Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества «Новокузнецкое грузовое автотранспортное предприятие», Республика Алтай, г. Горно- Алтайск, ОГРН <***>, ИНН <***>,

к отделу надзорной деятельности города Новокузнецка Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кемеровской области, г. Новокузнецк

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кемеровской области, г. Кемерово, ОГРН <***>, ИНН <***>

о признании незаконным предписания №2/4/2-4 от 13.02.2013 г.

при участии: представителей заявителя – ФИО1 ( доверенность от 19.03.2013 г., паспорт); ФИО2 (доверенность от 26.11.2012 г. №5, паспорт); представителей ГУ МЧС – ФИО3 ( доверенность от 09.04.2013 г. №28, служебное удостоверение); ФИО4 (доверенность от 09.04.2013 г. №27, служебное удостоверение)

у с т а н о в и л:

открытое акционерное общество «Новокузнецкое грузовое автотранспортное предприятие» (далее – ОАО «Новокузнецкое ГПАТП», предприятие, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконным предписания отдела надзорной деятельности города Новокузнецка Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) по Кемеровской области (далее – ОНД г. Новокузнецка, орган надзорной деятельности) от 13.02.2013 г. №2/4/2-4.

Определением суда от 22.03.2013г. к участию в деле в качестве соответчика привлечено Главное управление МЧС России по Кемеровской области, поскольку ОНД г. Новокузнецка является структурным подразделением Главного управления МЧС России по Кемеровской области без статуса юридического лица.

В обоснование требования заявитель ссылается на то, что оспариваемое предписание содержит незаконные требования, исполнение которых противоречит действующему законодательству; на отсутствие обязанности ОАО «Новокузнецкое ГАПТ» разрабатывать план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, план основных мероприятий по вопросам гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на текущий год, так как общество не является уполномоченной организацией, входящей в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны, ОАО «Новокузнецкое ГАТП» является малым предприятием численностью до 50 человек.

Также заявитель не согласен и с пунктом 3 предписания, которым заявителю предписывается организовать обучение работников и руководителей организации способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях, основывая эти требования на статье 14 Федерального закона №68-ФЗ и пунктах 2, 3, 4 Постановления Правительства РФ от 04.09.2003 г. №547, поскольку указанные в пункте 3 правовые нормы не содержат предъявляемых в обществу требований. Полагают также несостоятельными выводы ОНД г. Новокузнецка о том, что у ОАО «Новокузнецкое ГПАТТП» имеется обязанность по созданию резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, поскольку данное требование, согласно пункту 3 Приказа №105 МЧС РФ от 28.02.2003 г. предназначается для применения федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими деятельность в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и.т.д., однако ни к одной из перечисленных в данном пункте организаций ОАО «Новокузнецкое ГАТП» не относится. Кроме того, пункт 4 предписания не содержит конкретных указаний, касающихся создания резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Представители заявителя в судебном заседании требование и доводы поддержали в полном объеме.

ГУ МЧС России по Кемеровской области в отзыве и его представитель в судебном заседании с требованием не согласились по основаниям, изложенным в отзыве, считают предписание законным и обоснованным, ссылаясь на статью 14 Федерального закона №68-ФЗ, которой предусмотрены обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности организации обязаны планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций; планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях; осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях; создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Кроме того, в соответствии со статьей 20 того же закона руководители и другие работники организаций проходят подготовку к действиям в чрезвычайных ситуациях в учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования и непосредственно по месту работы.

Изучив материалы дела, заслушав представителей заявителя и ГУ МЧС России по Кемеровской области, суд находит, что требование подлежит частичному удовлетворению, исходя из следующего.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативным правовым актом признается акт государственного органа, органа местного самоуправления, содержащий властные положения, обязательные требования, которые устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных лиц, иные правовые последствия для проверяемого лица.

По своей природе предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, так как устанавливает конкретные обязанности для общества, не исполнение которых влечет за собой правовые последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Как усматривается из материалов дела, ОНД г. Новокузнецка в период с 17.01.2013 г. по 13.02.2013 г. проведена плановая выездная проверка в отношении ОАО «Новокузнецкое грузовое автотранспортное предприятие», результаты которой оформлены актом №2 от 13.02.2013 г.

Проверкой установлено, что ОАО «Новокузнецкое ГПАТП»:

- 1. не разработан план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- 2. не разработан план основных мероприятий по вопросам ГО, предупреждению и ликвидации ЧС на текущий год;

- 3. не организовано обучение работников и руководителей организации способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях;

- 4. не созданы резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Указанные нарушения , по мнению ОНД г. Новокузнецка свидетельствуют о невыполнении предприятием статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 г. №68 «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера»; пунктов 20 и 23 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 г. №794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС»; пунктов 3, 4 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденных приказом МЧС РФ от 14.11.2008 г. №687; пунктов 2-4 Постановления Правительства РФ от 04.09.2003 г. №547 «О подготовке населения в области защиты от ЧС природного и техногенного характера»; пункта 3 Постановления Правительства РФ от 10.11.1996 г. №1340; пункта 45 приказа МЧС России от 28.02.2003 г. №105.

На основании результатов проверки ОНД г. Новокузнецка 13.02.2013 г. было выдано предписание №2/4/2-4 об устранении перечисленных выше нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в срок до 31.08.2013 г.

В соответствии со статьей 1Федерального закона от 21.12.1994г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон № 68-ФЗ) предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В силу вводной части настоящего Федерального Закона его действие распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно статье 27 Закона № 68-ФЗ государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В силу постановления Правительства Российской Федерации от 01.12.2005г. № 712 полномочия по государственному надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера переданы МЧС России.

Суд соглашается с доводами заявителя в части отсутствия у предприятия обязанности разрабатывать план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и плана основных мероприятий по вопросам ГО, предупреждению и ликвидации ЧС на текущий год ( пункты 1 и 2 оспариваемого предписания.

Так, орган надзорной деятельности в указанных пунктах ссылается на нарушение предприятием статьи 14 Закона № 68-ФЗ, пункт 23 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003г. №794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», а также на пункты 3,4 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образований, утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008г. № 687.

В соответствии с пунктами «а» и «б» статья 14 Закона № 68-ФЗ организации обязаны: а) планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

б) планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях.

Таким образом, статья 14 Закона № 68-ФЗ не устанавливает обязанности для организаций по разработке плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и плана основных мероприятий по вопросам ГО, предупреждению и ликвидации ЧС на текущий год. В указанной норме речь идет о планировании и осуществлении иных мероприятий.

Пунктом 23 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003г. №794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее – Постановление № 794) установлено, что проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках единой системы осуществляется на основе федерального плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, межрегиональных планов взаимодействия субъектов Российской Федерации, а также планов действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций.

Организационно-методическое руководство планированием действий в рамках единой системы осуществляет Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

То есть указанным пунктом установлена организация мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках единой системы.

В силу пункта 2 Постановления № 794 единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Законом № 68-ФЗ.

Таким образом, Постановление № 794 определяет порядок организации и действий только Единой государственной предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в которую входят те организации, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом 10 Положения № 794 постоянно действующими органами управления единой системы являются, в частности, на объектовом уровне - структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны.

Между тем, орган надзорной деятельности не представил доказательств того, что ОАО «Новокузнецкое ГПАТП» является звеном единой государственной системы, и в его полномочия входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Кроме того, орган надзорной деятельности в обоснование обязанности разработать план основных мероприятий по вопросам ГО, предупреждению и ликвидации ЧС на текущий год ссылается на пункты 3 и 4 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образований, утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008г. № 687 (далее 687).

Согласно пункту 3 Положения № 687 подготовка к ведению гражданской обороны заключается в заблаговременном выполнении мероприятий по подготовке к защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и осуществляется на основании годовых и перспективных планов, предусматривающих основные мероприятия по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - план основных мероприятий) муниципального образования (организации).

Пунктом 4 Положения № 687 установлено, что план основных мероприятий организации на год разрабатывается структурным подразделением (работниками) организации, уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, и согласовывается с органом местного самоуправления, а организацией, находящейся в ведении федерального органа исполнительной власти, дополнительно согласовывается с соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Вместе с тем, как следует из пункта 1 данного Положения, оно разработано в соответствии с Федеральным законом от 12.02.1998г. № 28-ФЗ « О гражданской обороне» (далее - Закон N 28-ФЗ) и соответствующими подзаконными актами и определяет организацию и основные направления подготовки к ведению и ведения гражданской обороны, а также основные мероприятия по гражданской обороне в муниципальных образованиях и организациях.

Соответственно, соблюдение организациями требований данного положения относится к вопросам соблюдения законодательства в сфере гражданской обороны.

Однако в отношении ОАО «Новокузнецкое ГПАТП» проводилась проверка по вопросам соблюдения требований по защите населения и территории чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в не по вопросам соблюдения законодательства в сфере гражданской обороны.

При этом суд указывает, что статья 14 Закона № 68-ФЗ и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не предусматривают обязанности организаций ежегодно разрабатывать и согласовывать с органами муниципального образования планов основных мероприятий по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на текущий год.

Кроме того, представителями Главного управления МЧС России по Кемеровской области не опровергнуты доводы заявителя о том, что ОАО «Новокузнецкое ГПАТП» относится к малым предприятиям, с численностью работников менее 50 человек, что исключает его обязанность разрабатывать перечисленные в пунктах 1 и 2 предписания планы.

С учетом изложенного, суд признал, что пункты 1 и 2 предписания не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы предприятия, устанавливая для него незаконные требования.

В части пунктов 3 и 4 предписания суд признал, что в этой части предписание является законным и обоснованным.

Как уже указывалось судом, действие Федерального закона № 68-ФЗ распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом «в» статьи 14 Федерального закона № 68-ФЗ организации обязаны осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях; создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Судом признаны несостоятельными выводы органа надзорной деятельности о нарушении обществом пунктов 3 и 4 постановления Правительства Российской Федерации от 04.09.2003г. № 547 «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Постановление № 547), поскольку данные пункты устанавливают полномочия и обязанности МЧС России и министерства образования и науки Российской Федерации, к которым ОАО «Новокузнецкое ГПАТП» не относится.

Вместе с тем, пунктом 2 данного постановления установлено, что подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее именуются - чрезвычайные ситуации) организуется в рамках единой системы подготовки населения в области гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций и осуществляется по соответствующим группам в организациях (в том числе в образовательных учреждениях), а также по месту жительства.

При этом суд указывает, что ни Закон № 68-ФЗ, ни Постановление № 547 не содержат каких-либо исключений по вопросам обязательности обучения работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях в зависимости от того, к какой категории данные организации относятся и являются они объектовым звеном единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту «ж» статьи 14 Закона № 68-ФЗ организации обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Судом отклонены выводы органа надзорной деятельности о нарушении предприятием пункта 45 приказа МЧС России от 28.02.2003г. № 105 «Об утверждении требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения».

Как установлено пунктом 1 данного приказа требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций (далее - ЧС) на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения (далее - Требования) предусматривают осуществление комплекса мероприятий по уменьшению риска чрезвычайных ситуаций техногенного характера на потенциально опасных объектах, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества (далее - потенциально опасные объекты), и объектах, обеспечивающих жизнедеятельность населения (объекты водоснабжения и канализации, очистки сточных вод, тепло- и электроснабжения, гидротехнические сооружения).

То есть приказ МЧС России от 28.02.2003г. № 105 распространяет свое действие только объекты, относящиеся к потенциально опасным объектам и объектам жизнеобеспечения. Между тем, материалы дела не содержат доказательств того, что ОАО «Новокузнецкое ГПАТП» относится к указанным объектам, имеет такие объекты.

Не представлено соответствующих доказательств суду и в судебном заседании.

Вместе с тем, суд указывает, что в соответствии с Законом № 68-ФЗ Правительством Российской Федерации 10.11.1996г. № 1340 утвержден Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – Порядок № 1340).

Пунктом 2 Порядка № 1340 установлено, что резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Согласно пункту 3 Порядка № 1340 для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются:

федеральный резерв материальных ресурсов в составе государственного материального резерва решением Правительства Российской Федерации;

резервы материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти решением федеральных органов исполнительной власти;

резервы материальных ресурсов субъектов Российской Федерации решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления;

объектовые резервы материальных ресурсов решением администраций предприятий, учреждений и организаций.

Из пункта 7 Порядка № 1340 следует, что финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в том числе осуществляется за счет собственных средств учреждений (объектовых резервов материальных ресурсов).

При этом суд отмечает, что Законом № 68-ФЗ не предусмотрено каких-либо исключений либо особенностей в обязанности создания резерва материальных ресурсов грузовыми автотранспортными предприятиями.

В рассматриваемом случае предприятию вменяется невыполнение мероприятий на объектовом уровне, следовательно, доводы предприятия о том, что оно не входит в единую государственную систему, объединяющую органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, не состоятельны.

Судом отклонены как необоснованные ссылки заявителя на то, что пункт 4 предписания не содержит конкретных указаний, касающихся создания материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций применительно к ОАО «Новокузнецкое ГПАТП», поскольку, как уже указывалось судом, указанные выше закон и Порядок не содержат каких-либо исключений относительно грузовых автотранспортных предприятий, кроме того, предприятие само должно определить те резервы, которые потребуются для обеспечения безопасности его работников и максимальное возможное уменьшение риска для предприятия в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

С учетом вышеизложенного суд признал , что пункты 3 и 4 предписания не противоречат действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы предприятия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, так как возлагают на него требования, установленные законодательством в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций.

При таких обстоятельствах требования подлежит частичному удовлетворению.

Поскольку предписание частично признано недействительным, в силу статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с Главного управления МЧС России по Кемеровской области в пользу предприятия подлежи возмещение судебных расходов в виде уплаченной государственной пошлины за рассмотрение дела в суде.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Требование удовлетворить частично.

Признать предписание отдела надзорной деятельности города Новокузнецка Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Кемеровской области от 13.02.2013г. № 2/4/2-4 в части пунктов 1,2, устанавливающих обязанность открытого акционерного общества «Новокузнецкое грузовое автотранспортное предприятие» по разработке плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, плана основных мероприятий по вопросам ГО, предупреждению и ликвидации ЧС на текущий год.

В остальной части требование оставить без удовлетворения.

Взыскать с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кемеровской области (г. Кемерово, ул. Красная, 11, ОГРН <***>, ИНН <***>, дата внесения записи в единый государственный реестр юридических лиц 08.12.2004 г.) в пользу открытого акционерного общества «Новокузнецкое грузовое автотранспортное предприятие» (<...>, ОГРН <***>, ИНН <***>, дата внесения записи в единый государственный реестр юридических лиц 20.11.2002г.) 2000 рублей в возмещение судебных расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд.

Судья Г.П.Обухова