Гражданский кодекс часть 1

открытое акционерное общество «Энергетическая компания» ( далее ОАО «Энергетическая компания», Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением, просит отменить постановление Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе ( далее РО ФСФР в СФО, региональное отделение ФСФР, административный орган) от 16.12.2009г. № 459 о назначении наказания в виде штрафа в размере 500 000 рублей и ограничиться устным замечанием.

Дело рассматривается в соответствии с частью 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя Регионального отделения ФСФР, надлежаще извещенного о времени и месте судебного разбирательства ( уведомление в деле).

Заявитель, не оспаривая факт представления документов в более поздние сроки, чем указано в предписании РО ФСФР в СФО, вместе с тем, полагает, что объективная сторона правонарушения, ответственность за которое установлена частью 9 статьи 19.5 КоАП РФ, выражается только в бездействии; просит также признать правонарушение малозначительным, так как с учетом конкретных обстоятельств и отсутствия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, наложение штрафа в размере 500 000 рублей не отвечает целям административного наказания, принципам соразмерности и справедливости наказания. Кроме того, указывает на то, что протокол составлен в отсутствие законного представителя Общества, в протоколе отсутствует объяснение, не разъяснены права и обязанности; акт проверки от 05.11.2009г. в адрес Общества не направлялся.

Представитель заявителя в судебном заседании пояснил, что основания направления в их адрес предписания им не известны. Какие-либо проверки в отношении Общества не проводились. Порядок раскрытия информации, в том числе об аффилированных лицах, Обществом соблюдается, необходимая информация на сайте и в ленте новостей размещается своевременно, ежеквартально, нарушения в этой части РО ФСФР СФО не выявлялось. В данном случае в целях осуществления контроля РО ФСФР в СФО вправе было направить требование о предоставлении копий страниц сайта и других документов, а не предписание.

РО ФСФР в СФО в отзыве с заявленным требованием не согласилось. Возражения мотивированы тем, что обязанность по раскрытию информации об аффилированных лицах возникает для открытых акционерных общества с даты государственной регистрации открытого акционерного общества. РО ФСФР в СФО полагает, что вправе выдавать обязательные для исполнения предписания, а также требовать предоставление документов, необходимых для решения вопросов, входящих в компетенцию федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Предписание о предоставлении документов от 29.09.2009г. № 51-09-ТЧ-10/88315 получено заявителем 06.10.09г., однако в установленный срок не исполнено. Считает также, что правонарушение не является малозначительным, так как состав данного правонарушения является формальным, существенная угроза охраняемым общественным отношениям выражается в пренебрежительном отношении субъекта к исполнению своих публично-правовых обязанностей ( исполнению в срок законного предписания контролирующего органа). Смягчающие обстоятельства и отсутствие негативных последствий не свидетельствуют о малозначительности правонарушения. Полагает также, что им не были допущены процессуальные нарушения при составлении протокола, законный представитель был надлежащим образом извещен о времени и месте составления протокола, однако, не прибыл, в связи с чем, протокол составлен в его отсутствие, копия протокола направлена по почте и получена обществом.

Дополнительно РО ФСФР в СФО ссылается на то, что законодательством РФ не обуславливает вынесение ФСФР России и ее региональными отделениями предписаний только в рамках проведения проверок и только в целях устранения уже допущенных нарушений норм права. Предписание о предоставлении документов было вынесено для осуществления Региональным отделением полномочия по обеспечению раскрытия информации об аффилированных лицах на рынке ценных бумаг, а также в целях осуществления контроля за соблюдением акционерными обществами законодательства РФ по вопросу соблюдения порядка раскрытия информации на рынке ценных бумаг.

Исследовав материалы дела, суд находит требование обоснованным и подлежащим удовлетворению, исходя из следующего.

Судом признаны обоснованными доводы заявителя о процессуальных нарушениях, допущенных при составлении протокола.

В соответствии со статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) протокол об административном правонарушении должен быть составлен с участием законного представителя юридического лица, которому разъясняются права и обязанности, предоставляется возможность дать объяснения по существу правонарушения, замечания на протокол, вручена копия протокола.

Законными представителями юридического лица в силу статьи 25.4 КоАП РФ признаются его руководитель и иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Данный перечень является закрытым. Полномочия законного представителя подтверждаются документами, удостоверяющими его должностное положение.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 25.5 КоАП РФ к участию в деле об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении может быть допущен и иной представитель ( защитник), имеющий доверенность, оформленную в соответствии с законом.

Из материалов дела усматривается, что Общество было надлежаще извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и направило для участия в деле представителя ФИО1 с доверенностью от 11.11.2009г., содержащей полномочия на ознакомление с материалами проверки, по всем вопросам, связанным с предоставлением информации, дачи пояснений, участия в качестве представителя при рассмотрении дел об административных правонарушениях, подписанной законным представителем – генеральным директором ОАО «Энергетическая компания» ФИО2

Однако, в нарушение статьи 28.2 КоАП РФ данному представителю не были разъяснены права и обязанности, предусмотренные статье 25.1 КоАП РФ, не предоставлено право дать объяснения по поводу вменяемого правонарушения. Протокол об административном правонарушении не содержит объяснения представителя Общества, участвовавшего при составлении протокола.

В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ( далее АПК РФ) суд не связан доводами, содержащимися в заявлении и проверяет оспариваемое решение в полном объеме; проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 9 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориального органа.

Таким образом, для определения в действиях Общества наличия состава административного правонарушения необходимо установить законное или нет предписание государственного органа и нарушен или нет срок, установленный для его исполнения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 11 Федерального закона от 05.03.1999г. №46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (далее – закон №46-ФЗ) предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг выносятся по вопросам, предусмотренным настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в целях прекращения и предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг, а также по иным вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Из смысла комментируемой статьи следует, что законодатель рассматривает предписание РО ФСФР России в качестве меры государственного принуждения, применяемой с целью прекращения и предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг. Таким образом, основное назначение такого предписания - пресечение нарушений законодательства о ценных бумагах, и оно применяется с целью принудить нарушителя к прекращению противоправных действий (бездействия).

При этом предписание выдается по вопросам, предусмотренным комментируемым законодательным актом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, а также по вопросам, отнесенным к ее компетенции.

Так, в пункте 3 ст. 51 Закона "О рынке ценных бумаг" установлено, что ФСФР России выдает письменное предписание о разрешении дальнейшего размещения ценных бумаг в случае устранения эмитентом нарушений, связанных с недобросовестной эмиссией ценных бумаг. Согласно ст. 84.9 Закона "Об акционерных обществах" ФСФР России направляет лицу, представившему добровольное или обязательное предложение, уведомление о праве требовать выкупа ценных бумаг либо требование о выкупе ценных бумаг, предписание о приведении соответствующего предложения, уведомления или требования в соответствии с требованиями норм гл. XI.1 Закона "Об акционерных обществах". В соответствии со ст. 7 Закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" ФСФР России (РО ФСФР России) выдает в пределах своей компетенции предписания субъектам отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.

Таким образом, в данном случае посредством предписаний ФСФР Росси (РО ФСФР России) призвано защитить инвесторов от нарушений их прав и законных интересов, в том числе и в имущественной сфере.

В соответствии с пунктом 7 статьи 44 Федерального закона от 22.04.1999 №39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе направлять эмитентам и профессиональным участникам рынка ценных бумаг предписания, обязательные для исполнения, а также требовать от них представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Исходя из анализа указанных выше норм, следует, что региональное отделение вправе выдавать как предписания, так и требования о предоставлении документов, необходимых для решения вопросов в сфере функций ФСФР.

При этом региональное отделение вправе выносить в адрес эмитентов (в том числе акционерных обществ) не любые, без всякого обоснования, предписания, а по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, с целью пресечения и предотвращения нарушений законодательства о ценных бумагах.

Как следует из материалов дела, Региональным отделением ФСФР России в СФО 30.09.2009г. направлено в адрес ОАО «Энергетическая компания» предписание «О предоставлении документов», в котором предписывает предоставить в срок не позднее 15 дней с момента его получения следующих документов: 1) копию страницы в сети Интернет, используемой эмитентом для раскрытия информации в соответствии с Положением о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденных приказом ФСФР России от 10.10.2006г. № 06-117/пз-н, в том числе списка аффилированных лиц Общества по состоянию на 30.06.2009г.; 2) копии документов, подтверждающих опубликование Обществом в ленте новостей одного из информационных агентств, уполномоченных ФСФР России на распространение информации, раскрываемой на рынке ценных бумаг, сообщения о раскрытии на странице в сети Интернет списка аффилированных лиц Общества по состоянию на 30.06.2009г.; 3) в случае отсутствия каких-либо документов, указанных в настоящем предписании, представляются письменные пояснения с указанием причин их отсутствия.

При этом в качестве основания для выдачи такого предписания указано: « в целях осуществления контроля за соблюдением эмитентами эмиссионных ценных бумаг законодательства РФ о ценных бумагах, по вопросу соблюдения порядка раскрытия информации на рынке ценных бумаг».

Основания и порядок направления предписания «О предоставлении документов» установлены Аминистративным регламентом по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора (далее – Административный регламент), утвержденным Приказом ФСФР России от 13.11.2007 №07-107/пз-н.

В соответствии с пунктом 7.6 Административного регламента в ходе проведения отдельных надзорных мероприятий ФСФР России ( РО ФСФР России) затребует у организаций необходимые документы предписанием о предоставлении документов (приложение № 3).

При этом основанием для проведения отдельных надзорных мероприятий ФСФР России (РО ФСФР России), а именно проверки сведений, изложенных в поступающих в ФСФР России (РО ФСФР России) жалобах и обращениях физических и юридических лиц, о возможном нарушении поднадзорными ФСФР России организациями законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных правовых актов Российской Федерации, действующих в сфере ее деятельности, является поступление в ФСФР России (РО ФСФР России) жалоб и обращений физических и юридических лиц, для рассмотрения которых не требуется назначение выездной или камеральной проверки.

Согласно пункту 15 Административного регламента в случае возникновения при проведении проверки необходимости получения информации о деятельности организации либо ее обособленных подразделений Управление надзора ( РО ФСФР России письменно запрашивает либо затребует предписанием о предоставлении документов необходимые документы у поднадзорных ФСФР России организаций, связанных с деятельность проверяемой организации.

В силу пункта 15.2 Административного регламента в предписании должны быть изложены причины подготовки такого предписания. Документы, затребованные таким предписанием должны быть представлены в ФСФР России ( в Управление надзора) в срок, указанный в предписании, но не более 15 рабочих дней.

Согласно пункту 19 Административного регламента при проведении выездной проверки организациям вручаются требования о предоставлении документов, необходимых для проведения проверки.

Исходя из анализа статьи 44 Федерального закона от 22.04.1999 №39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федерального закона от 05.03.1999г. №46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» ( положений Административного регламента, предписание «О предоставлении документов» выносится только в ходе проведения проверка, в том числе, отдельных надзорных мероприятий, при этом истребуются только документы, касающиеся деятельности организации.

Предписание от 29.09.2009г. не содержит причин подготовки такого предписания, не содержат сведений о проведении РО ФСФР в СФО проверки или отдельных надзорных мероприятий в отношении ОАО «Энергетическая компания».

В материалах административного дела также отсутствуют сведения о проведении какой-либо проверки в отношении указанного Общества, отсутствуют приказ, поручение или решение о проведении проверки и о направлении предписания о представлении документов.

Кроме того, действующим законодательством, в том числе Положением о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденным приказом ФСФР России от 10.10.2006г. № 06-117/пз-н ( далее Положение), не установлена обязанность Обществ направлять в РО ФСФР в СФО копии страниц в сети Интернет, используемой для раскрытии информации, в том числе списка аффилированных лиц, а также копии документов, подтверждающих опубликование Обществом в ленте новостей одного из информационных агентств, а также право РО ФСФР в СФО требовать предоставления таких документов.

Изменениями, внесенными в указанное Положение, устранена обязанность акционерных обществ представлять в РО ФСФР в СФО списки аффилированных лиц.

В силу пунктов 8.5.1, 8.5.3 Положения акционерные общества обязаны раскрывать информацию об аффилированных лицах путем опубликования на странице в сети Интернет текст списка аффилированных лиц, составленного на дату окончания отчетного квартала, не позднее 2 рабочих дней с даты окончания отчетного квартала.

Текст списка аффилированных лиц акционерного общества должен быть доступен на странице в сети Интернет в течение не менее 3 лет с даты истечения срока, установленного настоящим Положением для его опубликования в сети Интернет, а если он опубликован в сети Интернет после истечения такого срока, - с даты его опубликования в сети Интернет ( пункт 8.5.4)

Не позднее 1 дня с даты опубликования на странице в сети Интернет текста списка аффилированных лиц акционерное общество обязано опубликовать в ленте новостей сообщение об этом ( пункт 8.5.5.).

Согласно пункту 1.6 Положения, если иное не установлено настоящим Положением либо иными нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, при опубликовании информации в сети Интернет, за исключением публикации в ленте новостей, эмитент может использовать сайт эмитента в сети Интернет либо иной сайт в сети Интернет (далее - страница в сети Интернет). При опубликовании информации в сети Интернет эмитент обязан обеспечить свободный и необременительный доступ к такой информации, а также сообщать по требованию заинтересованных лиц адреса страниц, на которых осуществляется опубликование информации.

Пунктом 1.9 Положения эмитент обязан предоставлять копию каждого сообщения, в том числе копию каждого сообщения о существенном факте, публикуемого эмитентом в соответствии с настоящим Положением, копию ежеквартального отчета, копию иных документов, обязательное раскрытие которых предусмотрено главами VIII и X настоящего Положения, владельцам ценных бумаг эмитента и иным заинтересованным лицам по их требованию за плату, не превышающую расходы по изготовлению такой копии, в срок не более 7 дней с даты предъявления соответствующего требования.

Таким образом, информация размещается на странице сети Интернет, которая должна быть доступа всем, соответственно, РО ФСФР В СФО имеет возможность распечатать страницу в сети Интернет самостоятельно. При этом сообщать об адресе страницы в сети Интернет и представлять копии каждого сообщения эмитент обязан только заинтересованным лицам, при этом копии сообщения – за плату.

Ни предписание от 29.09.2009г., ни иные материалы административного дела не содержат сведения о том, что заявителем не была исполнена обязанность по размещению списка аффилированных лиц и опубликовании сообщения в ленте новостей за какой-либо отчетный период.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1.12 Положения в случае, если эмитент не раскрывает какую-либо информацию, раскрытие которой требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации, настоящим Положением и иными нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, в том числе не указывает такую информацию в сообщениях, опубликование которых является обязательным в соответствии с настоящим Положением, и/или в проспекте ценных бумаг, в отчете (уведомлении) об итогах выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг, в ежеквартальном отчете, эмитент должен указать основание, в силу которого такая информация эмитентом не раскрывается. Отсутствие информации, подлежащей раскрытию в соответствии с настоящим Положением, без достаточных на то оснований является основанием для привлечения эмитента к ответственности, а также для установления ограничений на обращение ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

То есть, Положением прямо указаны меры воздействия на эмитента, нарушившего порядок раскрытия информации, и в качестве такой меры не предусмотрено направление предписания о предоставлении документов – копий страниц в сети Интернета и сообщения об опубликовании к ленте новостей.

В случае, если заявителем не была раскрыта информация или были нарушен порядок и сроки раскрытия информации об аффилированных лицах, административный орган обязан в силу пункта 1.12 Положения решить вопрос о привлечении эмитента к административной ответственности по части 2 статьи 15.19 КоАП РФ.

В отзыве административный орган ссылается на п.7 ст. 44 Закона о рынке. Однако, как уже указывалось судом, данным пунктом предусмотрено как право РО ФСФР России направлять обязательные для исполнения предписания, так и право требовать предоставления документов, т.е. речь идет о разных документах : предписании и требовании.

В данном случае административный орган не представил основания для вынесения предписания о представлении документов, с учетом действующего законодательства и Административного регламента.

С учетом вышеизложенного, судом не приняты доводы административного органа о том, что предписание выдается не только в рамках проверок, и не только в целях устранения уже допущенных нарушений, а также, что предписание выдано в целях осуществления полномочий по обеспечению раскрытия информации об аффилированных лицах и осуществления контроля по соблюдению порядка раскрытия информации.

Как ссылается сам административный орган, информация об аффилированных лицах является общедоступной. В материалах административного дела отсутствуют сведения о том, что заявителем не была раскрыта информация об аффилированных лицах, сообщение об этом не отражено в ленте новостей одного из информационных агентств, аккредитованных ФСФР РФ для размещения информации, и о том, что данная информация была недоступна Региональному отделению.

Требуя представить копии страницы в сети Интернет и копии сообщения об опубликовании в ленте новостей, копии списка аффилированных лиц административных орган фактически подменить ранее действующую обязанность по представлению списка аффилированных лиц на обязанность исполнить предписание о предоставлении документов.

С учетом выше изложенного, суд находит, что предписание о представлении документов от 29.09.2009г. является необоснованным и незаконным, и , соответственно, не подлежащим обязательному исполнению.

Следовательно, в данном случае заявитель неправомерно привлечен к административной ответственности за невыполнение в установленный срок законного предписания административного органа, в связи с отсутствием в действиях Общества события вменяемого ему административного правонарушения.

Согласно пункту 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, оспариваемое постановлением подлежит отмене в полном объеме как не незаконное в силу отсутствия состава административного правонарушения, соответственно, доводы заявителя о малозначительности правонарушения в данном случае не подлежат рассмотрению.

Вместе с тем, суд указывает на несостоятельность возражений административного органа о невозможности применения статьи 2.9 КоАП РФ в связи с тем, что о степени общественной опасности административного правонарушения свидетельствует значительный размер штрафа, предусмотренный санкцией части 9 статьи 19.5 КоАП РФ. Малозначительным может быть признано конкретное административное правонарушение, совершенное при конкретных обстоятельствах, а не состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена той или иной нормой КоАП РФ. Статья 2.9 КоАП РФ не содержит исключений для ее применения в отношении каких-либо видов административных правонарушений. Административный орган не обосновал, что непредставление копий страницы сети Интернет, копии документов, подтверждающих опубликование Обществом в ленте новостей одного из информационных агентств, при исполнении Обществом обязанности по раскрытию информации, влечет существенную угрозу общественным интересам.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 167-170, 180, 181, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Признать незаконным и отменить постановление Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе от 16.12.2009г. № 459 о привлечении открытого акционерного общества «Энергетическая компания» к административной ответственности по части 9 статьи 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 500 000 рублей.

Решение может быть обжаловано в десятидневный срок со дня его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд, двухмесячный срок со дня его вступления в законную силу в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Судья Г.П. Обухова