Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Кемеровской области в составе судьи Кормилиной Ю.Ю. при ведении аудиозаписи и протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Брызгаловой Т.А.

рассмотрев в судебном заседании с использованием системы веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседание)

дело по заявлению Открытого акционерного общества «Российские железные дороги», город Москва (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Южно-Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, город Кемерово (ОГРН <***>, ИНН <***>)

об оспаривании постановления о назначении административного наказания № Н-133-в от 30.04.2020,

к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, город Москва (ОГРН <***>, ИНН <***>)

об оспаривании решения от 17.07.2020,

третьи лица:

1/ Федеральное агентство по недропользованию, город Москва (ОГРН <***>, ИНН <***>),

2/ Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, город Москва (ОГРН <***>, ИНН <***>),

3/ Западно-Сибирская транспортная прокуратура, город Новосибирск (ОГРН <***>, ИНН <***>),

4/ Департамент по недропользованию по Сибирскому Федеральному округу, Новосибирская область, город Новосибирск (ОГРН <***>, ИНН <***>),

при участии:

от заявителя: ФИО1 (доверенность №З-Сиб-77/Д от 19.11.2020, паспорт, диплом), ФИО2 (доверенность от 15.07.2020 №371-ДП, паспорт, диплом), до перерыва - ФИО3 (доверенность от 02.11.2020 №594-Д, паспорт, диплом)

от Управления Росприроднадзора: ФИО4 - ведущий специалист – эксперт (доверенность от 11.09.2020 №1, удостоверение, диплом);

от Западно-Сибирской транспортной прокуратуры: до перерыва - ФИО5 – помощник Кемеровского транспортного прокурора (удостоверение), допущен судом как слушатель в отсутствие поручения на участие в судебном процессе или выданной доверенности; до перерыва лично, после перерыва онлайн - ФИО6 - прокурор отдела по надзору за исполнением законов на транспорте с дислокацией в г. Красноярске Западно-Сибирской транспортной прокуратуры (доверенность от 17.12.2020, удостоверение); после перерыва - ФИО7 - старший помощник Кемеровского транспортного прокурора (доверенность от 24.09.2020, поручение от 24.09.2020 №23-23/160-2020, удостоверение)

у с т а н о в и л:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО «РЖД», заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Южно-Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - ЮСМУ Росприроднадзора) об оспаривании постановления о назначении административного наказания №Н-133-в от 30.04.2020, к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор)

об оспаривании решения от 17.07.2020.

Определением от 10.08.2020 заявление принято к производству, к участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Федеральное агентство по недропользованию (далее – Роснедра), Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее – Минприроды России).

Определением от 01.09.2020 по ходатайству ЮСМУ Росприроднадзора к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечена Западно-Сибирская транспортная прокуратура (далее - прокуратура), предварительное судебное заседание отложено на 29.09.2020.

Определением от 29.09.2020 подготовка дела к судебному разбирательству завершена, дело назначено к судебному разбирательству в судебном заседании на 17.11.2020.

В судебном заседании с учетом изложенных прокуратурой и ЮСМУ Росприроднадзора доводов о том, что органом, к полномочиям которого относится выдача лицензий, является Департамент по недропользованию по Сибирскому Федеральному округу (далее – Сибнедра), суд привлек Сибнедра к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора (ст. 51 АПК РФ), судебное заседание отложено на 15.12.2020.

Судебное разбирательство дважды откладывалось судом в связи с неявкой представителя Сибнедра, представлением отзыва только к судебному заседанию от 28.01.2021 (определениями от 15.12.2020, 28.01.2021).

В судебном заседании от 11.02.2020 представители ОАО «РЖД» заявленные требования поддержали. Указывают, что в отношении железнодорожных тоннелей, относящихся к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования, действует специальное правовое регулирование, законодательство о лицензировании недропользования при эксплуатации подземных сооружений применению не подлежит. Тоннель как искусственное сооружение является неотъемлемым элементом железнодорожного пути, но не самостоятельным подземным сооружением, получение лицензии на право пользования недрами для его эксплуатации не требуется.

В настоящее время отсутствует уполномоченный государственный орган для осуществления данного вида лицензирования. Железнодорожные пути общего пользования относятся к объектам федерального значения. Вместе с тем лицензирование недропользования в части эксплуатации подземных сооружений предусмотрено законодательством только в отношении сооружений регионального или местного значения, которое осуществляется соответствующими органами власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2.3 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) к участкам недр местного значения относятся участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых. В свою очередь к полномочиям Роснедр Законом о недрах отнесен исчерпывающий перечень участков недр федерального значения (месторождения урана, нефти, газа, ценных металлов и т.п.), в который не входят участки, занятые железнодорожными путями общего пользования.

Ссылается на позицию государственных органов, изложенную в письмах Роснедр от 25.03.2020 №СА-04-31/4805, Минприроды России от 16.11.2015 №11-47/28844, 12.10.2020 №11-47/26565, Сибнедра от 11.03.2020 №1694-ПИ, Министерства природных ресурсов и экологии Кузбасса от 02.04.2020 №2201-ПН.

Указывает, что постановлениями Енисейского межрегионального управления Росприроднадзора от 21.05.2020 №02-3/12-020, Управления Росприроднадзора от 03.07.2020 №02-43/2020 прекращены производства по аналогичным делам в связи с отсутствием состава административного правонарушения по части 1 статьи 7.3 КоАП РФ при эксплуатации железнодорожных тоннелей без лицензии на пользование недрами.

ЮСМУ Росприроднадзора против удовлетворения требований возразило, указав, что ОАО «РЖД» осуществляется пользование недрами в отсутствие лицензии при эксплуатации железнодорожного тоннеля Юрга - Таштагол, общей длиной 103 м, расположенного на территории Таштагольского района Кемеровской области.

Одним из видов пользования недрами является строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Перечень видов деятельности, для которых предоставляется лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений, предусмотренный пунктом 6.8 Постановления ВС РФ от 15.07.1992 N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами", не является исчерпывающим.

Железнодорожный путь является одним из самостоятельных подземных сооружений, входящих в состав железнодорожного пути. Закон о недрах, Федеральный закон от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Федеральный закон от 10.01.2003 N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" не содержат исключений в части применения законодательства о недрах к деятельности железнодорожного транспорта.

Полагает, что органом, уполномоченным на выдачу лицензии, является Роснедра в лице территориального органа. При этом ОАО «РЖД» с заявлением о выдаче лицензии в порядке, предусмотренном административным регламентом, не обращалось.

Прокуратура против удовлетворения заявления возразила. Указывает, что железнодорожный тоннель является подземным сооружением, входящим в состав железнодорожного пути и относится к объектам федерального значения. Лицензирование данного вида деятельности относится к компетенции Роснедра (территориального органа). Полагает, что основания для отмены или изменения оспариваемых постановления и решения отсутствуют. Ссылается на получение ОАО «РЖД» лицензий в отношении тоннелей, расположенных, в частности, Красноярском крае.

Росприроднадзор, Минприроды России, Роснедра, Сибнедра, извещенные о времени и месте рассмотрения спора явку представителей в судебное заседание не обеспечили, заявив ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие.

Росприроднадзор в письменном отзыве против удовлетворения требований возразил по доводам, аналогичным, изложенным ЮСМУ Росприродназора.

Минприроды России в письменном отзыве пояснило, что железнодорожный тоннель общего пользования не является самостоятельным подземным сооружением, а представляет собой подземную часть железнодорожного пути, получение лицензии на право пользования недрами для эксплуатации железнодорожного тоннеля не требуется. Ссылается на нормы статей 6, 11 Закона о недрах, пункта 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", "СП 238.1326000.2015. Свод правил. Железнодорожный путь" (утв. Приказом Минтранса России от 06.07.2015 N 209).

Роснедра в письменном отзыве поддержало позицию заявителя и Минприроды России, указав, что необходимость получения лицензии на пользование недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений (эксплуатация железнодорожных тоннелей) зависит от технологических и строительных характеристик каждого конкретного объекта по его относимости к надземному сооружению, имеющему отдельные подземные части (лицензия на пользование недрами не требуется) или подземному сооружению (требуется лицензия на пользование недрами). Так как железнодорожный тоннель общего пользования не является самостоятельным подземным сооружением по смыслу Закона о недрах, то получение лицензии на право пользования недрами для его эксплуатации не требуется.

Указывает, что пунктом 3 статьи 10.1 Закона о недрах не закреплено полномочие Роснедр на выдачу лицензий на строительство и эксплуатацию подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых. При обращении ОАО «РЖД» с заявкой в Роснедра на предоставление права пользование недрами для целей эксплуатации железнодорожных тоннелей, Роснедра будет представлен отказ в рассмотрении заявки ввиду отсутствия соответствующих полномочий. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации также не наделены полномочиями по выдаче лицензий на недропользование при эксплуатации объектов федерального значения. Ссылается на отсутствие нормативного порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Полает заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Сибнедра в письменном отзыве поддержало доводы Роснедра. Указывает, что в настоящее время действует Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами, утвержденный приказом Минприроды России от 27.04.2015 N 193, который не регламентирует процедуру рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для строительства и эксплуатации железнодорожных тоннелей как объектов федерального значения. Полагает требования ОАО «РЖД» обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании был объявлен перерыв до 17.02.2021. После перерыва судебное заседание продолжено с участием представителей заявителя, ЮСМУ Росприроднадзора и прокуратуры.

Рассмотрев и исследовав материалы дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

На основании решения №13 от 14.02.2020 Новосибирской транспортной прокуратурой проведена проверка исполнения Дирекцией инженерных сооружений - структурным подразделением Западно-Сибирской дирекции инфраструктуры - филиала ОАО «РЖД» требований федерального законодательства о недрах при эксплуатации подземных сооружений – железнодорожных тоннелей.

В ходе проверки установлено, что в нарушение требований законодательства о недрах ОАО «РЖД» осуществляет эксплуатацию Мундыбашского железнодорожного тоннеля, являющегося подземных инженерным сооружением, не связанную с добычей полезных ископаемых, в отсутствие лицензии, удостоверяющей право пользования недрами.

Постановлением заместителя Новосибирского транспортного прокурора от 10.03.2020 в отношении ОАО «РЖД» возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

Постановлением ЮСМУ Росприроднадзора о назначении административного наказания №Н-133-в от 30.04.2020 ОАО «РЖД» признано виновным в совершении административного правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 800000 рублей.

Указанное решение обжаловано ОАО «РЖД» в порядке статьи 30.1 КоАП РФ в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования.

Решением заместителя руководителя Росприроднадзора от 17.07.2020 (исх. №СМ-11-03-32/225-70) постановление по делу об административном правонарушении от 30.04.2020 №Н-133-в, вынесенное в отношении ОАО «РЖД», изменено в части отнесения железнодорожных тоннелей к федеральным объектам. В остальной части постановление отставлено без изменения.

Постановление ЮСМУ Росприроднадзора о назначении административного наказания №Н-133-в от 30.04.2020 и решение Росприроднадзора от 17.07.2020 (исх. №СМ-11-03-32/225-70) оспорены ОАО «РЖД» в судебном порядке.

Оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные доказательства и фактические обстоятельства дела, суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие события и состава правонарушения.

В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения. При отсутствии хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения лицо не может быть привлечено к административной ответственности.

Частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за пользование недрами без лицензии на пользование недрами, за исключением случаев, предусмотренных статьей 7.5 и частью 1 статьи 15.44 КоАП РФ.

ОАО «РЖД» является собственником Мундыбашского железнодорожного тоннеля линии Юрга-Таштагол общей длиной 103м, расположенного по адресу: Кемеровская область, перегон Алгаин-Каралы 516 км ПК 4 + 36,5 м – 516 км ПК 5 + 39,5 м.

Согласно информации, представленной ОАО «РЖД» с письмом от 11.03.2020 №1685/ЗСибДС (на запрос прокуратуры от 04.03.2020 №23/14-09-2020) в отношении Мундыбашского железнодорожного тоннеля, расстояние от поверхности горного массива / уровня пути до верхней точки тоннеля составляет 15/7,3 м, до нижней точки тоннеля - 22,021/1,6 м.

В соответствии с преамбулой Закона о недрах недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 1.2 Закона о недрах).

Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (статья 2 Закона о недрах).

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Закона о недрах недра предоставляются в пользование для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии (статья 11 Закона о недрах).

Исключением является строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 19 Закона о недрах).

Пунктом 6.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 N 3314-1 (далее - Положение №3314-1) предусмотрено, что в соответствии с видами пользования недрами лицензии установленного образца выдаются для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов.

В абзаце третьем пункта 1 Положения №3314-1 установлен перечень работ, на право ведения которых не требуется получения лицензии: региональные геолого-геофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, контролю за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр.

Деятельность по строительству и эксплуатации подземных железнодорожных тоннелей, предполагающая нарушение целостности недр, не относится к перечню работ, не требующих оформления лицензии.

В силу пункта 6.8 Положения №3314-1 лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, удостоверяет право пользования определенными участками недр для подземного хранения нефти, газа, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод и иных нужд.

В соответствии с пунктом 3.12 "СП 238.1326000.2015. Свод правил. Железнодорожный путь", утв. приказом Минтранса России от 06.07.2015 N 209, (далее - СП 238.1326000.2015) железнодорожная линия - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути, железнодорожные станции с полосой отвода и совокупность устройств железнодорожного электроснабжения, железнодорожной автоматики и телемеханики, железнодорожной электросвязи, здания, строения, сооружения, устройства и оборудование, обеспечивающие функционирование этого комплекса и безопасное движение железнодорожного подвижного состава.

Согласно статье 2 "ТР ТС 001/2011. Технический регламент ТС. О безопасности железнодорожного подвижного состава", утв. решением Комиссии Таможенного союза от 15.07.2011 N 710, пункту 3.13 СП 238.1326000.2015 железнодорожный путь - подсистема инфраструктуры железнодорожного транспорта, включающая в себя верхнее строение пути, земляное полотно, водоотводные, водопропускные, противодеформационные, защитные и укрепительные сооружения земляного полотна, расположенные в полосе отвода, а также искусственные сооружения.

При этом искусственными сооружениями, согласно пункту 3.20 СП 238.1326000.2015, признаются сооружения, возводимые на пересечениях с препятствиями (реками, ущельями, другими дорогами) либо для замены земляного полотна в виде мостов, водопропускных труб, тоннелей, виадуков, путепроводов и эстакад.

В соответствии с пунктом 23 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" сооружением является результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Согласно пункту 3.12 "СП 122.13330.2012. Свод правил. Тоннели железнодорожные и автодорожные. Актуализированная редакция СНиП 32-04-97", утв. приказом Минрегиона России от 30.06.2012 N 278 (далее - СП 122.13330.2012) железнодорожный тоннель - это подземное протяженное инженерное сооружение, предназначенное для пропуска железнодорожного транспорта в целях преодоления высотных или контурных препятствий, в том числе и в городах.

Пунктом 3.1.20 "СП 248.1325800.2016. Свод правил. Сооружения подземные. Правила проектирования", утв. приказом Минстроя России от 16.06.2016 N 416/пр, предусмотрено, что подземное сооружение или подземная часть сооружения - сооружение или часть сооружения, расположенная ниже уровня поверхности земли (планировки).

Таким образом, железнодорожный тоннель (подземное протяженное инженерное сооружение) является неотъемлемым элементом железнодорожного пути и линейного объекта.

Доводы заявителя и третьих лиц (Минприроды России, Роснедра, Сибнедра) о том, что эксплуатация железнодорожного тоннеля общего пользования не требует получения лицензии на право пользования недрами, поскольку указанный объект не является самостоятельным подземным сооружением, признаны судом необоснованными.

Нормативные правовые акты и документы по стандартизации в рамках их системного толкования рассматривают подземные сооружения и подземные части сооружений в качестве аналогичных юридических конструкций.

Содержание пункта 23 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", пункта 3.1.20 "СП 248.1325800.2016. Свод правил. Сооружения подземные. Правила проектирования", утв. приказом Минстроя России от 16.06.2016 N 416/пр, позволяет сделать вывод, что подземным сооружением следует признавать находящийся в недрах объект недвижимого имущества или единый недвижимый комплекс, который может быть конструктивно, функционально и (или) технологически связан с наземными или надземными зданиями, строениями или сооружениями и представлять в совокупности единый объект, используемый для осуществления различных видов хозяйственной и иной деятельности.

Таким образом, подземные сооружения являются особыми объектами недвижимого имущества, объектами капитального строительства, особенности правового режима которых устанавливаются прежде всего нормами законодательства о недрах, гражданского и градостроительного законодательства, а также требованиями технических регламентов.

Нахождение подземного пространства, равно как и создаваемых в нем подземных сооружений (или подземной части сооружений), ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков позволяет в соответствии с определением понятия "недра", содержащимся в Законе о недрах, относить их к ресурсам недр и, следовательно, к самостоятельным объектам горных правоотношений.

Объект недропользования - участок недр, используемый для эксплуатации отдельного подземного сооружения или подземной части наземного сооружения, сам по себе не является составной частью сложной вещи, и остается предметом государственной собственности, использование которого допустимо с соблюдением требований законодательства о недрах.

Обратное противоречит принципу, изложенному в первом абзаце ст. 1.2 Закона о недрах.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу об ошибочности толкования заявителем и третьими лицами (Минприроды России, Роснедра, Сибнедра) норм пункта 4 статьи 6, статьи 10.1 Закона о недрах, как распространяющихся исключительно на самостоятельные подземные сооружения и не предусматривающие лицензирования в случае эксплуатации сооружений, имеющих подземные части, расположенные ниже почвенного слоя на глубину более пяти метров.

Таким образом, из системного анализа норм Закона о недрах (статьи 1.2, 6, 10.1, 11), Положения №3314-1 (пункты 1, 6.1, 6.8), Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (пункт 23 статьи 2), сводов правил, следует, что эксплуатация железнодорожного тоннеля осуществляется на основании лицензии на недропользование.

Доводы ОАО «РЖД» и третьих лиц (Минприроды России, Роснедра, Сибнедра) о том, что в настоящее время отсутствует государственный орган, уполномоченный на выдачу лицензий на строительство и эксплуатацию железнодорожных тоннелей, как объектов федерального значения, судом отклонены.

Заявителем обоснованно определен железнодорожный тоннель как неотъемлемый элемент железнодорожного пути общего пользования, относящегося к объектам федерального значения.

В соответствии с пп. 18 статьи 1 ГрК РФ объекты федерального значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, решениями Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Виды объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса областях, определяются Правительством Российской Федерации, за исключением объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 09.02.2012 N 162-р (в редакции, действовавшей до 17.09.2020) в Перечень видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации, включен железнодорожный транспорт: железнодорожные пути общего пользования, железнодорожные станции и (или) вокзалы (пункт 1 Перечня).

Таким образом, железнодорожные тоннели относятся к объектам федерального значения.

В обоснование позиции ОАО «РЖД» и третьи лица (Минприроды России, Роснедра и Сибнедра) указывают, что в силу пункта 1 части 1 статьи 12 Закона о недрах лицензия предоставляется при наличии основания пользования недрами. Основания возникновения права пользования участками недр перечислены в статье 10.1 Закона о недрах, при этом к компетенции Роснедра отнесен исчерпывающий перечень участков недр федерального значения (месторождения урана, нефти, газа, ценных металлов и т.п.), в который не входят участки, занятые железнодорожными тоннелями общего пользования. Федеральным законом от 30.11.2011 N 364-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" признан утратившим силу абзац пятый статьи 10.1 Закона о недрах предусматривающий в качестве основания пользования недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых – решение комиссии федерального органа управления государственным фондом недр. При этом участок недр, используемый для строительства и эксплуатации объекта федерального значения, в силу пункта 2 статьи 2.2 Закона о недрах не является участком недр местного значения и, соответственно, предметом лицензирования субъектов Российской Федерации.

Суд, оценив доводы и возражения лиц, участвующих в деле, в соответствующей части приходит к выводу, что недостаточность правового регулирования в Законе о недрах, не может являться основанием бесконтрольного пользования недрами, а также свидетельствовать о невозможности оформления лицензии применительно к спорным правоотношениям.

Как следует из пояснений ОАО «РЖД» и представленных документов, Мундыбашский железнодорожный тоннель был построен в 1939 году. В соответствии с Указанием МПС РФ от 23.06.1999 №Ш-1095у «О закреплении имущества в хозяйственном ведении» Мундыбашский железнодорожный тоннель был включен в Перечень объектов недвижимого имущества, закрепленных в хозяйственном ведении ФГУП Западно-Сибирская железная дорога Министерства путей сообщения Российской Федерации (далее – ФГУП ЗСЖД»), Кузбасское отделение дороги, инвентарный номер объекта - 0242670. Распоряжением МПС России от 28.12.2001 №291р указанный объект был закреплен на праве хозяйственного ведения по перечню 2001 года ФГУП «ЗСЖД».

27.04.2004 деятельность ФГУП «ЗСЖД» прекращена, имущественный комплекс предприятия внесен в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерного общества. В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства РФ от 18.09.2003 N 585 "О создании открытого акционерного общества "Российские железные дороги" оплата акций осуществляется путем внесения в уставный капитал ОАО "РЖД" имущества и имущественных комплексов организаций федерального железнодорожного транспорта, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2003 год в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 августа 2003 г. N 1111-р.

Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 27.02.2003 N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" внесение недвижимого имущества организаций федерального железнодорожного транспорта в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта осуществляется без предварительной государственной регистрации права собственности Российской Федерации, права хозяйственного ведения или права оперативного управления организаций федерального железнодорожного транспорта на указанное имущество. Основанием государственной регистрации такого имущества является сводный передаточный акт.

В пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ N10, Пленума ВАС РФ N22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" разъяснено, что акционерное общество, созданное в результате преобразования государственного (муниципального) предприятия в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, с момента его государственной регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц становится как правопреемник собственником имущества, включенного в план приватизации или передаточный акт.

Распоряжением Минимущества России, ФЭК России и МПС России от 30.09.2003 №4557/р/6-р/884р утвержден сводный передаточный акт на имущество и обязательства организации федерального железнодорожного транспорта, передаваемые в качестве вклада в уставный капитал ОАО «РЖД». На тоннель зарегистрировано право собственности ОАО «РЖД» в составе сооружения – комплекса Мундыбашской дистанции пути (регистрационная запись в ЕГРП от 11.10.2004 №42-01/00-108/2003-796).

В 2018 году при расформировании комплекса указанный тоннель был выделен, право собственности зарегистрировано 06.09.2018 (запись в ЕГРН №42:12:0108002:850-42/010/2018-1).

Таким образом, право пользования недрами в целях эксплуатации тоннеля возникло до введения в действие Положения №3314-1.

Разделом 19 Положения №3314-1 был определен порядок предоставления лицензий предприятиям, пользовавшимся недрами до его введения в действие.

В соответствии с пунктом 19.1 Положения №3314-1 все действующие горнодобывающие и иные предприятия, пользующиеся недрами, в том числе имеющие горный отвод или получившие право на пользование недрами в ином порядке (в том числе артели старателей, работающие в горных отводах государственных предприятий), должны в месячный срок со дня введения в действие Положения подать заявку с целью подтверждения своего права на пользование недрами путем получения лицензии.

Согласно пункту 19.2 Положения №3314-1 заявка подается в Геолком России или его территориальное подразделение. Рассмотрение поступивших заявок, принятие решений о предоставлении лицензий и их условиях осуществляют Геолком России или его территориальное подразделение совместно с органом представительной власти республики в составе Российской Федерации, края, области, автономного образования с участием предприятий, подавших заявку (пункт 19.3 Положения №3314-1).

Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами возложено на Федеральное агентство по недропользованию.

Пунктом 20 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утв. Приказом Минприроды России от 29.09.2009 N 315 (далее - Административный регламент №315) предусмотрено, что основанием для начала процедуры оформления лицензии на пользование недрами является решение руководителя Роснедр или руководителя соответствующего территориального органа Роснедр, оформляемое приказом.

Решение об оформлении лицензии на пользование недрами принимается при предоставлении права пользования участками недр, в том числе для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Согласно пункту 6 Приложения №2 к Административному регламенту №315 по участкам недр, на которых планируется или осуществляется строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также геологического изучения в указанных целях (кроме строительства и эксплуатации нефтегазохранилищ, размещения отходов в пластах горных пород и глубоких горизонтах), оформление, регистрация и выдача лицензий на пользование недрами, а также принятие решения о внесении изменений и дополнений в эти лицензии, переоформлении лицензий и досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования этими участками недр осуществляют территориальные органы Роснедр.

Таким образом, лицензирование деятельности по эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, отнесено к компетенции Роснедра (его территориальных органов).

Федеральным законом от 30.11.2011 N 364-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" введена в действие статья 2.3 «Участки недр местного значения», с определением соответствующих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации. При этом лицензирование деятельности по строительству и эксплуатации подземных сооружений, относящихся к объектам федерального значения, к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации не отнесено.

Основания для толкования норм Закона о недрах (в редакции Федерального закона от 30.11.2011 №364-ФЗ), с учетом Положения №3314-1, постановления Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию", Административного регламента №315, как прекращающих полномочия Роснедра (его территориальных подразделений) по выдаче лицензий на осуществление деятельности по эксплуатации подземных сооружений, относящихся к объектам федерального значения и введенным в эксплуатацию на дату введения в действие Положения №3314-1, отсутствуют.

Ссылка ОАО «РЖД» на разъяснения, содержащиеся в письмах Роснедр от 25.03.2020 №СА-04-31/4805, Минприроды РФ от 16.11.2015 №11-47/28844, от 12.10.2020 №11-47/26565, Сибнедра от 11.03.2020 №1694-ПИ, Министерства природных ресурсов и экологии Кузбасса от 02.04.2020 №2201-ПН, судом отклонена. Указанные письма не являются актами нормативно-правовыми характера, обязательными к исполнению.

При этом суд учитывает, что указывая в письме от 16.11.2015 №11-47/28844 на отсутствие у Роснедр полномочий на выдачу лицензии на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, Минприроды России после принятия Федерального закона от 30.11.2011 N 364-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не внесло изменений ни в Административный регламент №315, ни в "Методические указания по лицензированию пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых" (утв. МПР РФ 22.06.1998).

В соответствии с пп. «а» пункта 1.2. Методические указания применяются при предоставлении в пользование недр для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений (объектов) различного назначения, размещаемых в специально пройденных горных выработках или выработках, пройденных при разработке месторождений полезных ископаемых, а также в естественных подземных полостях (пещерах).

К сооружениям (объектам) различного назначения, размещаемым в выработках, относятся сооружения транспортного и энергетического назначения (линии метрополитена, путепроводы глубокого заложения, тоннели, электростанции различных типов, трансформаторные станции и т.д.) (пп. «б» пункта 1.3 Методических указаний). Лицензия на пользование недрами для строительства и эксплуатации объектов, срок действия которых не ограничен (например, метрополитены, тоннели), может выдаваться без ограничения срока действия. Перечень таких объектов определяется совместно органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом управления государственным фондом недр (пункт 4.3.2 Методических указаний).

Доводы ОАО «РЖД» о том, что приказом Минприроды России от 27.04.2015 N 193 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, для размещения отходов производства и потребления, для размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, при разведке и добыче углеводородного сырья" не предусмотрена выдача лицензий на эксплуатацию тоннелей, судом отклонены.

Отсутствие разработанного порядка не должно создавать со стороны государственных органов необоснованных препятствий в реализации юридическим лицом возложенной на него обязанности по получению лицензии и осуществления недропользования в соответствии с требованиями законодательства о недрах.

С учётом изложенного, суд приходит к выводу о недоказанности невозможности исполнения требований законодательства об оформлении лицензии на пользование недрами в целях эксплуатации железнодорожного тоннеля.

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона о недрах основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются, в том числе соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами.

Пользование ОАО «РЖД» недрами при эксплуатации тоннеля в отсутствие лицензии образует объективную сторону правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

Факт совершения ОАО «РЖД» правонарушения подтверждается материалами административного дела.

В части 1 статьи 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16.1 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет. В тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Поскольку в данном случае административное производство возбуждено в отношении юридического лица, то его вина в силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ определяется путем установления обстоятельств того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты данным юридическим лицом все зависящие от него меры по их соблюдению.

Из материалов дела следует, что ОАО «РЖД» был направлен запрос о необходимости получения лицензии в Минприроды России (письмо от 20.10.2015 №исх-3608/цукс), на который получен ответ об отсутствии таковой.

Письма в Роснедра, Сибнедра, Министерство природных ресурсов Кузбасса, направлены ОАО «РЖД» непосредственно в период проведения проверки (ответы №СА-04-31/4805 от 25.03.2020, от 11.03.2020 №1694-пн, от 02.04.2020 №2201-пн).

Доказательства общения ОАО «РЖД» с заявкой на выдачу лицензии в порядке, предусмотренном Административным регламентом №315, и отказа Роснедр (территориального органа) в ее выдаче по мотиву отсутствия полномочий в материалы дела не представлены.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о недоказанности принятия ОАО «РЖД» всех зависящих от него мер по соблюдению требований законодательства о недропользовании.

В действиях ОАО «РЖД» содержится состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

Существенных нарушений процессуальных требований, установленных КоАП РФ, не позволивших всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, и являющихся основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления ЮСМУ Росприроднадзора о назначении административного наказания №Н-133-в от 30.04.2020, и решения Росприроднадзора от 17.07.2020, (часть 2 статьи 211 АПК РФ, пункт 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях"), при производстве по делу об административном правонарушении не допущено.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной статьей 4.5 КоАП РФ, на день вынесения постановления №Н-133-в от 30.04.2020 не истек.

Наказание за совершение административного правонарушения применено в минимальном размере санкции, предусмотренной частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

Основания для признания совершенного правонарушения малозначительным (статья 2.9 КоАП РФ) отсутствуют.

В соответствии с частью 3 статьи 211 КоАП РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

Учитывая изложенное, суд отказывает в удовлетворении требований ОАО «РЖД».

Руководствуясь статьями 167-170, 211, 180, 181 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении заявления отказать.

Решение в течение десяти дней с момента его принятия может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд, г. Томск. Апелляционная жалоба подаётся через Арбитражный суд Кемеровской области.

Судья Ю.Ю. Кормилина