Гражданский кодекс часть 1

Кировского областного государственного казенного учреждения социальной защиты «Управление социальной защиты населения в городе Кирове» (ИНН <***>, ОГРН <***>, место нахождения: 610045, <...>)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области (место нахождения: <...>)

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамент социального развития Кировской области (610045, <...>)

о признании недействительными пунктов 2, 3 (в части), 4 представления от 30.06.2014 № 40-01-19/1371,

при участии в судебном заседании представителей:

от Заявителя – ФИО1, по доверенности от 28.08.2014 № 10-02/6817-14 (сроком действия до 31.12.2014),

от Ответчика – ФИО2, по доверенности от 15.05.2014 № 13 (сроком действия до 15.05.2015); ФИО3, по доверенности от 22.09.2014 б/н (без указания срока действия),

от Третьего лица – не явился, извещен надлежащим образом,

установил:

Кировское областное государственное казенное учреждение социальной защиты «Управление социальной защиты населения в городе Кирове» (далее – Заявитель, управление) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением от 21.07.2014 № 10-02/5814-14 к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области (далее – Ответчик, надзорный орган, служба) о признании недействительными пунктов 2, 3 (в части), 4 представления от 30.06.2014 № 40-01-19/1371.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент социального развития Кировской области (далее – третье лицо, департамент).

В обоснование заявленных требований заявитель сослался на неправомерность выводов обжалуемых пунктов представления от 30.06.2014, а также выводы решений Ленинского и Нововятского районных судов г. Кирова, подтвердивших законность действий заявителя, отказавшего в назначении и выплате ежемесячных компенсаций ряду обратившихся в управление граждан. Также указал на отсутствие возможности скорректировать неполную, по мнению ответчика, форму отчетной документации ввиду введения электронного документооброта. Кроме этого, заявителем приведены доводы об отсутствии оснований к принятию правоприменительного решения при изменении порядка выплаты компенсации без изменения ее размера или оснований выплаты.

В ходе судебного разбирательства представитель заявителя поддержал заявленные требования в полном объеме по основаниям, подробно изложенным в заявлении, просил признать оспариваемое представление недействительным.

В письменном отзыве по существу заявленных требований и в судебном заседании представитель ответчика заявленные требования не признал, полагал оспариваемое представление законным и обоснованным, просил отказать в удовлетворении требований заявителя.

Представитель третьего лица представил суду письменное мнение, поддержав доводы заявителя. В судебное заседание представитель третьего лица не явился, на основании положений статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителя третьего лица, извещенного надлежащим образом извещенного о дате, времени и месте судебного разбирательства.

Исследовав представленные документы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд установил следующие фактические обстоятельства дела.

На основании удостоверения на право проведения проверки от 14.05.2014 № 52, выданного руководителем Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области, контролером-ревизором надзорного органа в период с 15.05.2014 по 06.06.2014 проведена проверка своевременности и достоверности сведений, представленных уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в Федеральную службу по труду и занятости о получателях ежемесячной денежной компенсации, назначенной военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, и членам их семей, пенсионное обеспечение которых осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации, за 2012-2013 годы.

По итогам названной проверки ответчиком выявлены следующие нарушения:

1. В нарушение пункта 13 статьи 3 Федерального закона от 07.11.2011 № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» и Постановления Правительства Российской Федерации от 12.04.2013 № 333 «Об индексации в 2013 году размеров отдельных выплат военнослужащим, сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти, гражданам, уволенным с военной службы (службы), и гражданам, проходившим военные сборы» гражданину ФИО4 сумма фактически выплаченной ежемесячной денежной компенсации превысила на 770,00 руб. сумму назначенной компенсации.

2. В нарушение пункта 8 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 N 142 КОГКУ "Управление социальной защиты населения в городе Кирове" не проведены дополнительные проверки и неправомерно приняты решения об отказах в назначении ежемесячной компенсации в 2012 году ФИО5, и ФИО6, ФИО7, ФИО8 в 2013 году.

3. В нарушение п. 8 Правил выплаты ежемесячной компенсации, установленной частями 9, 10 и 13 статьи 3 Федерального Закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отельных выплат», военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, и членам их семей, пенсионное обеспечение которых осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 № 142, в установленный срок решение в отношении гражданки ФИО9 не вынесено, в том числе по состоянию на 06.06.2014, в двух случаях в отношении ФИО10 и ФИО11 решение принято в срок, превышающий 10 рабочих дней (решение принято в течение 14-ти и 11-ти рабочих дней соответственно).

4. В нарушение предусмотренных подпунктом «б» пункта 10 Правил выплаты ежемесячной компенсации, установленной частями 9, 10 и 13 статьи 3 Федерального закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат», военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, и членам их семей, пенсионное обеспечение которых осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 № 142 обязательный для указания реквизит «номер и дата решения о назначении ежемесячной денежной компенсации» в списках о получателях ежемесячной денежной компенсации во всем проверяемом периоде не содержится.

30.06.2014 ответчиком издано представление № 10-01-19/1371, содержащее требование, адресованное заявителю, об устранении перечисленных выше нарушений, об устранении их причин и условий, а также об информировании службы о результатах исполнения представления в срок 30 дней со дня его получения.

Не согласившись с пунктами 2, 3 (в части) и 4 указанного представления, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Изложенные обстоятельства дела позволяют суду прийти к следующим выводам.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительным оспариваемого постановления необходимо в совокупности наличие двух обязательных условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 265 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (часть 1).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) (часть 3).

Частью 1 статьи 269.2 БК РФ предусмотрено, что полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Из положений части 3 статьи 269.2 БК РФ следует, что порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Согласно положениям статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (часть 1).

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (часть 2).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 утверждены Правила, определяющие порядок осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 186 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее по тексту - Правила № 1092).

Пунктом 6 Правил № 1092 установлено, что Служба при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет: а) полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений; б) внутренний государственный финансовый контроль в отношении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, предусмотренный частью 8 статьи 99 Федерального закона о контрактной системе; в) контроль за использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда и модернизации системы коммунальной инфраструктуры; г) контроль за использованием специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (далее - региональный оператор), средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора. При этом в рамках одного контрольного мероприятия могут быть осуществлены полномочия, предусмотренные подпунктами «а» и «б».

В соответствии с пунктом 67 Правил № 1092 по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение: а) о применении мер принуждения; б) об отсутствии оснований для применения мер принуждения; в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии) при представлении объектом контроля письменных возражений, а также при представлении объектом контроля дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Согласно пункту 68 Правил № 1092 при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений Служба направляет: а) представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений; б) предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации; в) уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Пунктом 74 Правил № 1092 предусмотрено, что отмена представлений и предписаний Службы (ее территориального органа) осуществляется в судебном порядке.

Как следует из пункта 78 Правил № 1092, в случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Принимая во внимание то обстоятельство, что пунктами 2, 3 и 4 оспариваемого представления ответчик дал оценку деятельности заявителя в сфере процедуры принятия решений о назначении ежемесячных компенсаций или отказе в их назначении, формирования списков получателей соответствующей компенсации, а также возложил на него обязанность по принятию иных решений в названной сфере, суд приходит к выводу, что служба вышла за пределы полномочий, предусмотренных пунктами 6 и 68 Правил № 1092.

Довод ответчика о том, что вышеперечисленные нарушения свидетельствует о возможном нарушении порядка предоставления бюджетных средств соответствующим категориям граждан и по этой причине относятся к нарушениям в сфере бюджетных отношений, отклоняется судом как основанный на неправильном толковании правовых норм.

Как следует из положений части 1 статьи 1 БК РФ, к бюджетным правоотношениям относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Таким образом, регулируемые Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 N 142, и Федеральным Законом «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отельных выплат» от 07.11.2011 № 306-ФЗ отношения по поводу наличия или отсутствия оснований к получению соответствующих выплат, порядка принятия соответствующих решений и формирования отчетной документации не могут относиться непосредственно к бюджетным правоотношениям, поскольку находятся в сфере регулирования отрасли права социального обеспечения, но не бюджетного права.

Вместе с тем, выявление превышения размера компенсации конкретному ее получателю, как это указано ответчиком в пункте 1 оспариваемого представления, напрямую относится к сфере регулирования бюджетного права и к фактическому наполнению бюджетных правоотношений.

При этом нарушений порядка расходования бюджетных средств в результате нарушений, перечисленных в оспариваемых пунктах представления, ответчиком не выявлено.

Кроме изложенных обстоятельств, суд констатирует, что ответчиком при проведении проверки, по итогам которой было выдано оспариваемое представление, неверно был определен ее объект.

Так, программой проверки в качестве ее объекта обозначен орган в сфере социальной защиты населения, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 3 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 N 142, и Федеральным Законом «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отельных выплат» от 07.11.2011 № 306-ФЗ, назначение ежемесячной денежной компенсации осуществляется органом в сфере социальной защиты населения, уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (далее - уполномоченный орган).

Подпунктом «б» пункта 10 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 N 142 предусмотрено, что уполномоченный орган обобщает информацию о получателях ежемесячной денежной компенсации и составляет списки, в которых указываются, в том числе, номер и дата решения о назначении ежемесячной денежной компенсации.

Как следует из пункта 1.1. Положения о департаменте социального развития Кировской области, утвержденного Постановлением Правительства Кировской области от 09.12.2008 N 155/504 (далее – Положение № 155/504), Департамент социального развития Кировской области является органом исполнительной власти Кировской области отраслевой компетенции, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере социальной поддержки, социального обслуживания населения области.

Пунктом 1.3. Положения № 155/504 предусмотрено, что Департамент осуществляет в соответствии с функциями и полномочиями, установленными разделами 2 и 3 настоящего Положения, координацию деятельности подведомственного предприятия, учреждений социального обслуживания и социальной защиты населения, указанных в приложении N 1.

В соответствии с пунктом 2.1. Положения № 155/504 Департамент исполняет следующие государственные функции и является центром ответственности за их исполнение:

"управление социальной защитой";

"организация предоставления государственной социальной помощи";

"управление социальным обслуживанием граждан в трудных жизненных ситуациях";

"управление социальной поддержкой отдельных категорий населения";

"организация деятельности по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве в форме патронажа, и в отношении имущества граждан, признанных безвестно отсутствующими".

Таким образом, именно Департамент является уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере социальной защиты населения.

При этом доказательств относимости заявителя к органам государственной власти суду не представлено, поскольку его статус учреждения, созданного уполномоченным органом для реализации своих функций, существенно отличается от статуса органа государственной власти.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об ошибочном определении ответчиком объекта проверки и адресата оспариваемого представления.

Наряду с отмеченными обстоятельствами суд также констатирует ошибочность выводов пункта 4 оспариваемого представления в силу отсутствия доказательств проверки документации, формирующей статистическую отчетность Федеральной службы по труду и занятости (далее - Роструд), поскольку, как это следует из материалов дела, именно Департамент социального развития Кировской области уполномочен передавать такие сведения в Роструд, в то время как ответчиком при проведении проверки исследована первичная статистическая документация заявителя, подлежащая передаче в Департамант социального развития Кировской области для последующей ее обработки совместно с первичной документацией всей Кировской области, и направления в Роструд. В какой именно форме Департамент социального развития передавал данные сведения в Роструд в проверенном периоде ответчик не установил, дав правовую оценку только первичной статистической документации заявителя.

В силу статей 65 и 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В нарушение положений ст. ст. 65, 200 АПК РФ ответчиком не представлены допустимые и достаточные доказательства обоснованности выводов оспариваемого представления.

Принимая во внимание изложенное, а также учитывая то обстоятельство, что оспариваемое представление содержит в себе описанные выше противоречия с перечисленными судом нормативными актами, суд находит заявленное требование о признании недействительными его пунктов 2, 3 (в полном объеме в силу превышения полномочий) и 4 обоснованным и подлежащим удовлетворению по мотиву несоответствия представления от 30.06.2014 № 40-01-19/1371, наряду с прочими, статьям 269.2 и 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктам 6, 68, 78 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере".

Вопрос о взыскании государственной пошлины разрешению не полежит в силу положений пункта 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

требование Кировского областного государственного казенного учреждения социальной защиты «Управление социальной защиты населения в городе Кирове» (ИНН <***>, ОГРН <***>, место нахождения: 610045, <...>) удовлетворить.

Признать пункты 2, 3 и 4 представления от 30.06.2014 № 40-01-19/1371 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Кировской области (ИНН <***>, ОГРН <***>, место нахождения: 610046, Россия, <...>) недействительными, как противоречащие статьям 269.2 и 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктам 6, 68, 78 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере".

Решение по делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения в соответствии со статьями 181, 257, 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления решения в законную силу в соответствии со статьями 181, 273, 275, 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Жалобы подаются через Арбитражный суд Кировской области.

Пересмотр в порядке кассационного производства решения арбитражного суда в Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации производится в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба в этом случае подается непосредственно в Верховный Суд Российской Федерации.

Судья А.А. Андриянов