Гражданский кодекс часть 1

к Комиссии по землепользованию и застройке города Прокопьевска, г. Прокопьевск Администрации города Прокопьевска (г. Прокопьевск, ОГРН <***>, ИНН <***>)

третьи лица: Управление архитектуры и градостроительства администрации города Прокопьевска (г. Прокопьевск, ОГРН <***>, ИНН <***>); Департамент по недропользованию по Сибирскому федеральному округу (г.Новосибирск, ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании незаконным бездействия и обязании устранить нарушения

при участии:

от заявителя – ФИО1, доверенность от 01.04.2014 № 15; ФИО2, доверенность от 01.04.2014;

от Администрации города Прокопьевска – ФИО3, начальник правового отдела, доверенность от 27.12.2013 № 01-6/450;

от третьего лица - Управления архитектуры и градостроительства администрации города Прокопьевска – ФИО4, главный специалист (юрист), доверенность от 16.01.2014 №7,

устан о в и л:

закрытое акционерное общество «КапиталИнвест» (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к администрации города Прокопьевска о признании незаконным бездействия, выразившегося в неподготовке комиссией по землепользованию и застройке заключения, содержащее рекомендации о внесении изменения в Правила землепользования и застройки г. Прокопьевска, в соответствии с поступившими предложениями общества от 07.10.2013; непринятии главой города Прокопьевска решения о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки в соответствии с поступившими предложениями общества; обязании администрации города Прокопьевска внести изменения в Правила землепользования и застройки г. Прокопьевска путём подготовки заключения Комиссией по землепользованию и застройке с рекомендацией о внесении в Правила землепользования и застройки г.Прокопьевска об изменении зон ПК-2, Р-2, РФ на зону ПК-1, а также путём принятия главой города Прокопьевска решения о подготовке проекта о внесении изменения в Правила землепользования и застройки об изменении зон ПК-2, Р-2, РФ на зону ПК-1 (требования изложены в редакции ходатайства об уточнении предмета от 03.06.2014).

Определениями от 04.03.2014, 07.05.2014 и 16.06.2014 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление архитектуры и градостроительства администрации города Прокопьевска, комиссия по землепользованию и застройке города Прокопьевска и Управление по недропользованию по Кемеровской области (Кузбасснедра) соответственно.

Определением от 19.08.2014 произведена замена Управления по недропользованию по Кемеровской области на его правопреемника –Департамент по недропользованию по Сибирскому федеральному округу.

Определением от 27.08.2014 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена комиссия по землепользованию и застройке города Прокопьевска (далее – комиссия), исключенная из числа третьих лиц.

В обоснование заявленных требований общество ссылается на то, что действующими Правилами землепользования и застройки территории города Прокопьевска участок недропользования Центральный в 2009 году безосновательно был разделен на 3 территориальные зоны: 1) ПК-2 (зона природных отвалов и отстойников); 2) Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий); 3) РФ (зона резервного фонда).

Данное территориальное зонирование противоречит целевому использованию участка недр Центральный, согласно приобретенной лицензии на недропользование КЕМ 01624 ТР от 27.02.2012. Действующие Генплан и Правила землепользования и застройки не позволяют надлежащим образом сформировать необходимый земельный участок с одинаковым разрешенным использованием для проведения проектных работ и последующего оформления прав на землю для целей недропользования согласно условиям лицензионного соглашения.

На заявление о внесении изменений в действующие Правила землепользования и застройки председателем комиссии сообщено о невозможности внесения соответствующих изменений без существенных на то оснований, чем нарушено право заявителя на свободу экономической деятельности.

Кроме того, администрацией не соблюдены требования действующих градостроительных регламентов при межевании земельных участков спорной территории. Так, земельный участок с кадастровым номером 42:32:0000000:292 был поставлен на кадастровый учет с разрешенным использованием под благоустройство, а в последующем изменен под сенокошение, хотя использование земельного участка с таким разрешенным использование в спорной территориальной зоне не предусмотрено. Публичных слушаний при изменении разрешенного использования данного участка не проводилось.

Дополнительно заявитель указал, что заявление от 07.10.2013 является предложением об изменении многоконтурной границы территориальной зоны ПК-1 (зоны производственных и коммунально-складских объектов I- V класса вредности) в границах Прокопьевского городского округа путем добавления дополнительного контура за счет части территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), части территориальной зоны ПК-2 (зона природных отвалов и отстойников), части территории зоны РФ (зона резервного фонда), в границах земельного участка с кадастровым номером 42:32:0102006:1609.

Администрация г.Прокопьевска в отзыве на заявление указывает, что основания для принятия главой города решения отсутствовали, поскольку каких-либо предложений со стороны комиссии не поступало.

Управление архитектуры и градостроительства администрации города Прокопьевска в отзыве на заявление полагает, что заявитель безосновательно утверждает, что в 2008 году администрацией было четко согласовано точное местоположение земельного участка для проведения работ, связанных с разведкой и добычей каменного угля; при проведении публичных слушаний общество имело возможность и право ознакомиться с материалами Генплана и Правил землепользования и застройки территории г. Прокопьевска; в ответе на заявление общества было разъяснено о необходимости инициировать внесение изменений в Генплан г. Прокопьевска.

Обозначение угольных месторождений нанесено на Генплане 2009 года и они могут попадать в различные территориальные зоны. Это не означает, что угольные месторождения должны быть обозначены на карте зонирования только как зона ПК-1.

Заявитель дополнительно указывает на то, что заявленные требования правомерно направлены в адрес органа местного самоуправления – Администрации г.Прокопьевска, поскольку решения комиссии носят рекомендательный характер и не могут быть предметом оспаривания в порядке статьи 198 АПК РФ.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителей заявителя, заинтересованных лиц, третьего лица - Управления архитектуры и градостроительства администрации города Прокопьевска, суд установил следующее.

ЗАО «КапиталИнвест» на основании решения аукционной комиссии от 27.01.2012 и приказа Федерального агентства по недропользованию от 02.02.2012 № 133 предоставлено право пользования недрами на участке Центральный Прокопьевского каменноугольного месторождения, расположенного на территории Прокопьевского городского округа Кемеровской области.

24.02.2012 ЗАО «КапиталИнвест» выдана лицензия серии КЕМ номер 01624 ТР с целевым назначением и видами работ: геологическое изучение, разведка и добыча каменного угля на участке Центральный Прокопьевского каменноугольного месторождения, сроком действия до 25.02.2037.

В предварительные границы горного отвода вошли три земельных участка, в том числе земельный участок с кадастровым номером 42:32:0102006:1609.

Согласно сведениям, отраженным в кадастровом паспорте от 03.04.2014 №4200/001/14-155378, земельный участок с кадастровым номером 42:32:0102006:1609 площадью 280480 кв.м относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования: для ведения сельскохозяйственных работ - сенокошение. Сведения о земельном участке внесены в государственный кадастр недвижимости 24.10.2011, местоположение участка: <...> м на юго-запад от жилого дома № 19 по ул. Калужская.

Общество 07.10.2013 обратилось в комиссию с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения территориальных зон в отношении земельного участка с кадастровым номером 42:32:0102006:1609 с зон ПК-2 (зона породных отвалов, отстойников), Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), РФ (зона резервного фонда муниципальных земель) на зону ПК-1 (зона производственных и коммунально-складских объектов I- V классов вредности).

В письме от 24.10.2013 № 47/645 председатель комиссии отказал во внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории города Прокопьевска.

Отказ мотивирован тем, что СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» устанавливает для промышленных объектов по добыче руд и нерудных ископаемых класс опасности с необходимостью установления санитарно-защитной зоны. Из заявления общества установить класс опасности объектов и ориентировочный размер санитарно-защитной зоны не представляется возможным. Проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки в отношении части территории городского округа подлежит обсуждению на публичных слушаниях с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории городского округа. В связи с невозможностью установления размера санитарно-защитной зоны определить круг участников публичных слушаний также не представляется возможным.

В ответе также указано на то, что в генеральном плане города Прокопьевска, утвержденном решением Прокопьевского городского Совета народных депутатов 10.12.2009 № 294, отсутствуют сведения о земельном участке, имеющем статус горного отвода, зарегистрированном в Управлении по недропользованию по Кемеровской области 27.02.2012 № 1624. Использование земельного участка с кадастровым номером 42:32:0102006:1609 под производственные и коммунально-складские объекты I- V классов вредности генеральным планом не предусмотрено. Для решения вопроса необходимо подготовить предложения о внесении изменений в генеральный план города Прокопьевска с обоснованием размера санитарно-защитной зоны с мероприятиями по отселению жителей в случае необходимости.

Не согласившись с бездействием администрации, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса для принятия правил землепользования и застройки.

Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки направляются в комиссию, в том числе физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 названного Кодекса).

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 указанной статьи).

В ходе рассмотрения заявления об оспаривании решений или действий (бездействия) названных комиссий необходимо при определении процессуального положения комиссий учитывать их статус.

В соответствии со статьёй 8 Правил землепользования и застройки города Прокопьевска, утвержденных решением Прокопьевского городского Совета народных депутатов от 10.12.2009 № 295, комиссия по землепользованию и застройке является постоянно действующим консультативным органом при главе города Прокопьевска и формируется для обеспечения реализации настоящих Правил. Комиссия формируется на основании постановления главы города и осуществляет свою деятельность в соответствии с настоящими Правилами, Положением о комиссии, иными документами, регламентирующими ее деятельность и утверждаемыми главой города Прокопьевска.

Согласно Положению о комиссии по землепользованию и застройке города Прокопьевска, утвержденному постановлением администрации г. Прокопьевска от 19.10.2010 № 37-п, комиссия является постоянно действующим консультативным органом при главе города Прокопьевска и формируется, в том числе для внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Прокопьевска. Комиссия рассматривает предложения о внесении изменений в действующие Правила землепользования и застройки города Прокопьевска в связи с внесением изменений в генеральный план города Прокопьевска, изменением границ территориальных зон, изменением градостроительных регламентов. Комиссия в течение 30 дней со дня поступления предложения о внесении изменений в Правила осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменений в Правила или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения и направляет его главе города Прокопьевска.

Таким образом, упомянутые комиссии не являются самостоятельными государственными органами или организациями. С учетом этого при возникновении спора, связанного с их деятельностью, в том числе при оспаривании принятых ими решений или действий (бездействия) в судебном процессе на стороне осуществляющего публичные полномочия органа, чье решение или действие (бездействие) оспаривается, помимо комиссии участвует соответствующий орган местного самоуправления.

Суд соглашается с доводами общества о несоблюдении комиссией предусмотренной законом процедуры по рассмотрению заявления.

В данном случае заявление общества об изменении территориальных зон в отношении спорного земельного участка не было рассмотрено комиссией.

Ответ о невозможности внесения изменений в Правила землепользования и застройки был дан от имени председателя комиссии.

Предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки должны быть рассмотрены комиссией, а председатель комиссии не может подменять собой консультативный орган.

Суд отклоняет ссылку администрации на статью 34 Правил землепользования и застройки города Прокопьевска (л.д.116-117 том 1), предусматривающую принятие председателем комиссии решения о рассмотрении обращения либо об отказе в рассмотрении обращения с обоснованием причин и информированием об этом заявителя.

В рассматриваемом случае заявление общества было рассмотрено председателем комиссии по существу, что относится к компетенции комиссии.

Вместе с тем бездействие комиссии, выразившееся в неподготовке заключения, не привело к нарушению прав общества.

Процедура изменения правил землепользования и застройки не применима к спорным правоотношениям.

Генеральный план города Прокопьевска утвержден решением Прокопьевского городского Совета народных депутатов от 10.12.2009. Наличие противоречий данного документа Правилам землепользования и застройки города Прокопьевска не установлено.

Согласно пункту 4 части 4 и части 7 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых. Использование таких участков определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Это связано с тем, что использование таких земельных участков может осуществляться только в соответствии с Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (часть 5 статьи 37 ГрК РФ).

В соответствии со статьёй 7 Закона «О недрах» предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 настоящего Закона орган государственного горного надзора или в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (относительно участков недр местного значения) оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией.

Согласно статье 25.1 Закона «О недрах» земельные участки необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским, земельным законодательном и настоящим Законом.

Образование земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется на основе документов, предусмотренных законодательством о государственном кадастре недвижимости и законодательством Российской Федерации о недрах.

Земельный участок, необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода.

Передача пользователю недр земельных участков осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 2.2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление пользователю недр земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду осуществляется без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

Из вышеизложенного следует, что земельный участок из состава государственных и муниципальных земель в целях ведения работ, связанных с пользованием недр, предоставляется в особом порядке, определенном пунктом 2.2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации и статьёй 25.1 Закона «О недрах», пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода

Как пояснил представитель общества в судебном заседании, в настоящее время проводятся работы, связанные с исследованием недр, технический проект пока не разработан.

В данной ситуации спор возник в связи с тем, что спорный земельный участок состоит на кадастровом учёте с видом разрешенного использования для ведения сельскохозяйственных работ.

В представленном межевом плане от 13.10.2011 заказчиком проведения кадастровых работ указано ЗАО «КапиталИнвест». Распоряжением администрации от 08.09.2011 № 2583-р утвержден проект границ земельного участка из земель населенных пунктов для ведения сельскохозяйственных работ – сенокошение площадью 280480 кв.м в 400 м на юго-запад от жилого дома № 19 по ул. Калужская.

Общество являлось арендатором спорного земельного участка, в настоящее время права на земельный участок не оформлены.

Однако действующее законодательство не содержит указания на необходимость изменения Правил землепользования и застройки в целях формирования земельных участков, образуемых для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых.

Предоставление соответствующего земельного участка для использования недр осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после прохождения стадии утверждения проекта проведения указанных работ.

Ссылка заявителя на расположение земельного участка с кадастровым номером 42:32:0102006:1609 в нескольких территориальных зонах и невозможность в силу закона формирование таких земельных участков судом отклоняется.

Вопрос об образовании земельного участка с кадастровым номером 42:32:0102006:1609 выходит за рамки спора.

Однако суд отмечает, что законодатель решил данный вопрос в отношении земельных участков, образуемых для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых.

Пунктом 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, в редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ, вводимом в действие с 1 марта 2015 года, предусмотрено, что не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.

Поскольку заключение комиссии не поступало главе города, какого-либо решения им принято быть не могло.

Обществом заявлены два самостоятельных требования неимущественного характера (о признании незаконными бездействия комиссии и бездействия главы города). Государственная пошлина уплачена за одно требование (2000 руб.).

Отказывая в удовлетворении заявления, суд взыскивает с заявителя государственную пошлину в размере 2000 руб.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 180, 181 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Требования закрытого акционерного общества «КапиталИнвест» оставить без удовлетворения.

Взыскать с закрытого акционерного общества «КапиталИнвест» в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 2000 руб. за рассмотрение заявления.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд.

Судья О.С. Ходякова