Гражданский кодекс часть 1

Генеральный прокурор Российской Федерации (далее «Генеральный прокурор РФ») обратился в арбитражный суд с заявлением к Южно-Сибирскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее «Управление», «Ростехнадзор) о признании недействительными пункта 1 приказа от 22.03.2011 №26 и лицензии от 22.03.2011 №ПМ-68-001731 (О) (требование уточнено в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку оспариваемыми актами затрагиваются права и охраняемые законом интересы закрытое акционерное общество «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» (далее – «Общество», «ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное»), которое осуществляет деятельность на основании оспариваемой лицензии, указанное лицо привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Определением от 27.12.2011 судебное разбирательство в соответствии с пунктом 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее «АПК РФ») было отложено до 15 часов 00 минут 25.01.2012 в связи с удовлетворением ходатайств заявителя и Управления Ростехнадзора об отложении судебного разбирательства.

Определением от 25.01.2012 судебное разбирательство откладывалось до 13 часов 00 минут 24.02.2012 в связи с удовлетворением ходатайства третьего лица об отложении судебного разбирательства для представления им дополнительных доказательств.

В судебном заседании 24.02.2012 представитель Генерального прокурора поддержала заявленные требования.

Представитель Ростехнадзора возражала против заявленных требований.

Представитель третьего лица поддержал доводы Ростехнадзора.

В обоснование заявленного требования Генеральный прокурор указывает, что Приказ Управления от 22.03.2011 №26 и выданная на его основе ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» лицензия от 22.03.2011 №ПМ-68-001731 (О) являются незаконными, поскольку у лицензирующего органа не имелось правовых оснований для принятия решения о выдачи указанному лицу лицензии на осуществление деятельности по производству маркшейдерских работ ввиду предоставления последним в лицензирующий орган документов, не отвечающих лицензионным требованиям и условиям осуществления лицензируемого вида деятельности.

Указанное не соответствие лицензионным требованиям выражается в том, что в нарушение подпункта «а» пункта 4, подпункта «д» пункта 5 Положения о лицензировании производства маркшейдерских работ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2006 N392 «О лицензировании производства маркшейдерских работ» (далее «Положение о лицензировании»), одним из лицензионных условий осуществления этой деятельности является наличие в штате юридического лица – соискателя лицензии (лицензиата) работников, имеющих высшее профессиональное образование по специальности "маркшейдерское дело" либо имеющих высшее профессиональное образование и прошедших профессиональную переподготовку с получением квалификации по указанной специальности, имеющих стаж работы в области осуществления лицензируемой деятельности не менее 3 лет. При этом квалификация работников юридического лица, осуществляющих производство маркшейдерских работ, должна быть подтверждена представленными лицензиатом копиями документов (дипломов, аттестатов, удостоверений).

При проведении в сентябре 2011 года проверки исполнения Ростехнадзором федерального законодательства было установлено, что Обществом при получении лицензии на производство маркшейдерских работ в Управление Ростехнадзора был представлен список специалистов маркшейдерской службы, которые будут осуществлять деятельность по производству маркшейдерских работ, а именно: ФИО4, ФИО5 и ФИО6

Как следует из материалов лицензионного дела, все указанные лица по специальности «маркшейдерское дело» имеют не высшее профессиональное образование, а лишь среднее профессиональное образование. ФИО4 имеет диплом об окончании Прокопьевского горного техникума, ФИО5 и ФИО6 – дипломы об окончании Прокопьевского горно-технического колледжа.

Учитывая отсутствие документов, подтверждающих соответствующую профессиональную переподготовку указанных лиц по специальности «маркшейдерское дело», Генеральная прокуратура усмотрела нарушения порядка лицензирования производства маркшейдерских работ при издании Ростехнадзором Приказа от 22.03.2011 №26 и выдачи на его основе ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» лицензии от 22.03.2011 №ПМ-68-001731 (О) и обратилась в арбитражный суд с требованием о признании указанных актов недействительными.

Также Генеральный прокурор РФ указывает, что право прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов, о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц незаконными предусмотрено статьями 52, 198 АПК РФ.

Оспариваемые приказ и лицензия, предоставляя юридическому лицу право на осуществление предпринимательской деятельности в лицензируемой сфере, затрагивают экономические интересы Российской Федерации, а также неопределенного круга лиц, которые могут вступить в правоотношения с организацией, получившей разрешение на осуществление данного вида деятельности в нарушение установленного законом порядка и не отвечающей лицензионным требованиям и условиям. На возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации видами деятельности, подлежащими регулированию путем лицензирования, прямо указано в статье 4 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее «Закон №128-ФЗ»).

Ростехнадзор в отзыве и его представитель в судебном заседании указывают, что в силу пункта 1 статьи 52 АПК РФ у заместителя Генерального прокурора отсутствует право на обращение в арбитражный суд в интересах государства с заявлением об оспаривании приказа и лицензии, признании недействительными приказа о выдаче лицензии и недействительной выданной ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» лицензии на осуществление деятельности по производству маркшейдерских работ.

В части выявленных прокуратурой нарушений Ростехнадзор отмечает, что ФИО6 имеет среднее профессиональное образование по специальности «маркшейдерское дело», стаж работы по специальности «маркшейдер» 10 лет, курсы повышения квалификации по специальности «маркшейдерия», является студентом 6 курса ГОУ ВПО «Московский государственный университет».

ФИО5 имеет среднее специальное образование и курсы повышения квалификации по специальности «маркшейдерия», стаж работы по указанной специальности 2 года, аттестован в комиссии Ростехнадзора.

ФИО4 имеет среднее профессиональное образование по специальности «маркшейдерское дело», стаж работы по специальности 30 лет, курсы повышения квалификации, аттестован в комиссии Ростехнадзора.

Данные требования соответствуют Квалификационному справочнику должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденному постановлением Министерства труда Российской Федерации от 21.08.1998 №37, который в качестве требований к квалификации маркшейдера устанавливает наличие высшего профессионального (технического) образования без предъявления требований к стажу работы или среднее профессиональное (техническое) образование и стаж работы в должности техника – маркшейдера 1 категории не менее трех лет.

Также Ростехнадзор, ссылаясь на Положение о геологическом и маркшейдерском обеспечении промышленной безопасности и охраны недр, утвержденное Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.05.2001 №18, считает необоснованными доводы Генерального прокурора о необходимости наличия в штате юридического лица – соискателя лицензии не менее двух человек, соответствующих квалификационным требованиям, предъявляемым к маркшейдеру.

В дополнениях к отзыву Ростехнадзор, ссылаясь на правовую позицию, содержащуюся в Постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2008 №14364/07, постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 04.12.2008 №Ф04-7332/2008, указывает, что из части 1 статьи 52 АПК РФ следует, что ситуации, требующие предъявление прокурором исков в суд, должны носить характер серьезных нарушений, иметь важное общественное значение и быть связанными с необходимостью защиты так называемого безгласного интереса. При этом прокурор в силу статьи 26 Закона о прокуратуре не может подменять в своей деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в определенной области общественных отношений, а также организации и учреждения, созданные для реализации соответствующих государственных функций, а перечень исков, с которыми прокурор вправе обращаться в арбитражный суд, не подлежит расширительному толкованию.

Также Ростехнадзор обращает внимание, что Закон №128-ФЗ устанавливает особый порядок аннулирования лицензий, возлагая обязанность на обращение в суд с заявлением об аннулировании лицензии на лицензирующий орган. При этом указанный закон не предусматривает признание лицензии недействительной.

ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» поддерживает доводы Ростехнадзора, дополнительно ссылается на то, что прокурором не доказано нарушение прав конкретных лиц в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, а пункт 1 статьи 52 АПК РФ не предусматривает возможность обращения прокурора в арбитражный суд в интересах государства.

Также ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» указывает, что в настоящее время им приняты необходимые меры для выполнения требований прокуратуры, а именно, на работу в маркшейдерскую службу ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» по совместительству 16.09.2011 принят ФИО7 и 30.09.2011 ФИО8, имеющие высшее профессиональное образование по специальности «маркшейдерское дело», а 08.11.2011 в качестве работника по основному месту работы в ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» принят ФИО9, также имеющий высшее профессиональное образование по указанной специальности.

Более подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены в заявлении, отзывах и дополнениях к отзывам.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проанализировав соответствующие нормативные правовые акты, суд считает заявленные Генеральным прокурором требования подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд соглашается с доводами Генеральной прокуратуры о том, что обращение заместителя генерального прокурора в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными пункта 1 приказа Управления от 22.03.2011 №26 и выданной на его основе лицензии от 22.03.2011 №ПМ-68-001731 (О) не противоречит требованиям части 1 статьи 52, части 2 статьи 198 АПК РФ, статей 22 и 27 Федерального закона от 17.01.1992 N2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Оспариваемые приказ и лицензия являются официальными документами, разрешающими осуществление указанных в них видов деятельности, а также определяющими условия их осуществления.

Указанные акты изданы компетентным государственным органом в пределах предоставленных ему полномочий, адресованы конкретному лицу, носят властно-распорядительный характер и влекут для указанного лица юридические последствия в виде возникновения прав и обязанностей, следовательно, отвечают признакам ненормативного правового акта и могут быть оспорены в порядке, установленном Главой 24 АПК РФ.

В соответствии счастью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ для признания указанных актов недействительными необходимо установить несоответствия этих ненормативных правовых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 2 Закона №128-ФЗ под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Лицензионными требованиями и условиями является совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Пунктом 1 статьи 9 Закона №128-ФЗ предусмотрено, что для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, копии учредительных документов, а также документов, предусмотренных положением о лицензировании конкретного вида деятельности, которые свидетельствуют о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий.

Условия и требования, предъявляемые к производству маркшейдерских работ, определены Положением о лицензировании данного вида деятельности.

Согласно подпункту «а» пункта 4 Положения о лицензировании лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности по производству маркшейдерских работ являются наличие в штате юридического лица - соискателя лицензии (лицензиата) работников, имеющих высшее профессиональное образование по специальности «маркшейдерское дело» либо имеющих высшее профессиональное образование и прошедших профессиональную переподготовку с получением квалификации по указанной специальности, имеющих стаж работы в области осуществления лицензируемой деятельности не менее 3 лет.

Подпунктом «д» пункта 5 этого же Положения о лицензировании закреплено, что для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган копии документов (дипломов, аттестатов, удостоверений), подтверждающих квалификацию индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, осуществляющих производство маркшейдерских работ.

Отсутствие на момент выдачи лицензии в штате ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» лиц, отвечающих указанным требованиям, установлено материалами проверки, проведенной Генеральной прокуратурой в сентябре 2011 года.

Все маркшейдеры, документы об образовании которых были представлены Обществом Ростехнадзору вместе с заявлением на получение лицензии на производство маркшейдерских работ, имели либо среднее специальное, либо среднее профессиональное образование по специальности «маркшейдерское дело» или «маркшейдерия», стаж работы по указанной по специальности (при этом стаж работы маркшейдера ФИО5 по данной специальности составлял всего 2 года), документы о повышении квалификации по указанному направлению подготовки в объеме не более 120 часов, документы об аттестации в Управлении Ростехнадзора.

Оценивая указанные материалы, представленные Обществом для получения лицензии, суд приходит к выводу о том, что они не соответствуют требованиям подпункта «а» пункта 4 Положения о лицензировании, который говорит о необходимости наличия в штате соискателя лицензии работников, имеющих высшее профессиональное образование именно по специальности «маркшейдерское дело» либо имеющих высшее профессиональное образование по иной специальности, но прошедших профессиональную переподготовку с получением квалификации по указанной специальности, а также имеющих стаж работы в области осуществления лицензируемой деятельности не менее 3 лет.

Ни один из маркшейдеров ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное», состоящих в штате Общества на момент издания оспариваемого приказа и получения лицензии, не имели высшего профессионального образования ни по специальности «маркшейдерское дело», ни по какой-либо иной специальности.

Тот факт, что ФИО6, ФИО5 и ФИО4 прошли курсы повышения квалификации по соответствующей программе в объеме 120 часов и были аттестованы в Управлении Ростехнадзора не может быть расценен судом в качестве доказательства соответствия уровня образования указанных лиц лицензионным требованиям и условиям, поскольку профессиональная переподготовка для получения дополнительной квалификации, в том числе, и по специальности «маркшейдерское дело», может быть осуществлена только на базе высшего профессионального образования, которое у указанных лиц отсутствует.

При этом судом отклоняется ссылка Ростехнадзора и ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» о том, что предъявленные Управлением при издании оспариваемого приказа к маркшейдерам Общества требования соответствуют Квалификационному справочнику должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденному постановлением Министерства труда Российской Федерации от 21.08.1998 №37, который в качестве требований к квалификации маркшейдера устанавливает наличие высшего профессионального (технического) образования без предъявления требований к стажу работы или среднее профессиональное (техническое) образование и стаж работы в должности техника – маркшейдера 1 категории не менее трех лет.

Указанный квалификационный справочник регулирует вопросы замещения соответствующих должностей руководителей и специалистов различных отраслей народного хозяйства применительно к трудовым правоотношениям и не может применяться в сфере лицензирования соответствующих видов деятельности. То есть, соответствие того или иного лица требованиям, указанным в данном справочнике, предоставляет ему право на замещение соответствующей должности, но никоим образом не отражается на публично-правовой обязанности лицензиата иметь в своем штате работника не просто отвечающего требованиям Квалификационного справочника, а отвечающего требованиям, закрепленным в Положении о лицензировании соответствующего вида деятельности. Соответственно, ФИО6, ФИО5 и ФИО4 вправе претендовать на замещение вакантной должности маркшейдера в Обществе (в случае ее наличия) при условии наличия в штате данной организации маркшейдера, отвечающего требованиям подпункта «а» пункта 4 Положения о лицензировании.

Также судом отклоняются доводы ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» о том, что им были приняты все необходимые меры с целью устранения выявленных прокуратурой нарушений законодательства, а именно, то, что в сентябре 2011 года в маркшейдерскую службу ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» по совместительству были приняты имеющие высшее профессиональное образование по специальности «маркшейдерское дело» ФИО7 и ФИО8, а в ноябре 2011 года принят в качестве работника по основному месту работы ФИО9, также имеющий высшее профессиональное образование по указанной специальности.

Указанные обстоятельства не влияют на законность оспариваемого приказа Управления Ростехнадзора и выданной на его основе лицензии, так как принятие указанных лиц на работу в ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» имело место после издания оспариваемых актов.

Таким образом, материалами дела подтверждается нарушение Ростехнадзором законодательства о лицензировании при издании пункта 1 приказа от 22.03.2011 №26 и выдаче на его основе лицензии от 22.03.2011 №ПМ-68-001731 (О).

При этом суд отклоняет доводы Ростехнадзора и третьего лица о том, что в рассматриваемых правоотношениях отсутствует нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку установление законодателем такого условия осуществления маркшейдерских работ, как наличие у соискателя лицензии профессионального образования определенного уровня направлено на предотвращение некачественного проведения маркшейдерских работ, способного нанести ущерб правам и законным интересам неопределенного круга физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления.

Соответственно, выдача лицензии ЗАО «Шахтоуправление «Талдинское-Южное», не отвечающему лицензионным требованиям, и осуществление этим Обществом лицензируемого вида деятельности нарушает права государства и неопределенного круга лиц, взаимодействующих с указанным лицом в процессе осуществления им производственной деятельности. В связи с чем, указание конкретных случаев нарушения прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в рассматриваемых правоотношениях не требуется.

Поскольку в рассматриваемых правоотношениях Генеральный прокурор выступает в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц, которые не наделены самостоятельным правом на обращение в суд, установленный статьей 198 АПК РФ трехмесячный срок обращения в суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов следует исчислять с момента, когда прокурору стало известно о правонарушении, то есть с момента проведения проверки в сентябре 2011 года, что свидетельствует о соблюдении прокуратурой сроков обращения в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительными пункт 1 приказа руководителя Южно-Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 22.03.2011 №26 о предоставлении закрытому акционерному обществу «Шахтоуправление «Талдинское-Южное» лицензии на осуществление деятельности по производству маркшейдерских работ и лицензию от 22.03.2011 №ПМ-68-001731 (О), выданную на основании этого приказа.

Решение в течение месяца со дня его принятия может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд.

Судья В.Я. Драпезо