Гражданский кодекс часть 1

Судья Арбитражного суда Костромской области Максименко Любовь Алексеевна при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Балакиревым А.С.

с участием представителей сторон:

от заявителя: Киселев И.К., доверенность от 27.10.2017, Марьин Д.Б., доверенность от 27.10.2017, удостоверение № 16;

от ответчика: Камкин А.А., удостоверение № 28;

от третьего лица: Марьин Д.Б., доверенность от 10.10.2017 № 45;

рассмотрев заявление Муниципального казенного общеобразовательного учреждения Костромского муниципального района Костромской области «Кузьмищенская средняя общеобразовательная школа», Костромская область, Костромской район, д. Кузьмищи, к Контрольно – счетной группе Костромского муниципального района Костромской области, г. Кострома, третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрация муниципального образования Костромской муниципальный район Костромской области, г. Кострома, о признании недействительным предписания от 23.10.2017 № 60,

установил:

Муниципальное казенное общеобразовательное учреждение Костромского муниципального района Костромской области «Кузьмищенская средняя общеобразовательная школа» (далее – заявитель, МКОУ «Кузьмищенская средняя общеобразовательная школа», бюджетное учреждение), Костромская обл., Костромской район, д. Кузьмищи, обратилось в суд с заявлением к Контрольно-счетной группе Костромского муниципального района Костромской области о признании недействительным предписания от 23.10.2017 № 60.

Для участия в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований привлечена Администрация муниципального образования Костромской муниципальный район Костромской области.

В судебном заседании представитель заявителя пояснил суду, что в ходе проведения контрольно-счетной группой Костромского муниципального района аудита в МКОУ «Кузьмищенская средняя общеобразовательная школа» в сфере закупок за 2016-2017 год в связи с неисполнением бюджетным учреждением запроса контрольно-счетной группы, уполномоченным органом выдано предписание от 23.10.2017 № 60 о предоставлении в установленный срок документов по расшифровке показателей планов-графиков по товарам, работам и услугам на сумму не превышающую ста тысяч рублей и по товарам, работам и услугам на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей. Полагая, что указанное предписание незаконно, так как указанное документы отсутствуют, поскольку в силу положений статей 93, 103 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) законодательно расшифровка для данных строк планов-графиков не предусмотрена, бюджетное учреждение обратилось с настоящим заявлением в суд.

Представитель третьего лица поддержал позицию заявителя.

Председатель контрольно-счетной группы Костромского муниципального района заявленные требования не признал. Пояснил суду, что оспариваемое предписание вынесено в рамках предоставленных ему статьей 98 Федерального закона № 44-ФЗ и Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ) полномочий. Подробно позиция заинтересованного лица изложена в отзыве.

В судебном заседании установлены следующие обстоятельства.

В рамках проведения Контрольно-счетной группой планового контрольного мероприятия «Аудит в сфере закупок за 2016-2017 год» директору МКОУ Костромского муниципального района Костромской области «Кузьмищенская средняя общеобразовательная школа» направлено уведомление от 30.08.2017 о предоставлении в срок не позднее 14.09.2017 необходимых для проверки материалов согласно приложению.

Из представленных планов-графиков следует, что в 2016 году (план-график утвержден директором общеобразовательного учреждения 09.12.2016) годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ по строке «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» утвержден в сумме 784222,76 рублей. Годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 5 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ по строке «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей» утвержден в сумме 213021,0 рублей.

В 2017 году, согласно плану графику закупок, утвержденным директором школы 05.09.2017, годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ по строке «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» утвержден в сумме 900415,50 рублей. Годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 5 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ по строке «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей» утвержден в сумме 0,00 рубле.

В связи с отсутствием обоснований по каждому объекту закупки у контрольного органа для осуществления полномочий в сфере аудита закупок возникла необходимость проверки показателей планов-графиков закупок по строкам: «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» и «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей».

25.09.2017 в адрес МКОУ «Кузьмищенская средняя общеобразовательная школа» было направлено требование о предоставлении расшифровки показателей планов-графиков от 09.12.2016 и от 05.09.2017 по вышеуказанным строкам.

В ответе от 26.09.2017 директор школы отказала в предоставлении запрашиваемой информации в связи с ее отсутствием, сославшись на отсутствие законодательно установленной обязанности иметь и предоставлять подобную информацию в силу положений статей 93, 103 Федерального закона № 44-ФЗ.

23.10.2017 в адрес МКОУ «Кузьмищенская средняя общеобразовательная школа» руководителем контрольно-счетной группы было направлено предписание по исполнению требования контрольно-счетной группы от 25.09.2017 № 47. Образовательному учреждению предписано в установленный срок – до 26.10.2017 или в течение трех дней со дня получения предписания предоставить расшифровки показателей планов-графиков от 09.12.2016 и от 05.09.2017 по строкам: «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» и «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей» с указанием наименования поставщика, даты и номера договора, даты закупки, объекта закупки, количества (объема) закупаемых товаров, суммы закупки, планируемого срока поставки (выполнения работ), планируемого срока начала и окончания исполнения контракта (отдельных этапов контракта), способа определения поставщика.

МКОУ «Кузьмищенская средняя общеобразовательная школа» обжаловала данное предписание в суд.

Изучив представленные доказательства, выслушав мнения сторон, третьего лица, суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 268. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В соответствии с частью 1 статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее также - контрольно-счетные органы) является целью Федерального закона № 6-ФЗ.

Частями 1-4 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ установлено, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования (далее также - законодательные (представительные) органы). Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

В соответствии с частями 4 – 7 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание. Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Предписание контрольно-счетного органа должно быть исполнено в установленные в нем сроки. Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 12 части 1 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган наряду регламентированными указанной нормой полномочий осуществляет также и иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Статья 98 Федерального закона № 44-ФЗ устанавливает, что аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований. Органы, указанные в части 1 настоящей статьи (далее - органы аудита в сфере закупок), в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона. Для достижения целей, указанных в части 2 настоящей статьи, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. Органы аудита в сфере закупок обобщают результаты осуществления деятельности, указанной в части 3 настоящей статьи, в том числе устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготавливают предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах.

Таким образом, аудит в сфере закупок охватывает все этапы деятельности заказчика в сфере закупок в отношении каждого заключенного контракта, являющегося предметом анализа и оценки, а именно, регламентированные положениями Федерального закона № 44-ФЗ: этап планирования закупок товаров, работ, услуг, этап осуществления закупок, этапы заключения и исполнения контракта.

В силу положений части 1 статьи 12 Федерального закона № 44-ФЗ государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с настоящим Федеральным законом заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами (пункт 1 статьи 13 Федерального закона № 44-ФЗ).

Планирование закупок осуществляется исходя из определенных с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона целей осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения: планов закупок; планов-графиков (статья 16 Федерального закона № 44-ФЗ).

Согласно статьи 18 Федерального закона № 44-ФЗ обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона (в том числе решениям, поручениям, указаниям Президента Российской Федерации, решениям, поручениям Правительства Российской Федерации, законам субъектов Российской Федерации, решениям, поручениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальным правовым актам), а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок (часть 1 статьи 18).

При формировании плана-графика обоснованию подлежат: начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта в порядке, установленном статьей 22 настоящего Федерального закона; способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с главой 3 настоящего Федерального закона, в том числе дополнительные требования к участникам закупки (часть 3 статьи 18).

Оценка обоснованности осуществления закупок проводится в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок в соответствии с настоящим Федеральным законом (часть 4 статьи 18).

По результатам аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной (часть 5 статьи 18).

Статья 19 Федерального закона № 44-ФЗ регламентирует нормирование в сфере закупок, под которым понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения, за исключением казенных учреждений, которым в установленном порядке формируется государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ).

Часть 1 статьи 21 Федерального закона № 44-ФЗ предусматривает, что планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок.

При этом, согласно частям 2 и 3 указанной статьи планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок и включают, в том числе, следующую информацию в отношении каждой закупки: наименование и описание объекта закупки с указанием характеристик такого объекта с учетом положений статьи 33 настоящего Федерального закона, количество поставляемого товара, объем выполняемой работы, оказываемой услуги, планируемые сроки, периодичность поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), обоснование закупки в соответствии со статьей 18 настоящего Федерального закона, размер аванса (если предусмотрена выплата аванса), этапы оплаты (если исполнение контракта и его оплата предусмотрены поэтапно); дополнительные требования к участникам закупки (при наличии таких требований) и обоснование таких требований; способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и обоснование выбора этого способа; дата начала закупки.

Заказчики осуществляют закупки в соответствии с информацией, включенной в планы-графики в соответствии с частью 3 настоящей статьи. Закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены (часть 11 статьи 21 Федерального закона № 44-ФЗ).

Статьей 22 Федерального закона № 44-ФЗ регламентируются методы определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, в том числе и заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Вышеприведенные положения Федерального закона № 44-ФЗ являются обязательными для всех заказчиков при реализации этапа планирования закупок.

Материалы дела свидетельствуют, что Контрольно-счетная группа Костромского муниципального района Костромской области в пределах предоставленных ей Федеральным законом № 6-ФЗ и Федеральным законом № 44-ФЗ полномочий по проведению аудита в сфере закупок правомерно, основываясь на нормах Федерального закона № 44-ФЗ, регламентирующих стадию планирования заказчиками закупок, при наличии в представленном плане-графике закупок МКОУ «Кузьмищенская средняя общеобразовательная школа» в 2016 году и в 2017 году по строкам «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» и «товары, работы или услуги на сумму, не превышающие четыреста тысяч рублей» только указания на размер утвержденной суммы по каждой строке правомерно запросили у проверяемого муниципального учреждения расшифровку показателей планов-графиков по строкам: товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей и товары, работы или услуги на сумму, не превышающие четыреста тысяч рублей, с расшифровкой наименования поставщика, даты и номера договора, даты закупки, объекта закупки, количества (объема) закупаемых товаров, суммы закупки, планируемого срока начала и окончания исполнения контракта (отдельных этапов контракта), способа определения поставщика. В соответствии с вышеприведенными положениями Федерального закона № 44-ФЗ общая сумма закупок у единственного поставщика состоит из цены контрактов в отношении каждой закупки и внесение в форму плана-графика закупок общей суммы по всем контрактам (до ста тысяч и до четырехсот тысяч рублей) без формирования информации в отношении каждой закупки недопустимо.

Запрашиваемая информация входит в сферу осуществления заказчиком деятельности по закупкам, предусмотрена положениями Федерального закона № 44-ФЗ, должна иметься у него в наличии и быть предоставлена при проведении уполномоченным органом аудита в сфере закупок.

В связи с неисполнением запроса о предоставлении информации в порядке части 4 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ руководителем контрольного органа вынесено предписание, поскольку игнорирование законного требования уполномоченного органа свидетельствует о создании со стороны проверяемого лица препятствий для проведения контрольных мероприятий.

За какими-либо разъяснениями о порядке и форме исполнения требования контрольного органа заявитель не обращался.

Доказательств невозможности исполнения запроса и предписания уполномоченного органа заявителем не представлено.

При этом довод заявителя на отсутствие законодательно установленной расшифровки по требуемой информации со ссылкой на статью 93 Федерального закона № 44-ФЗ о возможности заключения закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении закупки товара, работы и услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей, и при осуществлении закупки товара, работы, услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей, что освобождает заказчика от обоснования в отчете (этап осуществления закупок) невозможности или нецелесообразности использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цены контракта и иных существенных условий контракта, является необоснованной, поскольку не относится к порядку планирования закупок и не исключает обязанности проверяемого лица иметь соответствующие документы и предоставить их уполномоченному органу.

Ссылка заявителя о возможности получения информации о закупках из реестров контрактов, предусмотренных статьей 103 Федерального закона № 44-ФЗ, также основана на неверном толковании положений закона. Указанная норма регламентирует действия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (органы федерального казначейства) при осуществления контрольных функций исполнения бюджета в сфере закупок.

При обращении в суд заявителю была предоставлена отсрочка уплаты государственной пошлины до вынесения судебного акта по делу.

В соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

В связи с отказом в удовлетворении заявленных требований с заявителя подлежит взысканию государственная пошлина в доход федерального бюджета в сумме 3000 рублей.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Взыскать с Муниципального казенного общеобразовательного учреждения Костромского муниципального района Костромской области «Кузьмищенская средняя общеобразовательная школа», Костромская область, Костромской район, д. Кузьмищи, ул. Зеленая, дом 14, ОГРН 1024402235208, ИНН 4414008996, зарегистрированного в качестве юридического лица Администрацией Костромского района Костромской области 15.11.2001, в доход федерального бюджета государственную пошлину в сумме 3000 рублей.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месячного срока со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья Л.А.Максименко