопрос о судебных расходах по уплате государственной пошлины в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд не рассматривает, поскольку стороны на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1.Заявление удовлетворить.

2.Признать недействительным как противоречащее Бюджетному кодексу Российской Федерации вынесенное Управлением Федерального казначейства по Республике Карелия предписание от 30.12.2021 № 06-21-23/12-11136.

3.Обязать Управление Федерального казначейства по Республике Карелия устранить допущенное нарушение прав и законных интересов Министерства по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия.

4.Обеспечительную меру, принятую определением арбитражного суда от 09 февраля 2022 года, сохранить до вступления решения суда в законную силу.

5.Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня изготовления полного текста решения в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд (191015, <...>) через Арбитражный суд Республики Карелия.

Судья

Васильева Л.А.