Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению департамента образования администрации города Кирова (ИНН <***>, ОГРН <***>, юридический адрес: 610017 <...>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ИНН <***>, ОГРН <***>, юридический адрес: 610020 <...>)

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области от 14.08.2014 № 49/05-14,

третьи лица: администрация города Кирова (адрес: 610000 <...>); МАУ «КПиСП» (адрес: 610000 <...>); индивидуальный предприниматель ФИО1 (адрес: 610048 г. Киров),

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя – ФИО2 по доверенности от 14.01.2014,

ответчика – ФИО3 по доверенности от 10.01.2014,

МАУ «КПиСП» – ФИО4 по доверенности от 13.10.2014, ФИО5 по доверенности от 14.10.2014,

администрации – ФИО6 по доверенности от 09.01.2014,

установил:

департамент образования администрации города Кирова (далее по тексту – заявитель, Департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее по тексту – ответчик, УФАС) от 14.08.2014 № 49/05-14.

В обоснование своего требования заявитель ссылается на необоснованность решения УФАС.

Администрация города Кирова и МАУ «КПиСП» поддерживают позицию заявителя.

Ответчик заявленное требование не признает, в представленном отзыве и дополнениях к нему указывает на обоснованность и законность оспариваемых решения и предписания.

Индивидуальный предприниматель ФИО1 поддерживает позицию ответчика.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив представленные доказательства, арбитражный суд установил следующее.

В соответствии с постановлением главы администрации города Кирова от 15.07.2008 № 2736-П создано муниципальное автономное учреждение «Комбинат продовольствия и социального питания» (далее по тексту – МАУ «КПиСП»). Согласно уставу МАУ «КПиСП» является некоммерческой организацией, созданной с целью осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования «Город Киров» в сфере обеспечения конституционногоправа граждан на сохранение и укрепление здоровья, а также оказания услуг, связанных с обеспечением качественными продуктами питания населения, учреждений социальной сферы и иных организаций. Пунктом 2.1 устава определено, что основными целями деятельности учреждения являются: совершенствование существующей системы и дальнейшее внедрение современных технологий организации питания воспитанников образовательных и иных социальных учреждений города Кирова; материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности по организации питания в школьных столовых и других учреждениях социальной сферы города Кирова; закуп, хранение, расфасовка и доставка продуктов питания до объектов социальной сферы; реализация муниципальных, региональных и федеральных программ по обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания и модернизация технологического оборудования.

При создании МАУ «КПиСП» администрацией города Кирова было поручено управлению образования разработать муниципальное задание, муниципальную услугу, которая будет предоставляться учреждением в соответствии с расходными обязательствами муницпального образования «Город Киров».

Постановлением администрации города Кирова от 18.07.2011 № 2190-П утверждено Положение о порядке формирования, организации контроля и финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) для муниципальных учреждений муниципального образования «Город Киров». В соответствии с пунктом 1.2 указанное Положение определяет порядок формирования, организации контроля и финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) для муниципальных бюджетных и муниципальных автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования «Город Киров», а также для муниципальных казенных учреждений, определенных администрацией города Кирова.

Пунктом 1.4 Положения о порядке формирования, организации контроля и финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) для муниципальных учреждений муниципального образования «Город Киров» предусмотрено, что при невозможности оказания муниципальных услуг (выполнения работ) в необходимом объеме муниципальными учреждениями, либо при отсутствии муниципальных учреждений, оказывающих соответствующие муниципальные услуги (выполняющих работы), либо при наличии возможности оказания услуг (выполнения работ) немуниципальными организациями на более выгодных условиях и более высокого качества для выбора исполнителя муниципальной услуги (работы) размещается заказ на оказание данной муниципальной услуги (на выполнение работы) у немуниципальных организаций в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В соответствии с пунктом 2.6 Положения о порядке формирования, организации контроля и финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) для муниципальных учреждений муниципального образования «Город Киров» при оказании муниципальных услуг (выполнении работ) муниципальное задание формируется для оказания муниципальных услуг (выполнения работ) в соответствии с Реестром (перечнем) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении.

Постановлением администрации города Кирова от 22.01.2014 № 214-П в Реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, внесен пункт 1.4: наименование услуги – осуществление ухода и присмотра за детьми в муниципальных образовательных организациях (код расходного обязательства – РГ-А-2000), содержанием которой является организация питания детей в соответствии с режимом работы дошкольных образовательных организаций: - обеспечение продуктами питания, хранение, расфасовка, контроль качества и доставка до места назначения; приобретение расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены. Департамент образования администрации города Кирова указан в качестве функционального (отраслевого) органа, ответственного за организацию предоставления указанной муниципальной услуги.

Приказами департамента образования администрации города Кирова от 29.12.2012 № 7-1565, от 04.02.2013 № 7-278, от 29.03.2013 № 7-477, от 19.07.2013 № 7-785, от 09.12.2013 № 7-1393, от 30.12.2013 № 7-1708 утверждены муниципальные задания МАУ «КПиСП» по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения, в соответствии с которыми между Департаментом и МАУ «КПиСП» заключены соглашения от 11.01.2012, 09.01.2013, 04.02.2013, 30.12.2013 о предоставлении субсидий за счет бюджетных ассигнований для исполнения муниципальных заданий.

Как пояснил представитель заявителя в судебном заседании, утвержденные муниципальные задания, исполнены МАУ «КПиСП» за счет бюджетных ассигнований, включая закупку продуктов питания в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Представитель МАУ «КПиСП» в судебном заседании пояснил, что в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», осуществляется централизованная закупка продуктов питания как для казенных дошкольных учреждений, так и для автономных дошкольных учреждений, которые в рамках исполнения выданных им муниципальных заданий заключили с МАУ «КПиСП» договоры возмездного оказания услуг по обеспечению продуктами питания, а также по хранению, расфасовке, доставке и контролю качества продуктов питания. Как пояснил представитель МАУ «КПиСП» доставка продуктов в дошкольные учреждения осуществляется ежедневно по предварительной заявке, что обусловлено отсутствием материально-технической возможности дошкольных учреждений (как казенных, так и автономных) осуществлять хранение продуктов питания, необходимых для организации питания воспитанников; возможность централизованного хранения МАУ «КПиСП» продуктов питания в количестве, достаточном для обеспечения организации питания во всех муниципальных дошкольных учреждений, обусловлена закреплением за учреждением при его создании муниципального имущества, включая складские помещения.

23.04.2014 в УФАС поступила жалоба ИП ФИО1, в которой он указывал, что существующая система снабжения продуктами питания дошкольных учреждений противоречит Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Приказом руководителя УФАС от 15.05.2014 № 238 в отношении департамента образования администрации города Кирова возбуждено дело № 49/05-14 по признакам нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 «О защите конкуренции».

06.08.2014 комиссия УФАС рассмотрела дело № 49/05-14 и приняла решение (изготовлено в полном объеме 14.08.2014) о признании в действиях департамента образования администрации города Кирова факта нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в утверждении муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования МАУ «КПиСП» путем издания приказов начальника департамента (управления) образования администрации города Кирова об утверждении муниципального задания от 29.12.2012 № 7-1565, от 04.02.2013 № 7-278, от 29.03.2013 № 7-477, от 19.07.2013 № 7-785, от 09.12.2013 № 7-1393, от 30.12.2013 № 7-1708, что ставит МАУ «КПиСП» в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова. В связи с этим принято решение о выдаче департаменту образования администрации города Кирова предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем отмены приказа начальника департамента образования администрации города Кирова от 30.12.2013 № 7-1710 об утверждении муниципального задания по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования.

В судебном заседании представитель ответчика пояснил, что при рассмотрении дела в УФАС был установлен факт нарушения только в отношении существующей системы снабжения продуктами питания казенных дошкольных образовательных организаций города Кирова, поскольку, по мнению ответчика, автономные дошкольные образовательные учреждения самостоятельно в рамках выданных им муниципальных заданий осуществляют организацию питания. Представитель ответчика полагает, что муниципальные задания, включающие услуги по организации питания воспитанников, должны в данном случае выдаваться не только автономным, но и казенным дошкольным образовательным организациям, которые уже в порядке Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» должны заключать контракты на предоставление услуг по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения. При этом представитель ответчика пояснил, что включение в предмет контракта обязанности оказания разных по своей природе гражданско-правовых услуг (поставка товара, хранение товара, возмездное оказание услуг по контролю качества, транспортные услуги) не противоречит законодательству о контрактной системе закупок, поскольку все они связаны единой целью снабжения продуктами питания конкретного казенного образовательного учреждения. Также представитель ответчика в судебном заседании пояснил, что, по его мнению, не исключается система централизованного снабжения дошкольных образовательных организаций, но для этой цели необходимо создание казенного, а не автономного учреждения, поскольку последнее по своему правовому статусу является хозяйствующим субъектом.

Рассмотрев материалы дела, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов, в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1); создание дискриминационных условий (пункт 8 части 1).

Из содержания указанной нормы следует, что принятые органом местного самоуправления акты могут быть расценены как ограничивающие конкуренцию только в том случае, когда принятие таких актов не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Обусловлено это тем, что властные акты, принятые в сфере публично-правового регулирования, всегда влекут установление определенных пределов в осуществлении субъективных прав и законных интересов частно-правовых субъектов, в том числе хозяйствующих субъектов. Соответственно, в силу положений части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на ответчика возложена обязанность по доказыванию факта принятия Департаментом приказов об утверждении муниципальных заданий в отсутствие предусмотренных законодательством случаев принятия таких актов.

Как следует из материалов дела, ответчик, вменяя заявителю нарушение пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, исходил из того, что существующая система обеспечения продуктами питания казенных дошкольных образовательных учреждений города Кирова (формирование и выдача муниципальных заданий МАУ «КПиСП» с соответствующим финансированием из муниципального бюджета) противоречит статьям 32, 51 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», статье 37 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в соответствии с которыми организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Довод ответчика о том, что приказами Департамента на МАУ «КПиСП» возложена функция организации питания обучающихся, отклоняется судом как необоснованный. Как следует из представленных в материалы дела доказательств, функцию организатора питания воспитанников осуществляют сами дошкольные образовательные организации, в том числе путем подачи заявок в МАУ «КПиСП» на доставку продуктов питания на соответствующую дату в количестве, необходимом для приготовления пищи.

Довод ответчика о том, что в силу пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение вопросов местного значения, перечисленных в пункте 13 части 1 статьи 16 Закона, осуществляется только путем создания муниципальных образовательных учреждений, после создания которых учредитель в соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 31 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» вправе осуществлять только функции по содержанию зданий и сооружений, закрепленных за образовательными учреждениями как самостоятельными юридическими лицами при их создании, отклоняется судом как основанный на неправильном толковании закона.

Согласно статье 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Частью 3 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно.

К вопросам местного значения, перечисленных в пункте 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отнесены вопросы создания условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях. Статья 9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает, что к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий (в том числе в сфере образования) могут создаваться автономные учреждения. С учетом указанной нормы суд приходит к выводу, что создание муниципального автономного учреждения «Комбинат продовольствия и социального питания» в целях совершенствования существующей системы и дальнейшего внедрения современных технологий организации питания воспитанников образовательных и иных социальных учреждений города Кирова; материально-технического и финансового обеспечения деятельности по организации питания в школьных столовых и других учреждениях социальной сферы города Кирова; закупа, хранения, расфасовки и доставки продуктов питания до объектов социальной сферы; реализации муниципальных, региональных и федеральных программ по обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания и модернизация технологического оборудования не противоречит закону и является осуществлением полномочий органа местного самоуправления при решении вопросов создания условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях города Кирова.

В соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Согласно статье 69.1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на: обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам; предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Пунктом 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

В соответствии с указанной нормой постановлением администрации города Кирова от 18.07.2011 № 2190-П утверждено Положение о порядке формирования, организации контроля и финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) для муниципальных учреждений муниципального образования «Город Киров». Постановлением администрации города Кирова от 22.01.2014 № 214-П в Реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, внесен пункт 1.4: наименование услуги – осуществление ухода и присмотра за детьми в муниципальных образовательных организациях (код расходного обязательства – РГ-А-2000), содержанием которой является организация питания детей в соответствии с режимом работы дошкольных образовательных организаций: - обеспечение продуктами питания, хранение, расфасовка, контроль качества и доставка до места назначения; приобретение расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены. Департамент образования администрации города Кирова указан в качестве функционального (отраслевого) органа, ответственного за организацию предоставления указанной муниципальной услуги.

Учитывая, что содержание муниципальной услуги, включенной в Реестр, является реализацией уставной деятельности МАУ «КПиСП», суд приходит к выводу, что приказы Департамента об утверждении муниципального задания от 29.12.2012 № 7-1565, от 04.02.2013 № 7-278, от 29.03.2013 № 7-477, от 19.07.2013 № 7-785, от 09.12.2013 № 7-1393, от 30.12.2013 № 7-1708 соответствуют нормам Бюджетного кодекса РФ и принятым в соответствии с ним нормам муниципальных правовых актов, в силу чего не могут быть расценены в соответствии со статьей 15 Закона № 135-ФЗ как запрещенные действия. При таких обстоятельствах требования заявителя подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

требования департамента образования администрации города Кирова (ИНН <***>, ОГРН <***>, юридический адрес: 610017 <...>) удовлетворить.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области от 14.08.2014 по делу № 49/05-14.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения в соответствии со статьями 181, 257, 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления решения в законную силу в соответствии со статьями 181, 273, 275, 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Жалобы подаются через Арбитражный суд Кировской области.

Пересмотр в порядке кассационного производства решения арбитражного суда в Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации производится в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба в этом случае подается непосредственно в Верховный Суд Российской Федерации.

Судья Н.П.Хлюпина