Гражданский кодекс часть 1

от заявителя: ФИО1- представителя по доверенности (копия в деле), паспорт; ФИО2- представителя по доверенности (копия приобщена к материалам дела), паспорт;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области: ФИО3 – представителя по доверенности (копия приобщена к материалам дела), удостоверение, ФИО4 – представителя по доверенности (копия приобщена к материалам дела), удостоверение;

от третьего лица : ФИО5 – представитель по доверенности (оригинал приобщен к материалам дела), паспорт, ФИО6 – без полномочий, паспорт серии 3202 №850069, выдан 19.10.2002г., ФИО7 –без полномочий, паспорт серии 3201 №224262, выдан 08.01.2002г.;

установил:

Глава муниципального образования «Юргинский городской округ», г.Юрга (далее по тексту – заявитель, Глава) обратился в арбитражный суд с заявлением признании недействительным решения от 23.06.2009г. Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, г.Кемерово (далее по тексту УФАС по КО, антимонопольный орган) «О признании Главы муниципального образования «Юргинский городской округ» нарушившим часть 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» и предписания от 23.06.2009г. «Об устранении нарушений антимонопольного законодательства», выданного на основании указанного решения.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении. В обоснование заявленных требований указывают на то, что действия Главы муниципального образования, выразившиеся в утверждении Положения «О конкурсе на право выполнения пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам» принято в рамках предоставленных Главе полномочий и не устанавливают каких-либо ограничений на участие в конкурсе для отдельных категорий перевозчиков, конкурс носит открытый характер, является равнодоступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок, установленные критерии не ставят конкурсантов в приоритетное положение по отношению друг к другу, гарантирующее победу в конкурсе, поскольку определение осуществляется по ряду критериев, в равной степени относящихся ко всем участникам конкурса и победителем признается наиболее конкурентоспособный хозяйствующий субъект.

Кроме этого представители заявителя полагают, что антимонопольный орган не наделен действующим законодательством полномочиями по оценке нормативного правового акта органа местного самоуправления, тогда как действующее законодательство предусматривает судебный порядок признания недействующими тех или иных правовых актов.

Представители антимонопольного органа требования заявителя не признали, полагая, что положения статьи 22, 23 Федерального закона №135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции», пункта 11 Постановления Пленума Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» наделяют антимонопольный орган полномочиями по выдачи органам местного самоуправления обязательных для исполнения предписаний, в том числе об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Кроме этого, антимонопольный орган указывает, что установление платы за право пользованием муниципальным маршрутом создает необоснованное ограничение доступа всех хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок и является необоснованным препятствием для осуществления деятельности хозяйствующих субъектов, что запрещено частью 1 статьи 15 ФЗ №135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции».

Также нарушением антимонопольного законодательства антимонопольный орган посчитал установление в Положении необходимость представления в составе конкурсной документации для участия в конкурсе справки о размере заработной платы водителя (ей), кондуктора (ов), осуществлением претендентом «накатки» нового маршрута, наличие у конкурсанта грамот и благодарственных писем, что также противоречит положениям части 1 статьи 15 ФЗ №135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции».

Более подробно возражения изложены в письменном мотивированном отзыве, дополнениях к письменному отзыву, приобщенных к материалам дела.

Представитель третьего лица в ходе судебного разбирательства поддержал позицию и основания, изложенные представителями антимонопольного органа, полагая, что установление в Положении приведенных выше критериев является нарушением требований части 1 статьи 15 ФЗ №135-ФЗ.

Рассмотрев материалы дела, оценив представленные доказательства, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее:

Как следует из материалов дела, в целях обеспечения населения города Юрги качественными и своевременными услугами по перевозке пассажиров на муниципальных маршрутах, с целью развития конкуренции и состязательности 28.11.2008г. Главой муниципального образования «Юргинский городской округ» было принято Постановление №1903 «Об утверждении Положения «О конкурсе на право выполнения пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам» (далее по тексту – Положение).

Указанным Положением определен порядок предоставления муниципальной услуги на выполнение пассажирских перевозок; порядок проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок; порядок оформления договоров на право пользования маршрутами муниципальной сети г.Юрги; порядок отказа в предоставлении услуги и расторжения договоров в одностороннем порядке в связи с систематическими нарушениями качества муниципальной услуги, нарушения договорных обязательств.

22.12.2008г. в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее по тексту – УФАС по КО) поступила жалоба некоммерческого партнерства перевозчиков «АВТОСОЮЗ» на нарушение указанным Положением требований антимонопольного законодательства (части 1 статьи 15 ФЗ №135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции»).

Антимонопольным органом проведена проверка жалобы указанного лица на предмет обоснованности и правомерности.

По результатам проведенной проверки антимонопольным органом вынесено решение от 23 июня 2009 года, согласно которому Глава муниципального образования «Юргинский городской округ» признан нарушившим положения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» и ему было вынесено предписание от 23.06.2009г., согласно которому Глава муниципального образования «Юргинский городской округ» обязывался в срок до 17.08.2009г. устранить допущенные нарушения антимонопольного законодательства путем исключения из Положения «О конкурсе на право выполнения пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам» пункты 1.6, 1.7, 1.8, 1.9, абз. 20 п.3.3, 7.1.2, 7.5, 8.3, 9.3.1, 9.3.2.

Не согласившись с данным решением предписанием антимонопольного органа заявитель обратился в суд с соответствующим заявлением.

Оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные доказательства и фактические обстоятельства дела, выслушав пояснения представителей сторон, суд считает заявленное требование обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

1.Плата за пользование муниципальными маршрутами (п.1.6,

1.7,1.8,1.9,7.5,8.3 Положения)

Как установлено в ходе судебного разбирательства, подтверждено материалами дела, Положение о конкурсе на право выполнения пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам проводится в соответствии с частью 4 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, в виде открытого конкурса.

Указанными пунктами Положения предусмотрена плата за право пользования муниципальными маршрутами, при этом для участия в конкурсе конкурсант обязан внести задаток (10% от суммы платы), что является одним из условий участия в конкурсе.

В соответствии с пунктом 1 статьи 447 гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу – лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

Таким образом, плата за пользование муниципальным маршрутом или за участие в конкурсе на получение такого права предусмотрена действующим гражданским законодательством.

Ссылка представителей антимонопольного органа на факт установления заявителем в Положении обязательных платежей в сфере организации транспортного обслуживания, судом не принимается, так как Глава в данном случае не вводил какой-либо обязательный платеж, а лишь установил плату за право пользования муниципальными маршрутами в порядке статьи 447, 448 ГК РФ, при этом данная плата не соответствует понятию обязательного платежа, которое содержится в Федеральном законе №127-ФЗ от 26.10.2002 «О несостоятельности (банкротстве)», при этом обязательные платежи - налоги, сборы и иные обязательные взносы, уплачиваемые в бюджет соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации и (или) государственные внебюджетные фонды в порядке и на условиях, которые определяются законодательством Российской Федерации, в том числе штрафы, пени и иные санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате налогов, сборов и иных обязательных взносов в бюджет соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации и (или) государственные внебюджетные фонды, а также административные штрафы и установленные уголовным законодательством штрафы

Плата за право пользование муниципальными маршрутами данному понятию не соответствует.

В нарушение требований статьи 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации антимонопольным органом в ходе судебного разбирательства не представлено каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что установление платы за право пользования муниципальными маршрутами нарушает требования части 1 статьи 15 ФЗ №135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции» в части установления ограничений конкуренции среди конкурсантов.

2. «Накатка» муниципального маршрута (пункт 9.3.1 Положения)

Как установлено в ходе судебного разбирательства, подтверждено материалами дела и следует из Положения «Об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом, привлеченным для работы на муниципальных маршрутах», принятым решением Совета народных депутатов от 03.09.2008г. №100 под «накаткой» маршрута следует понимать ограниченное временем (до одного года) осуществление пассажирских перевозок по вновь организованным или не занятым ранее маршрутам, которая организовывается в целях создания маршрута, изучения пассажиропотока, установления оптимального количества подвижного состава для перевозки населения, с последующим проведением конкурса по этому маршруту, с предоставлением льгот конкурсантам, участвовавшим в «накатке» маршрута.

Данный критерий введен в Положение с целью стимулирования перевозчиков для освоения новых, социально значимых маршрутов, при этом знание маршрута ( как составная часть «накатки») способствует безопасности оказания таких услуг, так как водители знающие маршрут более качественно оказывают услуги перевозчика.

Факт получения дополнительных баллов лицами, осуществившими «накатку» данного маршрута вправе получить преференции при проведении конкурса на право оказания данных услуг на этом маршруте, при том, что осуществление «накатки» не гарантирует победу в самом конкурсе, а лишь при прочих равных условиях будет влиять на выбор победителя, при этом любое лицо, желающее получить право на оказание услуг по данному муниципальному маршруту вправе осуществить «накатку» данного маршрута или получить преференции в ходе конкурса за счет получения баллов по другим критериям конкурсной комиссии.

Кроме этого, суд соглашается с мнением представителей заявителя о том, что включение положения о получении дополнительных баллов лицам, осуществившими «накатку» данного маршрута, является обязательным в силу установления такого требования Положением «Об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом, привлеченным для работы на муниципальных маршрутах», принятым Советом народных депутатов 03.09.2008г. №100 (пункт 4.13), который является нормативным правовым актов обязательным для исполнения, который в свою очередь не признан недействительным или противоречащим законодательству в указанной части.

3. Наличие почетных грамот и благодарственных писем ( пункт 9.3.2 Положения)

Как установлено в ходе судебного разбирательства, подтверждено материалами дела, следует из Положения конкурсанты, имеющие поощрения за осуществление пассажирских перевозок:

- грамоты, благодарственные письма Губернатора области, областного (краевого) Совета народных депутатов получают 10 баллов;

- грамоты, благодарственные письма Главы города (района), городского (районного) Совета народных депутатов получают 5 баллов.

Перевозочный процесс, организация которого являлась целью проведения конкурса, требует для стабильной, своевременной и безопасной перевозки граждан привлечение к данному процессу наиболее ответственных, опытных перевозчиков, которые в ходе осуществления деятельности проявили себя как добросовестные перевозчики, которые способны оказывать услуги по перевозке пассажиров на высоком качественном уровне, при соблюдении условий безопасности.

Следовательно, данное требование нельзя считать необоснованным препятствием для осуществления предпринимательской деятельности, поскольку они объясняются необходимостью оказания гражданам-потребителям услуг по перевозке надлежащего качества.

Положение предусматривает, что конкурс является открытым, равнодоступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок. Победителем конкурса определяется наиболее конкурентоспособный.

Следовательно, сама возможность проиграть конкурс не может быть в данном случае расценена как ограничение доступа хозяйствующих субъектов к предпринимательской деятельности.

В данном случае наличие грамот следует расценивать как факт оценки перевозчика по обеспечению безопасности дорожного движения.

3. «Справки о заработной плате водителя (ей), кондуктора (ов) (пункт7.1.2. Положения).

В соответствии с пунктом 3.3 Положения в составе конкурсной документации претенденты представляют справки о размере заработной платы водителя (ей), кондуктора (ов), при этом согласно пункту 7.1.2 Положения соответствие размера заработной платы прожиточному минимуму в Кузбассе является оценкой показателей, отражающих качество оказания услуги и является основанием для начисления баллов претенденту.

Данный критерий, по мнению суда, в силу положений статьи 129 Трудового кодекса Российской Федерации характеризует квалификацию работников претендента, которые будут оказывать данную услугу, так как под заработной платой понимается вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы.

Таким образом, размер заработной платы характеризует не только претендента, как работодателя, но и качество оказываемых его работниками услуг, так как более квалифицированные работники оказывают более квалифицированные и качественные услуги населению, при том, что работа кондуктора и водителя является составной частью транспортной услуги, которую должен будет оказать конкурсант населению.

При всех равных условиях, лица, выплачивающие заработную плату в большем размере, по сравнению с другими претендентами, вправе рассчитывать на преференции при проведении конкурса, что само по себе не следует рассматривать как нарушение антимонопольного законодательства, так как конкурс представляет собой отбор лучшего из претендентов, критерии оценки которых устанавливает лицо, проводящее конкурс.

Согласно статье 16 Федерального закона от 06.10.2003№13-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» к вопросам местного значения относится организация транспортного обслуживания населения.

В соответствии с пунктом «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится лишь федеральный транспорт и федеральные пути сообщения. Не отнесены вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации и к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (ст.72 Конституции РФ).

Таким образом, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий закреплена в статье 12 Конституции Российской Федерации.

Поскольку действующее законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного способа регулирования транспортного обслуживания населения, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять такие способы своими актами.

Под конкуренцией понимается состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Следовательно, на основании изложенного следует вывод о том, что сам по себе конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, так как каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники конкурса равны между собой, самостоятельные действия каждого из участников конкурса будут влиять на результаты конкурса и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть наиболее конкурентоспособный.

В соответствии с требованиями статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с оспариванием ненормативных правовых актов государственных органов или должностных лиц, арбитражный суд устанавливает наличие полномочий у лица, принявшего оспариваемый ненормативный правовой акт.

Положение «О конкурсе на право выполнения пассажирских перевозок по маршрутной сети города», утвержденное Главой муниципального образования «Юргинский городской округ» постановлением от 28.11.2008 №1903 по своей правовой природе является нормативным правовым актов, так как содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений в сфере пассажирских перевозок.

В соответствии со статьей 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих прав и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным данным Кодексом, с особенностями, установленными в 23 Главе Кодекса.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 23 Закона о конкуренции к полномочиям антимонопольного органа отнесено обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций.

Таким образом, действующим законодательством Российской Федерации рассмотрение вопросов о соответствии нормативных правовых актов действующему законодательству к компетенции Управления ФАС по Кемеровской области не отнесено.

Ссылку представителей антимонопольного органа на положения статьи 22 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», как на доказательство наличия полномочий по разрешению вопроса соответствия нормативного правового акта действующему законодательству, судом не принимается, так как данная норма устанавливает функцию обеспечения государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, выявлению нарушений антимонопольного законодательства и принятие мер по прекращению нарушений антимонопольного законодательства, но не наделяет антимонопольный орган полномочиями по государственному контролю органом исполнительной власти за осуществлением нормотворческой деятельности законодательной властью.

Вместе с тем, статьей 10 Конституции Российской Федерации установлено разделение властей в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, которые являются самостоятельными.

Таким образом, исполнительная власть, в лице Управления ФАС по Кемеровской области не может осуществлять государственный контроль за законодательной властью, в данном случае за органом местного самоуправления, издавшим нормативный правовой акт, соответствие которого действующему законодательству отнесено к компетенции судебной власти Российской Федерации.

Ссылку представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области на пункт 11 Постановления Пленума высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», как на доказательство наличия указанных полномочий, суд признает не состоятельной.

Согласно пункту 11 указанного Постановления Пленума №30 антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, обязательные для исполнения предписания, в частности об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Из конструкции данного вывода Пленума (перечисление органов исполнительной власти через запятую) следует, что органам местного самоуправления антимонопольный орган вправе выдавать обязательные для исполнения предписания только в случае, если указанные органы допустили нарушение антимонопольного законодательства, выполняя функции исполнительного органа власти, но не функции законодательной власти, при этом указанный вывод Пленума ВАС РФ не содержит указание на то, что предписания об отмене или изменении актов распространяется на нормативные правовые акты законодательных органов власти.

Таким образом, суд соглашается с мнением заявителя о том, что в данном случае антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий.

Вопрос о взыскании судебных расходов суд не рассматривал, так как заявитель каких-либо судебных расходов, в том числе по уплате государственной пошлины не понес.

Руководствуясь статьями 65, 167-170, 180, 181, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Заявленное требование удовлетворить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области от 23.06.2009г. «О признании Главы муниципального образования «Юргинский городской округ» нарушившим часть 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» и предписание от 23.06.2009 об устранении нарушений антимонопольного законодательства, принятого на основании данного решения от 23.06.2009г.

Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке в месячный срок с даты принятия решения в Седьмой арбитражный апелляционный суд и в срок, не превышающий двух месяцев с даты вступления решения в законную силу в арбитражный суд кассационной инстанции.

Судья арбитражного суда

Кемеровской области В.В. Власов