Гражданский кодекс часть 1

Судья Арбитражного суда Костромской области Мосунов Денис Александрович, при ведении протокола секретарем судебного заседания Рагимовой Ф.Ф.к., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации города Костромы к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области о признании недействительным решения от 25.12.2015 по делу № 04-23/1133 в части признания действий администрации нарушающими части 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», третьи лица: МКУ города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству», ООО «Фирма «М.О.М.», Комитет городского хозяйства Администрации города Костромы,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1, доверенность от 11.01.2016 № 55446/16,

от ответчика: ФИО2, доверенность от 05.05.2016 № 04/01,

от МКУ г. Костромы «СМЗ по ЖКХ»: ФИО3, доверенность от 18.01.2016 № 67,

от ООО «Фирма М.О.М.»: ФИО4 по доверенности от 15.01.2016;

от МКУ города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству»: ФИО3, доверенность от 18.01.2016 г. № 67

установил:

Администрация города Костромы (далее – заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее – Управление) о признании недействительным решения от 25.12.2015 по делу № 04-23/1133 в части признания действий администрации нарушающими части 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Определением от 15.04.2016 г. к участию в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены МКУ города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству», ООО «Фирма «М.О.М.», Комитет городского хозяйства Администрации города Костромы.

Комитет городского хозяйства Администрации города Костромы в судебное заседание своего представителя не направил, о времени и месте рассмотрения дела извещен (том 1 листы дела 54, 64-67).

В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено без участия представителя Комитета.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, третьих лиц, суд установил следующие обстоятельства.

ООО «М.О.М.» обратилось в Управление с заявлением от 19.02.2013 г. о проверке действий Администрации на предмет нарушения антимонопольного законодательства по факту наделения Учреждения функциями органа местного самоуправления, а именно: по выделению земельных участков для погребения тел; ведению учета захоронений в базе данных; выдаче лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения и паспорта захоронения после погребения; содержания места погребения на территории города Костромы, а также иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг.

Управление по результатам проверки возбудило дело от 23.05.2013 N 04-23/1133 по признакам нарушения Администрацией частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) - наделение Учреждения функциями органа местного самоуправления в сфере похоронного дела и исключительным правом производства работ по содержанию мест захоронений на муниципальных кладбищах города Костромы.

Решением Управления от 22.11.2013 рассмотрение дела N 04-23/1133 было прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ.

ООО «МОМ» не согласилось с указанным решением и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Решением Арбитражного суда Костромской области по делу № А31-565/2014 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 29.12.2014 решение оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31.03.2015 N Ф01-720/2015 по делу N А31-565/2014 решение Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.12.2014 по делу N А31-565/2014 оставлены без изменения.

Суды установили, что Управление со ссылкой на наличие у органа местного самоуправления права создавать казенные учреждения, которые будут выполнять его функции и полномочия, сделало вывод об отсутствии в действиях Администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ - наделения Учреждения функциями органа местного самоуправления.

Однако, сделав такой вывод, Управление ограничилось лишь констатацией данного обстоятельства, без соответствующего обоснования. Каких-либо исключений, предусмотренных законом, из императивного запрета на наделение хозяйствующего субъекта функциями и правами органов местного самоуправления в рассматриваемом случае Управление не установило.

В решении Управления отсутствует анализ соответствующих положений устава на предмет соответствия их части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. и возможности влияния на конкуренцию.

В решении не нашли отражения обстоятельства, осуществляет ли Учреждение возмездную деятельность на рынке оказания ритуальных услуг, в то время как данное обстоятельство является юридически значимым для доказанности наличия (отсутствия) вменяемого нарушения.

Суды пришли к выводу, что является недоказанным, что Учреждение, признанное хозяйствующим субъектом, не осуществляет деятельность на рынке оказания ритуальных услуг.

Суды пришли к выводу о том, что решение принято Управлением без достаточного исследования обстоятельств дела.

Правовым последствием признания недействительным решения о прекращении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства является возникновение у Управления обязанности рассмотреть дело по правилам, предусмотренным в статьи 49 Закона N 135-ФЗ.

В связи с этим 15.05.2015 г. рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства было возобновлено.

В ходе рассмотрения дела комиссией Управления было установлено, что согласно пункту 1.1 Устава МКУ «СМЗ по ЖКХ» является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2.1 Устава в соответствии с определяемыми Уставом целями и видами деятельности МКУ «СМЗ по ЖКХ» обеспечивает исполнение Администрацией полномочий по решению вопросов местного значения города Костромы, в том числе организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Исходя из пунктов 3.1, 3.2 Устава МКУ «СМЗ по ЖКХ» вправе заключать от собственного имени, в том числе, и возмездные договоры. Таким образом, МКУ «СМЗ по ЖКХ» осуществляет самостоятельную хозяйственную деятельность в пределах, установленных действующим законодательством и Уставом.

С учетом изложенного, Управление пришло к выводу, что МКУ «СМЗ по ЖКХ» по смыслу определения, установленного пунктом 5 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, является хозяйствующим субъектом, поскольку осуществляет приносящую доход деятельность.

Из подпункта "с" пункта 2.3 Устава следует, что МКУ «СМЗ по ЖКХ» осуществляет: выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдача лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенных на Учреждение муниципальными правовыми актами города Костромы.

Таким образом, из анализа подпункта "с" пункта 2.3 Устава следует, что Администрация наделила специализированную службу полномочиями по регулированию, контролю и учету в сфере организации похоронного дела.

Вместе с тем в таком случае специализированная служба не может быть одновременно наделена и функциями хозяйствующего субъекта, поскольку такое совмещение запрещено частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а федеральными законами, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации такое совмещение не предусмотрено.

Понятие "содержание кладбищ и мемориалов" включает в себя именно хозяйственные работы по уборке территории кладбищ и мемориалов, вывозу мусора, соблюдению чистоты дорог и проездов и прочие подобные работы, оплата за которые производятся из средств местного бюджета. Такие работы не относятся к перечню безвозмездно оказываемых при погребении услуг, предусмотренных в перечне, установленном статьей 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", а являются самостоятельным видом подрядных работ.

Соответственно такой вид хозяйственной деятельности является конкурентным, предполагает ее осуществление путем получения муниципального контракта через проведение торгов.

Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи указанному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления, в том числе по содержанию кладбищ.

Содержание мест захоронения отнесено к вопросам местного значения (функциям) органов местного самоуправления городского округа. Таким образом, специализированные службы по вопросам похоронного дела, являющиеся хозяйствующими субъектами, не вправе осуществлять содержание мест захоронения, а также не вправе осуществлять организацию ритуальных услуг, контролировать оказание ритуальных услуг и выполнять иные функции контрольно-распорядительного характера в соответствующей сфере деятельности.

Передача хозяйствующему субъекту функций органа местного самоуправления контрольно-распорядительного характера сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности соответствующего хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке.

Возможность наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе по выполнению обустройства и содержанию мест захоронения, указанными законами не предусмотрена и прямо противоречит требованиям законодательства.

Поскольку Администрация является органом местного самоуправления, в ведении которого находятся общественные кладбища, выполнение обустройства и содержание мест захоронений является муниципальной нуждой, следовательно, приобретение права на содержание мест погребения на территории г. Костромы должно было осуществляться в порядке размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Администрация своей волей наделила хозяйствующего субъекта МКУ «СМЗ по ЖКХ» функциями органа местного самоуправления, включив в его Устав положения, в соответствии с которыми Учреждение получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, что в свою очередь образует в действиях Администрации города Костромы нарушение запретов, установленных в частях 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и противоречит нормам Закона №8-ФЗ.

Решением Управления от 25.12.2015 г. № 3080/04 признано нарушение администрацией города Костромы частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Не согласившись с данным решением, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Как указывает Администрация, в отличие от бюджетных учреждений казенные учреждения находятся только на бюджетном финансировании. Предоставление им бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения их функций установлено в статье 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Администрацией в целях решения вопросов местного значения по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения постановлением от 30.12.2011 года № 3013 создано муниципальное казенное учреждение города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству» (путем изменения типа существующего муниципального учреждения «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству») и осуществляется его финансовое обеспечение.

Согласно Уставу, утвержденному постановлением Администрации города Костромы от 30.12.2012 года № 3013, МКУ «СМЗ по ЖКХ» является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и обеспечивает исполнение Администрацией города Костромы полномочий по решению вопросов местного значения города Костромы, в том числе по организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт «д»).

Предметом деятельности Учреждения является осуществление следующих функций органов местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и захоронения умерших граждан в городе Костроме:

выделение земельных участков для погребения тела (останков);

ведение учета произведенных захоронений в базе данных;

выдача лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения - после осуществления погребения умершего;

содержание мест погребения на территории города Костромы;

иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенных на учреждение муниципальными правовыми актами города Костромы.

Учреждение находится в ведении Комитета городского хозяйства Администрации города Костромы. Учреждение имеет открываемые в Управлении финансов Администрации города Костромы лицевые счета по учету операций со средствами бюджета города Костромы. Финансовое обеспечение деятельности Учреждения осуществляется за счет средств бюджета города Костромы на основании бюджетной сметы. Учреждение является получателем средств бюджета города Костромы, предусмотренных на обеспечение выполнения его функций и осуществляет соответствующие бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним Муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Учреждение обеспечивает исполнение своих обязательств в пределах, доведенных до него лимитов бюджетного финансирования.

Выводы Управления о том, что МКУ «СМЗ по ЖКХ» является хозяйствующим субъектом, не соответствуют нормам действующего законодательства и имеющимся в деле доказательствам.

При наделении МКУ «СМЗ по ЖКХ» полномочиями по содержанию мест захоронения, не имело место наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, так как МКУ «СМЗ по ЖКХ» не является хозяйствующим субъектом в силу закона.

Решением Думы города Костромы от 20.11.2012 года № 203 утверждено Положение о Комитете городского хозяйства Администрации города Костромы (далее - Положение).

Статьей 2 Положения предусмотрено, что Комитет городского хозяйства Администрации города Костромы является отраслевым органом Администрации, осуществляющим решение вопросов местного значения, исполнение отдельных государственных полномочий Костромской области, реализацию иных функций органов местного самоуправления города Костромы, в частности в сферах ритуальных услуг на территории города Костромы и содержания мест захоронения. Комитет наделен данным Положением правами юридического лица, имеет организационно-правовую форму муниципального (казенного) учреждения, образуемого для осуществления управленческих функций.

Согласно статье 8 Положения в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения Комитет организует похоронное дело на территории города Костромы.

На основании постановления Администрации города Костромы от 08.09.2004 г. № 2687 «О специализированной службе по вопросам похоронного дела» МП города Костромы «Ритуальные услуги и спецобслуживание» определено специализированной службой по вопросам похоронного дела, осуществляющей на территории города Костромы погребение умерших и оказание услуг по погребению.

Таким образом, обязанность по организации муниципальных мест погребения и похоронного дела возлагается на органы местного самоуправления, в частности на Комитет городского хозяйства Администрации города Костромы, а оказание услуг по погребению - на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления, в частности на МП города Костромы «Ритуальные услуги и спецобслуживание».

На основании вышеизложенного, МКУ «СМЗ по ЖКХ» не является специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В целях совершенствования деятельности МКУ «СМЗ по ЖКХ»» Администрацией города Костромы принято постановление от 07.07.2015 года № 1621 «О внесении изменений в постановление Администрации города Костромы от 30 декабря 2011 года № 3013 «О создании муниципального казенного учреждения города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству» путем изменения типа существующего муниципального учреждения «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству» и об утверждении Устава названного учреждения в новой редакции» и изменении видов деятельности муниципального казенного учреждения города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству».

Пунктом 2 указанного Постановления исключена из видов деятельности МКУ «СМЗ по ЖКХ» деятельность по организации похорон и предоставления связанных с ним услуг.

В соответствии с постановлением Администрации города Костромы от 29.06.2015 года № 1540 «О создании муниципального казенного учреждения города Костромы «Городская служба захоронений» и утвержденным Уставом учреждения города Костромы «Городская служба захоронений», предметом деятельности Учреждения является исполнение Администрацией города Костромы решения вопроса местного значения города Костромы -организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В связи с этим Администрацией приняты следующие нормативные правовые акты:

Постановление Администрации города Костромы от 30.07.2015 года № 1874 о внесении изменений в постановление Администрации города Костромы от 27.02.2012 года № 299 «Об утверждении Регламента предоставления муниципальным казенным учреждением города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству» услуг по выдаче заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, выдаче паспорта захоронения, а также по выдаче разрешения на установку надмогильных сооружений на общественных кладбищах города Костромы».

Постановление Администрации города Костромы от 30.07.2015 года № 1875 «О внесении изменений в Порядок деятельности общественных кладбищ на территории города Костромы». Данным постановлением в Порядок деятельности общественных кладбищ на территории города Костромы, утвержденный постановлением Администрации города Костромы от 23.04.2015 года № 837 внесены следующие изменения: в пункте 2.2, в приложениях 1, 2 слова Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству» заменены словами Городская служба захоронений».

Пунктом 2 постановления Администрации города Костромы от 23.04.2015 года № 837 «Об утверждении порядка деятельности общественных кладбищ на территории города Костромы» признано утратившим силу постановление Администрации города Костромы от 06.07.2012 года № 1415 «Об утверждении порядка деятельности общественных кладбищ на территории города Костромы».

Данное постановление было опубликовано в официальном вестнике города Костромы 24.04.2015 года №18.

Следовательно, на момент вынесения Управлением оспариваемого в части решения в действиях Администрации отсутствовали признаки нарушения антимонопольного законодательства.

ООО «МОМ» представило отзыв, из которого следует, что оно поддерживает позицию Управления, считает, что в действиях Администрации имеется нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

МКУ «СМЗ по ЖКХ» представило отзыв, считает, что в действиях Администрации отсутствует нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, третьих лиц, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимой для признания недействительным, незаконным ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 настоящего Кодекса отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 3 Закона N 135-ФЗ он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона N 135-ФЗ запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе. Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Правовые основы отношений, связанных с погребением умерших и организацией похоронного дела в Российской Федерации, установлены Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ).

Статьей 25 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с названным федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно статье 29 Закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления создают специализированные службы, на которые в соответствии с названным федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Таким образом, по смыслу Закона № 8-ФЗ, основной целью создаваемой органами местного самоуправления специализированной службы является оказание на безвозмездной основе перечня услуг по погребению, предусмотренных статьей 9 указанного Закона. А именно:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Услуги, предоставляемые сверх гарантированного перечня услуг по погребению, носят возмездный характер и могут оказываться иными лицами - хозяйствующими субъектами.

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.

В силу части 1 статьи 17 Закона № 131-Ф3 в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В соответствии с частью 4 статьи 51 Закона № 131-Ф3 органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, определяют цели, условия и порядок их деятельности.

Вместе с тем реализация указанных полномочий должна осуществляться с соблюдением запретов, установленных Законом о защите конкуренции.

Согласно части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

В силу пункта 5 статьи 4 Закона N 135-ФЗ некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

Из материалов дела следует, что постановлением Администрации от 30.12.2011 № 3013 было создано МКУ «СМЗ по ЖКХ», утвержден Устав названного Учреждения. Учредителем МКУ «СМЗ по ЖКХ» является город Кострома. Права и обязанности учредителя от имени города Костромы осуществляются Администрацией.

Пунктами 3, 23 статьи 10 Устава муниципального образования городского округа г. Кострома, принятого решением Думы города Костромы 26.05.2005 №41 к вопросам местного значения отнесены организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и/или исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе.

Согласно статье 298 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами.

Согласно пункту 1.1 Устава МКУ «СМЗ по ЖКХ» является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2.1 Устава МКУ «СМЗ по ЖКХ» в соответствии с определяемыми Уставом целями и видами деятельности обеспечивает исполнение Администрацией полномочий по решению вопросов местного значения города Костромы, в том числе организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Целями деятельности МКУ «СМЗ по ЖКХ», согласно пункта 2.2 Устава, являются: а) создание надлежащих условий жизнедеятельности населения города Костромы; б) организация работ по благоустройству территории города Костромы; в) обеспечение оперативного реагирования коммунальных служб на факты ненадлежащего электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, и принятие мер к устранению аварий и неисправностей на объектах жилищно-коммунального хозяйства в возможно короткие сроки.

Пунктом 3.1 Устава предусмотрено, что для достижения целей деятельности Учреждения и осуществления возложенных на него функций оно имеет право: а) самостоятельно планировать, определять содержание и конкретные формы своей деятельности в соответствии с целями, предметами и видами деятельности, определенными Уставом; б) заключать с юридическими и физическими лицами договоры, не противоречащие законодательству Российской Федерации, а также целям деятельности Учреждения; в) исполнять в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; г) вносить в Комитет городского хозяйства администрации города Костромы (главному распорядителю бюджетных средств) предложения по изменению бюджетной росписи; д) определять размеры и условия оплаты труда работников Учреждения в соответствии с муниципальными правовыми актами города Костромы в пределах утвержденного фонда оплаты труда и предельной штатной численности; е) определять структуру Учреждения, кроме решения вопросов создания обособленных подразделений Учреждения; ж) вносить предложения учредителю по вопросам совершенствования деятельности Учреждения через Управление жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства администрации города Костромы; з) принимать участие в разработке документов в соответствии с предметами деятельности Учреждения, а также в разработке муниципальных целевых программ города Костромы; и) в установленном порядке предоставлять в аренду движимое имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления.

Пунктом 3.2 Устава регламентировано, что Учреждение в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании возмездных договоров, заключенных с юридическими и физическими лицами вправе осуществлять виды приносящей доход деятельности, классифицированных в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, указанных в пункте 2.2 Устава.

Согласно главы 5 Устава финансовое обеспечение выполнения функций Учреждения является расходным обязательством города Костромы. МКУ «СМЗ по ЖКХ» является получателем средств бюджета города Костромы, предусмотренных на обеспечение выполнения его функций, и осуществляет соответствующие бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Доходы, полученные от осуществления Учреждением приносящей доход деятельности, поступают в бюджет города Костромы. Тарифы на услуги, предоставляемые Учреждением, устанавливаются постановлением администрации города Костромы.

Исходя из изложенного и пунктов 3.1, 3.2 Устава МКУ «СМЗ по ЖКХ» Учреждение вправе заключать от собственного имени в том числе и возмездные договоры.

Таким образом, МКУ «СМЗ по ЖКХ» осуществляет самостоятельную хозяйственную деятельность в пределах, установленных действующим законодательством и Уставом.

С учетом изложенного, суд признает обоснованным вывод Управления о том, что МКУ «СМЗ по ЖКХ» по смыслу определения, установленного пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, является хозяйствующим субъектом, поскольку осуществляет приносящую доход деятельность.

Из подпункта "с" пункта 2.3 Устава следует, что МКУ «СМЗ по ЖКХ» осуществляет: выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдачу лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенных на Учреждение муниципальными правовыми актами города Костромы.

Таким образом, из анализа подпункта "с" пункта 2.3 Устава следует, что Администрация наделила МКУ «СМЗ по ЖКХ» полномочиями по регулированию, контролю и учету в сфере организации похоронного дела.

Вместе с тем в таком случае МКУ «СМЗ по ЖКХ» не может быть одновременно наделено и функциями хозяйствующего субъекта, поскольку такое совмещение запрещено частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а федеральными законами, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации такое совмещение не предусмотрено.

Указанная правовая позиция выражена, в частности, в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 №12027/07 и от 18.05.2011 №17206/10.

Смысл указанной правовой позиции Президиума ВАС РФ заключается в том, что орган местного самоуправления не вправе передавать полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе по содержанию общественных кладбищ, хозяйствующему субъекту.

Понятие "содержание кладбищ и мемориалов" включает в себя именно хозяйственные работы по уборке территории кладбищ и мемориалов, вывозу мусора, соблюдению чистоты дорог и проездов и прочие подобные работы, оплата за которые производятся из средств местного бюджета. Такие работы не относятся к перечню безвозмездно оказываемых при погребении услуг, предусмотренных в перечне, установленном статьей 9 Закона №8-ФЗ, а являются самостоятельным видом подрядных работ.

Как указано выше, содержание мест захоронения отнесено к вопросам местного значения (функциям) органов местного самоуправления городского округа. Таким образом, специализированные службы по вопросам похоронного дела, являющиеся хозяйствующими субъектами, не вправе осуществлять содержание мест захоронения, а также не вправе осуществлять организацию ритуальных услуг, контролировать оказание ритуальных услуг и выполнять иные функции контрольно-распорядительного характера в соответствующей сфере деятельности.

Согласно положений статьи 120 Гражданского кодекса Российской полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных учреждений не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам. Такая передача противоречит части 3 статьи 15 Федерального закона 135-ФЗ, сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности учреждения как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке.

Согласно статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд относятся к бюджетным ассигнованиям.

В силу статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" до 01.01.2014 регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Частью 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ было определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В силу статьи 5 названного Закона N 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 данного Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

В действующем с 01.01.2014 Федеральном законе от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее Закон N 44-ФЗ) содержатся аналогичные положения.

Исходя из приведенного в пункте 6 статьи 3 Закона N 44-ФЗ определения под муниципальным заказчиком следует понимать муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.

Пункт 4 названной статьи Закона определяет участника закупки как любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Согласно частей 1 и 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом N 131-ФЗ.

Из пункта 23 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ следует, что к вопросам местного значения городского округа относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона 135-ФЗ).

По смыслу статьи 15 Закона 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

С учётом установленных обстоятельств, Администрация своей волей наделила хозяйствующий субъект - МКУ «СМЗ по ЖКХ» - функциями органа местного самоуправления, включив в Устав МКУ «СМЗ по ЖКХ» положения, в соответствии с которыми Учреждение получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, что в свою очередь образует в действиях Администрации города Костромы нарушение антимонопольного законодательства, а именно нарушение запретов, установленных в частях 1 и 3 статьи 15 Закона 135-ФЗ, и противоречит нормам Закона № 8-ФЗ. Учреждение фактически совмещало функции органа местного самоуправления и функции хозяйствующего субъекта.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что антимонопольным органом доказан факт нарушения Администрацией запретов, установленных в частях 1 и 3 статьи 15 Закона 135-ФЗ.

Вместе с тем, положения части 3 статьи 41 Закона 135-ФЗ (в редакции, действовавшей на дату вынесения оспариваемого решения, то есть 25.12.2015 г. и до внесения изменений Федеральным законом от 05.10.2015 N 275-ФЗ (вступил в силу 05.01.2016 г.) предусматривают содержание решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства, в котором помимо прочего, должны содержаться выводы о наличии или об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела (пункт 1); выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу (пункт 2).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 48 Закона 135-ФЗ комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение.

Из материалов дела следует, что Администрацией после возобновления рассмотрения Управлением дела были предприняты действия, свидетельствующие об устранении нарушений антимонопольного законодательства, по признакам которых было возбуждено дело № 04-23/1133. Действия выразились в издании постановления Администрации от 07.07.2015 №1621 «О внесении изменений в постановление Администрации города Костромы от 30 декабря 2011 года №3013 «О создании муниципального казенного учреждения города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству» путем изменения типа существующего муниципального учреждения «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству» и об утверждении Устава названного учреждения в новой редакции» и изменении видов деятельности муниципального казенного учреждения города Костромы «Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству»).

В связи этим Управление не усмотрело оснований для выдачи предписания. При этом антимонопольный орган не установил наличия не устраненных последствий от нарушения антимонопольного законодательства, и на наличие таких доказательств антимонопольный орган не ссылается.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что у антимонопольного органа имелись основания для прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства применительно к пункту 1 части 1 статьи 48 Закона 135-ФЗ, что в данной части свидетельствует о несоответствии оспариваемого решения Закону 135-ФЗ и его незаконности.

Вывод антимонопольного органа о том, что правонарушение является длящимся, так как факт закрепления Администрацией в подпункте «д» пункта 2.1 Устава МКУ «СМЗ по ЖКХ» за Учреждением полномочий по решению вопроса местного значения города Костромы по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения с 30.12.2011 года по 07.07.2015 года позволяет квалифицировать данную ситуацию как длящееся нарушение антимонопольного законодательства, суд признает состоятельным, соответствующим закону.

Вместе с тем, как уже было отмечено, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Администрацией не приведены доводы и не представлены доказательства, подтверждающие нарушение оспариваемым решением ее прав и интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспариваемым решением на Администрацию не возлагается каких-либо обязанностей, предписание об устранении нарушений не выдавалось.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что отсутствует совокупность условий, являющихся основанием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований - несоответствие оспариваемого решения, действий закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Вопрос о распределении судебных расходов по уплате государственной пошлины не рассматривался судом в связи с тем, что в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.27 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков от уплаты государственной пошлины освобождены.

Исходя из изложенного, руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требования Администрации города Костромы о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 25.12.2015 по делу № 04-23/1133 в части признания действий Администрации нарушающими части 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» - отказать.

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месячного срока со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья Д.А. Мосунов