Гражданский кодекс часть 1

Генеральный прокурор Российской Федерации (далее «Генеральный прокурор РФ») обратился в арбитражный суд с заявлением к Южно-Сибирскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее «Управление», «Ростехнадзор) о признании недействительными пункта 1 приказа №477 от 24.06.2011 и лицензии №ПМ-68-001781(О) от 24.06.2011 (требование уточнено в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку оспариваемыми актами затрагиваются права и охраняемые законом интересы общества с ограниченной ответственностью «Абагурский карьер» (далее «Общество», «ООО «Абагурский карьер»), которое осуществляет деятельность на основании оспариваемой лицензии, указанное лицо привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Определением от 28.11.2011 судебное разбирательство в соответствии с пунктом 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее «АПК РФ») было отложено до 17 часов 00 минут 08.12.2011 в связи с необходимостью уточнения Генеральным прокурором РФ заявленных требований.

Определением от 08.12.2011 судебное разбирательство откладывалось до 16 часов 00 минут 11.01.2012 для подготовки Ростехнадзором возражений на доводы Генеральной прокуратуры РФ, дополнительно изложенные в судебном заседании 08.12.2011.

В судебном заседании 11.01.2012 объявлялся перерыв до 14 часов 10 минут 18.01.2012.

В судебном заседании 11-18.01.2012 представитель Генерального прокурора поддержала заявленные требования.

Представитель Ростехнадзора возражала против заявленных требований.

Представитель третьего лица поддержала позицию Ростехнадзора.

В обоснование заявленного требования Генеральный прокурор указывает, что Приказ Управления от 24.06.2011 №477 и выданная на его основе ООО «Абагурский карьер» лицензия №ПМ-68-001781(О) являются незаконными, поскольку у лицензирующего органа не имелось правовых оснований для принятия решения о выдачи указанному лицу лицензии на осуществление геодезической деятельности ввиду предоставления последним в лицензирующий орган документов, не отвечающих лицензионным требованиям и условиям осуществления лицензируемого вида деятельности.

Указанное не соответствие лицензионным требованиям выражается в том, что в нарушение подпункта «а» пункта 4, подпункта «д» пункта 5 Положения о лицензировании производства маркшейдерских работ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2006 N392 «О лицензировании производства маркшейдерских работ» (далее «Положение о лицензировании»), одним из лицензионных условий осуществления этой деятельности является наличие в штате юридического лица – соискателя лицензии (лицензиата) работников, имеющих высшее профессиональное образование по специальности "маркшейдерское дело" либо имеющих высшее профессиональное образование и прошедших профессиональную переподготовку с получением квалификации по указанной специальности, имеющих стаж работы в области осуществления лицензируемой деятельности не менее 3 лет. При этом квалификация работников юридического лица, осуществляющих производство маркшейдерских работ, должна быть подтверждена представленными лицензиатом копиями документов (дипломов, аттестатов, удостоверений).

При проведении в сентябре 2011 года проверки исполнения Ростехнадзором федерального законодательства было установлено, что при получении Обществом лицензии на производство маркшейдерских работ в штате данного юридического лица в качестве маркшейдера состоял только один работник – ФИО4, имеющий высшее образование по специальности «стандартизация и сертификация», а по специальности «маркшейдерское дело» – только среднее специальное образование.

Учитывая отсутствие документов, подтверждающих профессиональную переподготовку ФИО4 по специальности «маркшейдерское дело», Генеральная прокуратура усмотрела нарушения порядка лицензирования производства маркшейдерских работ при издании Ростехнадзором Приказа от 24.06.2011 №477 и выдачи на его основе ООО «Абагурский карьер» лицензии №ПМ-68-001781(О) и обратилась в арбитражный суд с требованием о признании указанных актов недействительными.

Также Генеральный прокурор РФ указывает, что право прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов, о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц незаконными предусмотрено статьями 52, 198 АПК РФ.

Оспариваемые приказ и лицензия, предоставляя юридическому лицу право на осуществление предпринимательской деятельности в лицензируемой сфере, затрагивают экономические интересы Российской Федерации, а также неопределенного круга лиц, которые могут вступить в правоотношения с организацией, получившей разрешение на осуществление данного вида деятельности в нарушение установленного законом порядка и не отвечающей лицензионным требованиям и условиям. На возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации видами деятельности, подлежащими регулированию путем лицензирования, прямо указано в статье 4 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее «Закон №128-ФЗ»).

Ростехнадзор в отзыве и его представитель в судебном заседании указывают, что в силу пункта 1 статьи 52 АПК РФ у заместителя Генерального прокурора отсутствует право на обращение в арбитражный суд в интересах государства с заявлением об оспаривании приказа и лицензии, признании недействительными приказа о выдаче лицензии и недействительной выданной ООО «Абагурский карьер» лицензии на осуществление деятельности по производству маркшейдерских работ.

В части выявленных прокуратурой нарушений Ростехнадзор отмечает, что маркшейдер ФИО4 имеет высшее профессиональное образование, среднее специальное образование по специальности «маркшейдерское дело», стаж работы по специальности «маркшейдер» 31 год, в 2009 году прошел курсы повышения квалификации по специальности «маркшейдерия», в 2010 году аттестован в Управлении Ростехнадзора.

Данные требования соответствуют Квалификационному справочнику должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденному постановлением Министерства труда Российской Федерации от 21.08.1998 №37, который в качестве требований к квалификации маркшейдера устанавливает наличие высшего профессионального (технического) образования без предъявления требований к стажу работы или среднее профессиональное (техническое) образование и стаж работы в должности техника – маркшейдера 1 категории не менее трех лет.

Также Ростехнадзор, ссылаясь на Положение о геологическом и маркшейдерском обеспечении промышленной безопасности и охраны недр, утвержденное Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.05.2001 №18, считает необоснованными доводы Генерального прокурора о необходимости наличия в штате юридического лица – соискателя лицензии не менее двух человек, соответствующих квалификационным требованиям, предъявляемым к маркшейдеру.

В дополнениях к отзыву Ростехнадзор, ссылаясь на правовую позицию, содержащуюся в Постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2008 №14364/07, постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 04.12.2008 №Ф04-7332/2008, указывает, что из части 1 статьи 52 АПК РФ следует, что ситуации, требующие предъявление прокурором исков в суд, должны носить характер серьезных нарушений, иметь важное общественное значение и быть связанными с необходимостью защиты так называемого безгласного интереса. При этом прокурор в силу статьи 26 Закона о прокуратуре не может подменять в своей деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в определенной области общественных отношений, а также организации и учреждения, созданные для реализации соответствующих государственных функций, а перечень исков, с которыми прокурор вправе обращаться в арбитражный суд, не подлежит расширительному толкованию.

Также Ростехнадзор обращает внимание, что Закон №128-ФЗ устанавливает особый порядок аннулирования лицензий, возлагая обязанность на обращение в суд с заявлением об аннулировании лицензии на лицензирующий орган. При этом указанный закон не предусматривает признание лицензии недействительной.

ООО «Абагурский карьер» поддерживает доводы Ростехнадзора, дополнительно ссылается на практику рассмотрения аналогичных споров Седьмым арбитражным апелляционным судом, а именно на постановление от 30.11.2011 №07АП-9421/2011 по делу №А03-10109/2011. При рассмотрении апелляционной жалобы по указанному делу суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что прокурором не доказано нарушение прав конкретных лиц в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, а пункт 1 статьи 52 АПК РФ не предусматривает возможность обращения прокурора в арбитражный суд в интересах государства.

Более подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены в заявлении, отзывах и дополнениях к отзывам.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проанализировав соответствующие нормативные правовые акты, суд считает заявленные Генеральным прокурором требования подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд соглашается с доводами Генеральной прокуратуры о том, что обращение заместителя генерального прокурора в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными пункта 1 приказа №477 от 24.06.2011 и лицензии №ПМ-68-001781(О) от 24.06.2011 не противоречит требованиям части 1 статьи 52, части 2 статьи 198 АПК РФ, статей 22 и 27 Федерального закона от 17.01.1992 N2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Оспариваемые приказ и лицензия являются официальными документами, разрешающими осуществление указанных в них видов деятельности, а также определяющими условия их осуществления.

Указанные акты изданы компетентным государственным органом в пределах предоставленных ему полномочий, адресованы конкретному лицу, носят властно-распорядительный характер и влекут для указанного лица юридические последствия в виде возникновения прав и обязанностей, следовательно, отвечают признакам ненормативного правового акта и могут быть оспорены в порядке, установленном Главой 24 АПК РФ.

В соответствии счастью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ для признания указанных актов недействительными необходимо установить несоответствия этих ненормативных правовых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 2 Закона №128-ФЗ под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Лицензионными требованиями и условиями является совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Пунктом 1 статьи 9 Закона №128-ФЗ предусмотрено, что для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, копии учредительных документов, а также документов, предусмотренных положением о лицензировании конкретного вида деятельности, которые свидетельствуют о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий.

Условия и требования, предъявляемые к производству маркшейдерских работ, определены Положением о лицензировании данного вида деятельности.

Согласно подпункту «а» пункта 4 Положения о лицензировании лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности по производству маркшейдерских работ являются наличие в штате юридического лица - соискателя лицензии (лицензиата) работников, имеющих высшее профессиональное образование по специальности «маркшейдерское дело» либо имеющих высшее профессиональное образование и прошедших профессиональную переподготовку с получением квалификации по указанной специальности, имеющих стаж работы в области осуществления лицензируемой деятельности не менее 3 лет.

Подпунктом «д» пункта 5 этого же Положения о лицензировании закреплено, что для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган копии документов (дипломов, аттестатов, удостоверений), подтверждающих квалификацию индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, осуществляющих производство маркшейдерских работ.

Отсутствие на момент выдачи лицензии в штате ООО «Абагурский карьер» лица, отвечающего указанным требованиям, установлено материалами проверки, проведенной Генеральной прокуратурой в сентябре 2011 года.

Маркшейдер ФИО4, документы об образовании которого были представлены Обществом Ростехнадзору вместе с заявлением на получение лицензии на производство маркшейдерских работ, действительно имеет высшее профессиональное образование, среднее специальное образование по специальности «маркшейдерское дело», стаж работы по специальности «маркшейдер» 31 год, в 2009 году прошел курсы повышения квалификации по специальности «маркшейдерия», в 2010 году аттестован в Управлении Ростехнадзора.

Вместе с тем, представленные Обществом для получения лицензии материалы не соответствуют требованиям подпункта «а» пункта 4 Положения о лицензировании, которое говорит о необходимости наличия в штате соискателя лицензии работников, имеющих высшее профессиональное образование именно по специальности «маркшейдерское дело» либо имеющих высшее профессиональное образование по иной специальности, но прошедших профессиональную переподготовку с получением квалификации по указанной специальности, имеющих стаж работы в области осуществления лицензируемой деятельности не менее 3 лет.

Поскольку ФИО4 имеет высшее профессиональное образование по специальности «стандартизация и сертификация», а по специальности «маркшейдерское дело» только среднее специальное образование, для соответствия Обществом лицензионным требованиям и условиям на момент получения лицензии было необходимо наличие у указанного лица документа о прохождении им профессиональной переподготовки с присвоением квалификации по специальности «маркшейдерское дело».

Тот факт, что ФИО4 в 2009 году прошел курсы повышения квалификации по программе «Подготовка руководителей и специалистов по рациональному использованию недр, проведению маркшейдерских и геологических работ» объемом 108 часов, а в 2010 году был аттестован в Управлении Ростехнадзора не может быть расценен судом в качестве доказательства профессиональной переподготовки указанного лица, исходя из следующего.

В соответствии с абзацем 3 пункта 8 Положения о порядке и условиях профессиональной переподготовки специалистов, утвержденного Приказом Министерства образования Российской Федерации от 06.09.2000 N2571, нормативный срок прохождения профессиональной переподготовки для получения специалистами дополнительной квалификации должен составлять не менее 1000 часов трудоемкости.

В соответствии с абзацем 1 пункта 18 этого же нормативного правового акта слушатели, обучающиеся по дополнительным профессиональным образовательным программам для получения специалистами дополнительной квалификации и прошедшие государственную итоговую аттестацию, получают дипломы о дополнительном (к высшему) образовании или о дополнительном (к среднему профессиональному) образовании, удостоверяющие присвоение дополнительной квалификации.

Так как при получении Обществом лицензии на производство маркшейдерских работ не был представлен диплом о дополнительном образовании по специальности «маркшейдерское дело» на имя ФИО4, Генеральная прокуратура правомерно усмотрела нарушение законодательства о лицензировании при издании Управлением 24.06.2011 приказа №477 и выдачи ООО «Абагурский карьер» лицензии №ПМ-68-001781(О).

При этом судом критически оцениваются доводы Ростехнадзора и Общества о том, что предъявленные Управлением при издании оспариваемого приказа требования к маркшейдеру Общества ФИО4 соответствуют Квалификационному справочнику должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденному постановлением Министерства труда Российской Федерации от 21.08.1998 №37, который в качестве требований к квалификации маркшейдера устанавливает наличие высшего профессионального (технического) образования без предъявления требований к стажу работы или среднее профессиональное (техническое) образование и стаж работы в должности техника – маркшейдера 1 категории не менее трех лет.

Указанный квалификационный справочник регулирует вопросы замещения соответствующих должностей руководителей и специалистов различных отраслей народного хозяйства применительно к трудовым правоотношениям и не может применяться в сфере лицензирования соответствующих видов деятельности. То есть, соответствие того или иного лица требованиям, указанным в данном справочнике, предоставляет ему право на замещение соответствующей должности, но никоим образом не отражается на публично-правовой обязанности лицензиата иметь в своем штате работника не просто отвечающего требованиям Квалификационного справочника, а отвечающего требованиям, закрепленным в Положении о лицензировании соответствующего вида деятельности. Другими словами, ФИО4 вправе претендовать на замещение вакантной должности маркшейдера в Обществе (в случае ее наличия) при условии наличия в штате данной организации маркшейдера, отвечающего требованиям подпункта «а» пункта 4 Положения о лицензировании.

Таким образом, материалами дела подтверждается нарушение Ростехнадзором законодательства о лицензировании при издании пункта 1 приказа №477 от 24.06.2011 и выдачи ООО «Абагурский карьер» лицензии №ПМ-68-001781(О) от 24.06.2011.

При этом суд отклоняет доводы Ростехнадзора и третьего лица о том, что в рассматриваемых правоотношениях отсутствует нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку установление законодателем такого условия осуществления маркшейдерских работ, как наличие у соискателя лицензии профессионального образования определенного уровня направлено на предотвращение некачественного проведения маркшейдерских работ, способного нанести ущерб правам и законным интересам неопределенного круга физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления.

Соответственно, выдача лицензии ООО «Абагурский карьер», не отвечающему лицензионным требованиям, и осуществление этим Обществом лицензируемого вида деятельности нарушает права государства и неопределенного круга лиц, взаимодействующих с ООО «Абагурский карьер» в процессе осуществления данным лицом производственной деятельности.

В связи с чем, указание конкретных случаев нарушения прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в рассматриваемых правоотношениях не требуется.

Поскольку в рассматриваемых правоотношениях заместитель Генерального прокурора выступает в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц, которые не наделены самостоятельным правом на обращение в суд, установленный статьей 198 АПК РФ трехмесячный срок обращения в суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов следует исчислять с момента, когда прокурору стало известно о правонарушении, то есть с момента проведения проверки в сентябре 2011 года, что свидетельствует о соблюдении прокуратурой сроков обращения в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 167-170, 180, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительными пункт 1 приказа руководителя Южно-Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24.06.2011 №477 о предоставлении обществу с ограниченной ответственностью «Абагурский карьер» лицензии на осуществление деятельности по производству маркшейдерских работ и лицензию от 24.06.2011 №ПМ-68-001781 (О), выданную на основании этого приказа.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд.

Судья В.Я. Драпезо