Гражданский кодекс часть 1

Установил: Администрация города Кемерово (далее Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее Управление, УФАС) опризнании недействительными пунктов 1 и 2 решения от 18.01.2008 и предписания от 18.01.2008 № 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства (требование в редакции от 15.04.2008).

Заинтересованными лицами администрацией к участию в деле привлечены муниципальное предприятие г. Кемерово «Управление единого заказчика транспортных услуг» (далее МП «УЕЗТУ») и индивидуальный предприниматель ФИО1.

В обоснование требования администрация в заявлении, пояснении по делу от 15.04.2008 и ее представители в суде ссылаются на то, что оспариваемым в части решением и предписанием от 18.01.2008 № 1 Управление ФАС неправомерно признало Администрацию нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции (далее Закон № 135-ФЗ); чем нарушило права в части самостоятельного решения вопросов местного значения; организации транспортного обслуживания и создании условий для предоставления транспортных услуг населению. При этом Администрация и ее представители ссылаются на Законы Российской Федерации от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (далее Закон № 1550-1); от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее Закон №196-ФЗ), от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон № 131-ФЗ).

Более того, Администрация и ее представители считают, что предметом рассмотрения данного дела являются гражданско-правовые отношения между заявителем и предпринимателем ФИО1 В частности, договор от 18.09.2006 № 190 является гражданско-правовым договором возмездного оказания услуг; не является публичным и по истечении срока действия какому-либо продлению не подлежит.

Заявитель и его представители также считают, что пункт 2 предписания противоречит законодательству, поскольку не содержит норм по продлению срочных договоров.

Ссылаясь на ст. 23 Закона № 135-ФЗ, не опровергая факт наличия у администрации г. Кемерово, в т.ч. согласно ст. 16 Закона № 131-ФЗ, полномочий по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа и самостоятельности в решении вопросов местного значения, Управление ФАС и его представители с требованием не согласились, поскольку считают, что Администрация г. Кемерово не является хозяйствующим субъектом; возникающие между администрацией и хозяйствующими субъектами отношения носят административно-публичный характер; администрация не вправе выбирать конкурентов и привлекать их к участию в пассажирских перевозках на разные сроки: 1 год – юридические лица и 3 месяца – предприниматели.

Относительно продления договора с предпринимателем ФИО1 УФАС ссылается на установленное комиссией фактическое соблюдение предпринимателем своих договорных обязательств. В связи с чем возможно не заключение нового, а продление ранее заключенного договора от 08.09.2006 № 190, что нашло отражение в пункте 2 предписания от 18.01.2008 № 1.

Представители УФАС полагают, что ссылка на ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ возможна без конкретизации пункта, который нарушила администрация; полагают, что перечень пунктов части 1 названной статьи не является исчерпывающим.

Более подробно возражения УФАС изложены в письменном отзыве от 26.03.2008.

Позицию УФАС поддержали предприниматель ФИО1 и его представители, которые считают, что ни решение, ни предписание УФАС права заявителя не нарушают и вынесены в соответствии с ч.1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ. Администрация в нарушение ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ, заключает договоры с юридическими лицами и предпринимателями на разные сроки, чем ставит их в неравные условия; администрации необходимо на местном уровне урегулировать данные вопрос путем принятия ненормативного акта; договор с предпринимателем ФИО1 от 08.09.2006 № 190 является административно-правовым по своей природе; он подлежит продлению, поскольку согласно данному договору предприниматель осуществлял перевозку пассажиров по маршруту № 720 Т и именно этот маршрут нужен предпринимателю.

Требование администрации поддержало МП «УЕЗТУ», из отзыва и пояснений представителей которого следует, что оспариваемое в части решение и предписание Управления ФАС незаконны и подлежат отмене; администрация г. Кемерово действует в пределах полномочий, предоставленных ей законодательством органом местного самоуправления; договоры на перевозки пассажиров заключаются на различные сроки в зависимости от той функции, какую несут хозяйствующие субъекты: на 1 год заключаются договоры, в которых закрепляются маршруты непосредственно за перевозчиком, а на 3 месяца, в которых исполнитель (хозяйствующий субъект) выполняет функцию резервного перевозчика на маршрутах уже закрепленных за другими (основными) перевозчиками. Подробно пояснения изложены в письменном отзыве от 27.03.2008.

Изучив материалы дела, заслушав пояснения участвующих в деле лиц, суд установил следующее.

По результатам рассмотрения дела №60/А-15-2007, возбужденного по признакам нарушения Администрацией г. Кемерово части 1 и части 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ по заявлению предпринимателя ФИО1, комиссия Управления ФАС приняла решение от 18.01.2008, пунктом 1 которого признала Администрацию г. Кемерово нарушившей часть 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ; пунктом 2 решила выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства; пунктом 3 – направить в адрес Главы города Кемерово письмо о ненадлежащем исполнении МП г. Кемерово «УЕЗТУ» функций, возложенных при создании предприятия Уставом и договорами, заключенными с ним администрацией города; пунктом 4 комиссия прекратила производство по делу в части нарушения Администрацией г. Кемерово части 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ.

В соответствии с п. 2 решения УФАС от 18.01.2008 выдано администрации г. Кемерово предписание от 18.01.2008 № 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Пунктом 1 администрации г. Кемерово предписано устранить в срок до 22.02.2008 нарушения части 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ, выразившиеся в предоставлении хозяйствующим субъектам преимущества по отношению к другим, действующим на рынке пассажирских перевозок, а именно установить единые условия договоров на перевозку пассажиров, заключаемых между администрацией города и различными хозяйствующими субъектами – транспортными организациями и индивидуальными предпринимателями – в части срока действия данных договоров.

Пунктом 2 оспариваемого предписания администрации г. Кемерово предписано продлить срок действия договора на перевозку пассажиров от 08.09.2006 № 190, заключенного индивидуальным предпринимателем ФИО1

Пунктом 3 указанного предписания № 1 администрации предписано в срок до 22.02.2008 представить УФАС письменные доказательства исполнения настоящего предписания.

Полагая, что пункты 1 и 2 решения от 18.01.2008 и предписание от 18.01.2008 № 1 не соответствуют законодательству и нарушают права и законные интересы администрации, заявитель обратился с настоящим требованием в суд.

Как установлено судом и следует из материалов дела, предприниматель ФИО1 обратился в УФАС с заявлением о нарушении законодательства о защите конкуренции, полагая, что Администрация г. Кемерово препятствует как предпринимателю в осуществлении предпринимательской деятельности, так и другим перевозчикам при оказании услуг по перевозке пассажиров заключая на разные сроки договоры, тем самым нарушает нормы Закона № 135-ФЗ.

Комиссией УФАС на основании заявления предпринимателя ФИО1 возбуждено производство по делу №60/А-15-2007 по признакам нарушения администрацией г. Кемерово части 1 и части 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ.

Определением комиссии УФАС от 13.12.2007 к рассмотрению дела в качестве заинтересованного лица привлечено МП «УЕЗТУ», созданное по решению Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Кемерово от 12.08.1994 № 166.

Согласно п. 2 Устава предметом деятельности предприятия является организация и регулирование пассажирских перевозок.

В рамках возбужденного по заявлению ФИО1 дела №60/А-15-2007 комиссией УФАС исследовались путевые листы предпринимателя ФИО1 и контрольные листы диспетчера в целях установления регулярности выхода на таксомоторные маршруты принадлежащих предпринимателю автобусов; договоры с перевозчиками: юридическими лицами и предпринимателями в целях установления сроков их действия; переписка по вопросам нерегулярности выходов на таксомоторные маршруты автобусов ФИО1, в том числе, письмо ООО «Кемеровская транспортная компания»от 16.05.2007 № 149, адресованное заявителю, о том, что с предпринимателем ФИО1 договор на перевозку пассажиров от 21.02.2007 № 82 109-04/07 сроком действия 3 месяца на новый срок продляться не будет в связи с невыполнением расписания движения, а также письмо от 12.07.2007 № 511, адресованное Администрации г. Кемерово. МП «УЕЗТУ» и письмо УФАС, адресованное администрации г. Кемерово от 31.01.2008.

Из содержания письма от 12.07.2007 № 511 следовало, что за период с 1 по 22 мая 2007 года автобусами ФИО1 выполнено вместо 1072-764 рейса; процент выполнения рейсов составил 71,3%.

В ходе разбирательства комиссией УФАС рассмотрены аналогичные письма, которые направлялись предприятием в Администрацию г. Кемерово, при решении вопроса о продлении с перевозчиками договоров при соблюдении последними условий договора о регулярности выполнения рейсов. В случае выполнения перевозчиками регулярности рейсов менее 90 % срок действия договоров на перевозку пассажиров не продлялись.

По результатам рассмотрения представленных документов комиссия УФАС пришла к выводу о том, что информация относительно регулярности выполнения ФИО1 транспортной работы по договору на перевозку пассажиров, содержащаяся в письме от 12 .07.2007 № 511 не соответствует действительности в части занижения показателей количества выполненных рейсов, что привело к искажению общего процента регулярности и отказу в продлении договора от 21.02.2007 № 82 с предпринимателем.

Комиссией УФАС было также установлено, что администрация г. Кемерово заключает в рамках своих полномочий договоры на перевозку пассажиров с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на различные сроки: на 1 год и на 3 месяца своими действиями администрация, по мнению Комиссии, устанавливает для хозяйствующих субъектов неравные условия, создает преимущества юридических лиц перед индивидуальными предпринимателями, чем нарушает права последних, поскольку лишает возможности осуществления досрочного планирования коммерческой деятельности и вложения финансовых средств в ее развитие, что может привести к устранению индивидуальных предпринимателей с рынка пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Комиссия УФАС пришла к выводу о том, что действия администрации не соответствуют ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ так как направлены и приводят (могут привести) к ограничению, устранению конкуренции на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом и нарушают права отдельных хозяйствующих субъектов (предприятий).

Также комиссия УФАС пришла к выводу о том, что ФИО1 было неправомерно отказано в продлении договоров на перевозку пассажиров маршрутными такси по маршруту № 720 Т от 08.09.2006 № 190 и от 21.02.2007 № 82, поскольку ФИО1 договорные обязательства были исполнены.

В отношении администрации г. Кемерово УФАС приняло оспариваемое в части решение от 18.01.2008 и предписание от 18.01.2008 № 1, полагая, что Комиссия УФАС действовала в соответствии с полномочиями, установленными Законом № 135-ФЗ.

Суд с доводами УФАС согласиться не может.

Как следует из ч. 1 ст. 3 Закона № 135-ФЗ его действия распространяются на отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъектов Российской Федерации, органом местного самоуправления, иным, осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 23 антимонопольный орган выдает в случаях, указанных в настоящем федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Вместе с тем, статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

В соответствии со ст. 72 Закона № 1550-1 «О местном самоуправлении в РФ» городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города; утверждает маршруты и графики движения местного транспорта; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров.

Согласно ст. 6 Закона № 154 ФЗ организация транспортного обслуживания находится в ведении муниципальных образований и отнесена к вопросам местного значения.

Статьей 6 Закона № 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Пунктом 7 ч. 1 ст. 16 Закон № 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Таким образом, действующим законодательством на органы местного самоуправления возложены организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания, для реализации которых они наделены полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения.

Кроме этого суд считает, что правоспособность публично-правовых образований позволяет им выступать в гражданском обороте на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами, что предусмотрено п. 1 ст. 1; п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ.

То есть, органы местного самоуправления вправе заключать договоры, осуществлять управление имуществом, а также обращаться в судебные органы за защитой нарушенных прав и интересов.

Согласно п. 3 ст. 47 Устава муниципального образования г. Кемерово администрация обладает правами юридического лица и как юридическое лицо по своему усмотрению осуществляет принадлежащие ей гражданские права, согласно ч. 1 ст. 9 ГК РФ; свободна в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора, согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ.

В соответствии со ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора, понуждение к заключению договора не допускается.

Изложенное не позволяет суду согласиться с доводами УФАС о том, что принцип свободы договора распространяется только на хозяйствующие субъекты, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, и не распространяется на договорные отношения администрации с третьими лицами.

Как следует из материалов дела администрацией заключены следующие возмездные договоры на перевозку пассажиров: 09.02.2007 № 60 с ООО «Сибплодовощ» сроком на 3 месяца; от 08.09.2006 № 190 с предпринимателем ФИО1 на 3 месяца; от 21.02.2007 № 82 с предпринимателем ФИО1 сроком на 3 месяца; от 15.08.2006 № 175 с предпринимателем ФИО10 сроком на 1 год; от 15.08.2007 № 189-04/07 с предпринимателем ФИО10 сроком на 3 года; от 11.04.2007 № 123 с предпринимателем ФИО11 сроком на 3 месяца; от 11.07.2007 № 185 с предпринимателем ФИО11 сроком на один год; от 27.04.2007 № 133-04/07 с предпринимателем ФИО12 сроком на 3 месяца; от 27.07.2007 с предпринимателем ФИО12 сроком на один год; от 11.10.2007 № 241-04/07 с ООО «Компания РусАвто» сроком на три месяца; от 27.12.2006 № 264-04/06 с ООО «Кемеровская транспортная компания» сроком на один год; а также муниципальные контракты с ОАО «Автотранспортное предприятие № 3» от 01.03.2007 сроком по 31.12.2007; муниципальный контракт от 01.03.2007 с ОАО «Сибтехсервис-1» сроком по 31.12.2007; от 18.10.2007 с ООО «Сибплодовощ» сроком на 31.12.2007; от 01.03.2007 № 11-03/07 с ТП «Кемеровская автоколонна № 1237» сроком по 31.12.2007; кроме этого заключены договоры с предпринимателями: от 29.05.2007 № 157-04/07 с предпринимателем ФИО13 сроком действия 3 месяца; от 26.02.2007 с предпринимателем ФИО13 сроком на три месяца; от 21.05.2007 с предпринимателем ФИО14 сроком на 3 месяца; от 03.05.2007 № 145 – 04/07 с предпринимателем ФИО15 С.Ф.О. сроком на 3 месяца.

Так, например, согласно п. 2.1. договора о 08.09.2006 № 190 на перевозку пассажиров заключенного администрацией с предпринимателем ФИО1 заказчик (администрация) обязуется осуществлять контроль и принимать меры к предприятиям и службам городского и дорожного хозяйства по обеспечению нормального освещения дорожно-уличной сети, состоянию проезжей части дорог, посадочных площадок и павильонов с целью обеспечения безопасности и комфорта пассажиров.

Исполнитель – (предприниматель ФИО1) согласно п. 2.3. данного договора, обязуется выполнять транспортную работу по перевозке пассажиров согласно сводному расписанию и графикам движения, утвержденным администрацией города.

В договоре от 08.09.2006 № 190 предусмотрены права и обязанности сторон; ответственность сторон, порядок и сроки заключения договора.

Суд соглашается с заявителем, что договоры, в том числе договор от 08.09.2006 № 190, являются по своей природе гражданско-правовыми договорами возмездного оказания услуг. В соответствии с ч. 1 ст. 779 ГК РФ по договору возмездного оказания услуг «исполнитель по заданию «заказчика» обязуется оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность, а заказчик обязуется оплатить эти услуги). При этом предметом договора являются нематериальные услуги, цена договора может определяться исходя из установленных тарифов. Срок исполнения договора определяется по соглашению сторон.

Материалы дела подтверждают, что заключенные администрацией г. Кемерово договоры являются возмездными, не являются публичными; не влекут обязанности администрации к заключению с любым обратившимся лицом в силу ст. 426 ГК РФ.

В том числе администрацией заключались срочные договоры с предпринимателем ФИО1

В материалах дела отсутствуют доказательства досрочного прекращения действий как срочного договора от 08.09.2006 № 190 так и срочного договора от 21.02.2007 № 82. МП «УЕЗТУ» в материалы дела представило письмо от 21.09.2007, адресованное ФИО1, относительно договора от 08.09.2006 № 190, в котором предпринимателю предложено рассмотреть возможность заключения договора на перевозку пассажиров по иным маршрутам (вместо маршрута № 720Т).

Возложение на администрацию г. Кемерово обязанностей продлить договор с ФИО16 от 08.09.2006 № 190 нарушает принцип свободы договора, т.е. ст. 421 ГК РФ.

Суд соглашается с доводами заявителя и МП «УЕЗТУ» о том, что антимонопольный орган не обосновал, каким образом частные споры между хозяйствующими субъектами, а именно администрацией г. Кемерово и предпринимателем ФИО1 по поводу исполнения договора от 08.09.2006 № 190, влияют на отношения, связанные с конкуренцией и состязательностью этих субъектов между собой.

Антимонопольный орган в решении от 18.01.2008 и предписании от 18.01.2008 № 1 не указал конкретный пункт ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ, нарушение которого допустила администрация г. Кемерово.

Законом о конкуренции устанавливается порядок применения антимонопольными органами мер принуждения к хозяйствующим субъектам, допустившим нарушение антимонопольного законодательства.

Такими нарушениями, в частности, признаются действия, которые направлены на недопущение, ограничение или устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов.

Как указывал суд, согласно ч. 1 ст. 23 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган вправе выдать хозяйствующим субъектам предусмотренные законом обязательные для исполнения соответствующие решения и предписания.

Между тем, спорные отношения между администрацией г. Кемерово и перевозчиками, в том числе с предпринимателем ФИО1, связанные с исполнением договоров по оказанию услуг по перевозке пассажиров, имеют гражданско-правовой характер, и, следовательно, подлежат разрешению в судебном порядке.

При таких обстоятельствах суд считает, что антимонопольный орган, принимая оспариваемые решение и предписание, вышел за пределы своих полномочий.

Аналогичная правовая позиция нашла свое отражение в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 12.07.2006 № 1812/06.

С учетом изложенного, требование заявителя подлежит удовлетворению; уплаченная госпошлина возврату.

Руководствуясь статьями ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Удовлетворить требование.

Признать недействительными пункты 1 и 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области от 18.01.2008 и предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства от 18.01.2008 № 1, вынесенные в отношении администрации города Кемерово.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области в пользу администрации города Кемерово госпошлину в сумме 2000 руб.

Выдать исполнительный лист после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в месячный срок в Седьмой арбитражный апелляционный суд.

Судья Н.К. Махова