Гражданский кодекс часть 1

ОАО "Российские железные дороги" в лице филиала ОАО "РЖД" Северная железная дорога (далее – Общество, ОАО «РЖД», заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному отделу надзорной деятельности Нерехтского района Костромской области (далее – административный орган, орган пожарного надзора) о признании незаконным и отмене постановления главного государственного инспектора Нерехтского района по пожарному надзору от 02.07.2013 г. № 60 о назначении административного наказания, которым ОАО "Российские железные дороги" привлечено к административной ответственности по части 4 статьи 20.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 150000 рублей.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующие обстоятельства.

В ходе проведения плановой проверки проводившейся органом пожарного надзора в отношении индивидуального предпринимателя ФИО3, арендующей помещения в здании, расположенном по адресу <...>, являющемся собственностью ОАО «РЖД» был выявлен факт нарушения требований пожарной безопасности, а именно:

- высота дверного проёма двери запасного эвакуационного выхода из здания менее 1,9 метра (1,82м) (Строительные нормы и правила "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (СНиП 21-01-97*) п. 6.16);

- ширина дверного проёма двери запасного эвакуационного выхода из здания менее 0,8 м (0,69м) (СНиП 21-01-97* п. 6.16);

- высота ступени (порога) двери запасного эвакуационного выхода из здания менее 22 см (54 см) СНиП 21-01-97* п. 6.28*, 6.30*);

- дверь запасного эвакуационного выхода из здания закрыта снаружи на навесной люк (Правила противопожарного режима в Российской Федерации, утверждены "Постановлением Правительства РФ 25.04.2012 года № 390, л. 35).

По фату выявленного правонарушения государственным инспектором Нерехтского района по пожарному надзору определением от 21.05.2013 г. было возбуждено дело об административном правонарушении и назначено проведение административного расследования.

В ходе административного расследования было установлено, что здание является собственностью ОАО «РЖД» (свидетельство о государственной регистрации права от 01.03.2004 года серия 44-АА № 235712).

Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, государственный инспектор Нерехтского района по пожарному надзору пришел к выводу, что Общество, являясь собственником здания, нарушило требования пожарной безопасности в Российской Федерации, в связи с чем составил в отношении Общества протокол об административном правонарушении № 60 от 18.06.2013 г.

Постановлением № 60 от 02.07.2013 г. Общество привлечено к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 150000 рублей.

Не согласившись сданным постановлением, Общество обратилось в суд.

Заявитель считает, что органом пожарного надзора были получены доказательства с нарушением закона, не соблюдены требования Положения о государственном пожарном надзоре, утвержденные Постановлением Правительства РФ № 820 от 21.02.2004 г., Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору выполнением требований пожарной безопасности, утвержденных приказом МЧС РФ от 28.06.2012 г. № 375.

Общество, ссылаясь на Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" указывает, что распоряжение о проведении проверки не издавалось, в адрес ОАО «РЖД» не направлялось, чем нарушены требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Также Общество указывает, что протокол об административном правонарушении был составлен без участия законного представителя юридического лица, который о времени и месте составления протокола не извещался. Не извещался законный представитель юридического лица и о времени и месте рассмотрении дела об административном правонарушении.

При составлении протокола и вынесении постановления присутствовал представитель ФИО1, на основании общей доверенности.

Общество считает, что лицами, виновными во вменяемом правонарушении, являются арендаторы имущества предприниматели ФИО3, ФИО4, ФИО5

Также Общество считает, что органом пожарного надзора не доказана вина Общества во вменяемом правонарушении. Также Общество считает правонарушение малозначительным.

Подробно позиция изложена в заявлении.

Орган пожарного надзора представил отзыв, требования не признает.

Нарушения требований пожарной безопасности были выявлены непосредственно должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения плановой проверки проводившейся в отношении индивидуального предпринимателя ФИО3, арендующей помещения в здании, являющемся собственностью ОАО "РЖД".

Плановая проверка проводилась на основании распоряжения начальника органа ГПН в присутствии индивидуального предпринимателя ФИО3 Производство по делу об административном правонарушении проводилось в форме административного расследования. В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ " О защите прав юридических лип и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Положения указанного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования.

Считает, что Общество является надлежащим субъектом административной ответственности как собственник имущества.

Протокол по делу об административном правонарушении был составлен с участием представителя ОАО «РЖД», действовавшего на основании доверенности, следовательно, юридическое лицо надлежащим образом уведомлено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Подробно позиция административного органа изложена в отзыве.

Суд, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства, заслушав представителей сторон, приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленном законом.

Статьей 28.2 КоАП определены требования, предъявляемые к составлению протокола о совершении административного правонарушения; данные требования продиктованы не только необходимостью зафиксировать факт правонарушения, но и обеспечить соблюдение гарантий защиты лица, привлекаемого к ответственности. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); указанному лицу разъясняются права и обязанности, о чем в протоколе делается соответствующая запись (часть 3); ему предоставляется возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении (часть 4); это лицо должно подписать протокол, а в случае отказа от подписания в протоколе делается соответствующая запись (часть 5); копия протокола под расписку вручается законному представителю юридического лица; в случае неявки законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если он извещен в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствие (часть 4-1), копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

В силу части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.

Таким образом, протокол об административном правонарушении составляется при непосредственном участии в его составлении лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Между тем, соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ может быть достигнуто не только в случае присутствия законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, но также и при его отсутствии при условии его извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ предусматривает, что законными представителями юридического лица для целей административного производства выступают его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 26.07.2007 г. N 46 "О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указанный в части 2 статьи 25.4 КоАП РФ перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя. Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола. Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является (пункт 24 названного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).

Следовательно, в известность о составлении протокола об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, должен быть поставлен единоличный орган этого юридического лица, он же должен присутствовать при составлении протокола. При этом, КоАП РФ не исключает возможность участия представителя юридического лица в административном производстве в случае выдачи ему доверенности юридическим лицом на участие в конкретном административном деле.

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" также указано на необходимость соблюдения установленных КоАП РФ требований к порядку составления протокола об административном правонарушении. При этом судам предписано в процессе рассмотрения дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может в силу части 2 статьи 211 АПК РФ являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (пункт 17 названного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).

Исходя из разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, можно сделать вывод, что положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Несоблюдение такого порядка органами, уполномоченными привлекать субъектов к административной ответственности, нарушит право привлекаемого лица на защиту. Протокол об административном правонарушении, оформленный с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, в силу статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 26.2 КоАП РФ не может быть признан доказательством по делу.

В соответствии с пунктом 2 статьи 13 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" постановления, принятые Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, обязательны для арбитражных судов в Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, протокол об административном правонарушении от 18.06.2013 г. в отношении ОАО "Российские железные дороги" составлен в отсутствие законного представителя Общества (лист дела 131).

Орган пожарного надзора в отзыве на заявление указывает, что протокол об административном правонарушении составлен в присутствии представителя ФИО1 – начальника Ярославского отдела правового обеспечения юридической службы Северной железной дороги – филиала ОАО «РЖД», действовавшего по доверенности от 17.09.2012 г., выданной в порядке передоверия (лист дела 111).

При этом ФИО6 законным представителями ОАО "Российские железные дороги" по смыслу КоАП РФ не является.

Из материалов дела усматривается, что законным представителем юридического лица является президент ОАО «РЖД» ФИО7 (лист дела 21).

Доказательства надлежащего уведомления законного представителя ОАО "Российские железные дороги", находящегося по адресу г. Москва, ул. новая Басманная, д. 2, о необходимости явиться для решения вопроса о составлении в отношении Общества протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, в материалы дела административным органом не представлены.

Орган пожарного надзора ошибочно полагает, что ОАО "Российские железные дороги" было уведомлено о времени и месте составления протокола, так как юридическому лицу по почте направлялось определение о возбуждении дела о проведении административного расследования, истребовании сведений и вызове лица, поскольку из имеющихся в материалах дела доказательств следует, что указанные акты направлялись Ярославской дистанции гражданских сооружений по адресу <...>.

ФИО1, действующий по общей доверенности от 17.09.2012 г., выданной в порядке передоверия, не обладает статусом органа юридического лица, основанным на законе или учредительных документах, и, исходя из прямого указания пункта 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. N 10, законным представителем юридического лица не является.

Кроме того, из текста доверенности от 17.02.2012 г., выданной ФИО1. начальником юридической службы Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД" ФИО8, следует, что названная доверенность носит общий характер, выдана в порядке передоверия, ссылок на конкретное административное дело в ней не содержится.

Согласно части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Как видно из материалов дела, оспариваемое постановление о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности вынесено в отсутствие законного представителя Общества. Доказательства надлежащего извещения законного представителя ОАО "РЖД" о вызове для вынесения постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, в материалах дела отсутствуют.

На основании изложенного, арбитражный суд приходит к выводу о допущенных процессуальных нарушениях со стороны административного органа при производстве по делу административном правонарушении, как при составлении протокола об административном правонарушении, так и при вынесении постановления о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности. Названные нарушения являются существенными, так как в данном случае лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено предоставленных ему частью 1 статьи 25.1, статьей 24.4 КоАП РФ гарантий защиты прав и не имело возможности воспользоваться своими процессуальными правами, квалифицированно возражать, представлять доказательства и давать объяснения. Возможность устранения допущенных недостатков отсутствует.

Поскольку в данном случае протокол об административном правонарушении составлен с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, соответственно, он не может подтверждать событие административного правонарушения, и не может служить основанием для привлечения ОАО "РЖД" к административной ответственности, а значит, влечет за собой отмену постановления о привлечении к административной ответственности независимо от наличия или отсутствия вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности во вменяемом ему административном правонарушении.

При указанных обстоятельствах, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", принимая во внимание допущенные при производстве по делу об административном правонарушении существенные нарушения процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, признает оспариваемое постановление подлежащим признанию незаконным и отмене.

Ссылка заявителя на нарушение административным органом положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) суд признает несостоятельной, с учетом следующего.

Федеральный закон N 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 1 статьи 1).

На основании пункта 17 части 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры могут устанавливаться другими федеральными законами, в том числе при осуществлении федерального государственного пожарного надзора.

По смыслу данной нормы при наличии специальных правил, содержащихся в федеральном законодательстве о пожарной безопасности, регулирующих перечисленные вопросы, соответствующие общие положения Федерального закона N 294-ФЗ при организации и осуществлении федерального государственного пожарного надзора не подлежат применению.

В силу статьи 6.1 Федерального закона N 69-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Из абзаца второго указанной статьи следует, что предметом проверки является соблюдение на объекте защиты, используемом (эксплуатируемом) организацией в процессе осуществления своей деятельности требований пожарной безопасности.

Таким образом, предметом проверки при осуществлении федерального государственного пожарного надзора является не соблюдение юридическим лицом обязательных требований, а соблюдение на объекте защиты требований пожарной безопасности.

Как следует из материалов дела, пункт 5 распоряжения о проведении внеплановой проверки от 15.04.2013 N 89 содержит указание на то, что задачей указанной проверки является проверка соблюдения на объекте защиты обязательных требований пожарной безопасности, установленных законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации (лист дела 46).

В данном случае проверочные мероприятия в отношении объекта защиты проводились в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (административного расследования), а не в рамках Федерального закона N 294-ФЗ.

Производство по делу об административном правонарушении регулируется нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В данном случае поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Другие доводы заявителя не оцениваются судом, поскольку основанием для удовлетворения заявленных требований и признания незаконным и отмены оспариваемого постановления является процессуальные нарушения, допущенные органом пожарного надзора при производстве по делу об административном правонарушении.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 206 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

Постановление главного государственного инспектора Нерехтского района по пожарному надзору № 60 от 02 июля 2013 г., которым открытое акционерное общество «Российские железные дороги» привлечено к административной ответственности по части 4 статьи 20.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 150000 рублей признать незаконным и отменить.

Решение по делу об оспаривании актов административных органов о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение десяти дней со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Решение, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей пять тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Судья Д.А Мосунов