Решение № А32-13776/21 от 22.07.2021 АС Краснодарского края

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

г. Краснодар                                                                                       Дело № А32-13776/21

29 июля 2021 года

Резолютивная часть решения объявлена 22.07.2021

Полный текст решения изготовлен 29.07.2021

Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Чеснокова А.А. при ведении протокола помощником судьи Гайдамака Э.С., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края (ОГРН <***>), г. Ставрополь

к Управлению Федерального казначейства по Краснодарскому краю, г. Краснодар

о признании недействительными пунктов и формулировок представления Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю от 16.02.2021 № 18-23-11/2513

третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора: Государственное бюджетное учреждение Ставропольского края «Стававтодор» (ОГРН <***>), г. Ставрополь

Государственное казенное учреждение Ставропольского края «Дирекция автомобильных дорог» (ОГРН <***>), г. Ставрополь

при участии в судебном заседании (до перерыва 15.07.2021): от заявителя: ФИО1, доверенность,

от заинтересованного лица: ФИО2, доверенность, ФИО3, доверенность,

от ГБУ Ставропольского края «Стававтодор»: ФИО4, доверенность, ФИО5, доверенность,

от ГКУ Ставропольского края «Дирекция автомобильных дорог»: ФИО6, доверенность

после перерыва (22.07.2021) в отсутствие лиц, участвующих в деле

УСТАНОВИЛ:

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительными пунктов 1, 6 представления Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю от 16.02.2021 № 18-23-11/2513 и признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю от 16.02.2021 № 18-23-11/2513 в части формулировок: в пункте 2 «миндором края неправомерно приняты»; в пунктах 3-5 «миндором края приняты» (с учётом уточнения в порядке ст. 49 АПК РФ).

Определением от 18.05.2021 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены – Государственное бюджетное учреждение Ставропольского края «Стававтодор» (далее – ГБУ СК «Стававтодор») и Государственное казенное учреждение Ставропольского края «Дирекция автомобильных дорог» (далее – ГКУ СК «Дирекция автомобильных дорог»).

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал в полном объеме, просил удовлетворить.

Представители заинтересованного лица возражали против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в отзыве. Полагают вынесенное представление законным и обоснованным.

Представитель ГКУ СК «Дирекция автомобильных дорог» поддержал позицию заявителя, настаивал на удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Представители ГБУ СК «Стававтодор» также поддержали позицию заявителя, заявленные требования просили удовлетворить в части признания недействительным пункта 1 оспариваемого представления.

В судебном заседании 15.07.2021 года объявлен перерыв до 09 часов 30 минут 22.07.2021, после которого заседание продолжено.

Суд, исследовав материалы дела и оценив в совокупности все представленные доказательства, выслушав представителей лиц, участвующих в деле приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в период с 09.11.2020 по 28.12.2020 Управлением Федерального казначейства по Краснодарскому краю (далее – Управление) на основании приказа Управления от 03.11.2020 № 295-к/р, в отношении министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края (далее – министерство) проведена внеплановая проверка предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» за 2019 – истекший период 2020 года.

В ходе проведенной проверки Управлением установлено, что в нарушение требований подпункта 13 пункта 1 статьи 158, пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 4.100 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 № 15/1, министерством, вследствие необоснованного применения в сметных расчетах налога на добавленную стоимость (далее – НДС) на все виды затрат, неправомерно предоставлены средства, источником которых являются иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в сумме 807 265,17 рублей, для финансового обеспечения выполнения государственного задания государственного бюджетного учреждения Ставропольского края «Стававтодор».

Также в нарушение требований пунктов 4.3.3 и 4.3.8.3 Соглашения о предоставлении иных межбюджетных трансфертов от 28.03.2019 № 108-17-2019-030 и пункта 2.2.3 Соглашения о реализации регионального проекта от 14.02.2019 № 103-2019-R10038-1 в 2019 году вследствие не достижения 3 показателей регионального проекта «Дорожная сеть» Ставропольским краем не достигнут результат регионального проекта «На сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения в нормативное состояние, снижения уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий» в количестве 1 условной штуки.

Кроме того Управление пришло к выводу о неправомерном принятии министерством работ по государственному контракту от 31.05.2019 № МДХ/19/рд-51, заключенному с обществом с ограниченной ответственностью «СМДС ПМК».

По итогам проведенной проверки 28.12.2020 Управлением составлен Акт выездной проверки в министерстве дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края (далее – акт проверки), и в отношении министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края вынесено представление от 16.02.2021 № 18-23-11/2513 (далее – представление) с требованием устранить выявленные нарушения и обеспечить возврат денежных средств в доход федерального бюджета.

Министерство, не согласившись с пунктами 1, 6 представления и формулировками, содержащимися в пунктах 2, 3-5 представления, обратилось в арбитражный суд к Управлению Федерального казначейства по Краснодарскому краю с заявлением о признании недействительным и отмене вынесенного представления в указанной части.

Принимая решение, суд руководствовался следующим.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 29 декабря 2018 г. № 624-п утверждена государственная программа Ставропольского края «Развитие транспортной системы». Приложением 2 к данной программе  является подпрограмма «Комплексное развитие объединенной дорожной сети», основным мероприятием которой является региональный проект «Дорожная сеть».

В рамках данного основного мероприятия указанной подпрограммы предполагается реализация комплекса мер по капитальному ремонту, ремонту, строительству и реконструкции автомобильных дорог общего пользования, в том числе находящихся в Ставропольской городской агломерации и находящихся вне городских агломераций края. В реализации данного основного мероприятия указанной подпрограммы участвуют, в том числе ГБУ СК «Стававтодор» и ГКУ СК «Дирекция автомобильных дорог».

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Порядком формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания в отношении государственных учреждений Ставропольского края, утвержденным постановлением Правительства Ставропольского края от 29 июля 2011 г. № 307-п, министерством 22 января 2020 г. утверждено государственное задание для ГБУ СК «Стававтодор» на 2020-2022 годы. Государственным заданием утверждено 3 показателя, характеризующих объем работ:

- выполнение работ в соответствии с классификацией работ по ремонту автомобильных дорог в 2020 году – 0,27628202 тыс. км;

- выполнение работ в соответствии с классификацией работ по содержанию автомобильных дорог в 2020 году – 4,080096 тыс. км;

- выполнение работ в соответствии с классификацией работ по капитальному ремонту автомобильных дорог в 2020 году – 0,010661 тыс. км.

В приложениях к государственному заданию приведены перечни автомобильных дорог, на которых должны быть выполнены соответствующие виды работ.

Приложением № 4 к государственному заданию (в редакции от 26.10.2020) утвержден перечень объектов ремонта автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», в котором приведены 15 объектов ремонта дорог регионального значения общей протяженностью 61,347 км, в том числе 5 объектов ремонта протяженностью 18,704 км, финансируемых с использованием средств федерального бюджета:

Как отмечает Управление в акте проверки, сметные расчеты по каждому участку указанных автомобильных дорог составлены с учетом необходимости возмещения НДС в размере 20 % от общего итога затрат по смете. При этом ГБУ СК «Стававтодор» располагает трудовыми ресурсами, основными и оборотными средствами для выполнения работ по ремонту дорог собственными силами.

В связи с чем, Управление в оспариваемом представлении приходит к выводу о неправомерном предоставлении министерством средств, источником которых являются иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в сумме 807 265,17 рублей для финансового обеспечения выполнения государственного задания ГБУ СК «Стававтодор», вследствие необоснованного применения в сметных расчетах НДС на все виды затрат, в нарушение требований подпункта 13 пункта 1 статьи 158, пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 4.100 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 № 15/1.

Однако, при формировании указанного вывода Управлением не учтено следующее.

Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении ГБУ СК «Стававтодор» установлен приказом министерства от 03 декабря 2019 г. № 370-о/д «Об утверждении Порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственного бюджетного учреждения, подведомственного министерству, и Порядка составления и согласования сметы на выполнение работ государственным бюджетным учреждением, подведомственным министерству дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края».

В силу пункта 25 данного приказа, финансовое обеспечение выполнения государственного задания определяется на основании нормативных затрат (сметным методом) на оказание государственных услуг (выполнение работ). Финансовое обеспечение государственного задания помимо расходов, непосредственно связанных с ремонтом и содержанием автомобильных дорог, содержит также и затраты на приобретение материальных запасов, услуг связи, на коммунальные услуги, на уплату имущественных налогов, затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, затраты на содержание особо ценного движимого имущества, прочие общехозяйственные нужды.

В соответствии с приказом министерства от 03 декабря 2019 г. № 368-о/д «Об утверждении Порядка определения нормативных затрат на выполнение государственным бюджетным учреждением Ставропольского края, подведомственным министерству, государственных работ в рамках выполнения государственного задания» министерство доводит объем финансового обеспечения государственного задания на выполнение работ ГБУ СК «Стававтодор» в 2020 году, рассчитанный сметным методом, исходя из потребности в средствах, необходимых для выполнения работ в пределах бюджетных ассигнований из бюджета Ставропольского края, предусматриваемых на эти цели. Согласно пункту 5 данного приказа базовый норматив затрат на выполнение государственных работ состоит из базового норматива затрат, непосредственно связанных с выполнением государственной работы, и базового норматива затрат на общехозяйственные нужды на выполнение государственной работы.

При определении базового норматива затрат на выполнение государственной работы применяются нормы, выраженные в натуральных показателях (рабочее время работников учреждения, материальные запасы, особо ценное движимое имущество, недвижимое имущество, теплоэнергия и другие ресурсы, используемые для выполнения государственной работы, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также межгосударственными, национальными (государственными) стандартами Российской Федерации, строительными нормами и правилами, порядками и регламентами выполнения государственных работ.

Стоимость материальных запасов, движимого имущества, работ и услуг, учитываемых при определении базового норматива затрат на выполнение государственной работы, определяется на основании информации о рыночных ценах (тарифах) на идентичные планируемым к приобретению материальные запасы, объекты движимого имущества, работы и услуги, при их отсутствии – на однородные материальные запасы, объекты движимого имущества, работы и услуги, с учетом прогнозного индекса потребительских цен на конец соответствующего финансового года, определяемого в соответствии с  прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации.

Определение значения идентичности и однородности материальных запасов, объектов недвижимого имущества, работ и услуг, получение информации о рыночных ценах (тарифах) осуществляется в порядке, установленном законодательством о контрактной системе Российской Федерации в сфере закупок, товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. То есть на основании коммерческих предложений, которые подаются в основном с учетом НДС.

Нормативные затраты на выполнение государственной работы, рассчитанные с соблюдением указанного Порядка, не должны приводить к превышению объема бюджетных ассигнований, предусмотренных законом о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) на финансовое обеспечение выполнения государственного задания.

Ответственность за нарушение порядка формирования и (или) финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, предусмотрена статьей 15.15.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Утвержденное государственное задание содержит показатели объема выполнения государственных работ, при этом не содержит объема финансового обеспечения. Показатели в денежном выражении, формирующие финансовое обеспечение выполнения государственного задания, отражаются в заключаемом соглашении на выполнение государственного задания и плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения, формируемое в соответствии с приказом министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края от 03.12.2019 г. № 371-о/д «Об утверждении Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности государственного бюджетного учреждения Ставропольского края, подведомственного министерству дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края» (далее – приказ министерства 03.12.2019 г. № 371-о/д).

Для расчета нормативных затрат стоимости ремонта, капитального ремонта и содержания одного километра автомобильной дороги для последующего формирования финансового обеспечения выполнения государственного задания основным документом являются сметы на выполнение работ по всем запланированным объектам в отдельности.

В соответствии с приказом министерства от 06 февраля 2020 г. № 34-о/д «Об утверждении Порядка организации формирования и утверждения ежегодных планов по разработке проектов организации дорожного движения, технических паспортов, проектированию, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Ставропольском крае, а также организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Ставропольском крае» план разработки проектов или сметных расчетов формируется ГКУ СК «Дирекция автомобильных дорог» по результатам оценки технического состояния автомобильных дорог в соответствии с проектами организации дорожного движения, а также с учетом анализа аварийности на дорогах.

Как следует из материалов дела, сметные расчеты на ремонт вышеуказанных участков автомобильных дорог на 2020 год ГКУ СК «Дирекция автомобильных дорог» были сформированы в соответствии с Методикой определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 № 15/1 (далее – Методика).

Данная Методика имеет в своем составе общие методические положения по составлению сметной документации и определению сметной стоимости строительства, выполнения ремонтных монтажных и пусконаладочных работ на всех стадиях разработки предпроектной и проектной документации, формированию договорных цен на строительную продукцию и проведению расчетов за выполненные работы. В ней также освещены основные положения по применению элементных сметных норм и расценок, а также лимитированных и прочих работ и затрат, предусмотренных сметно-нормативной базой ценообразования в строительстве 2001 года.

При этом, приведенные в Методике положения, распространяются на все предприятия строительного комплекса Российской Федерации при определении стоимости строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений, выполнения ремонтных и пусконаладочных работ вне зависимости от источников финансирования, осуществляемых на территории Российской Федерации, а также при формировании цен на строительную продукцию и расчетах за выполненные работы.

Также Методика рекомендуется для использования организациями независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществляющими строительство с привлечением средств государственного бюджета всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также внебюджетных источников финансирования.

Согласно указанной Методике при составлении смет (расчетов) может применяться, в том числе, базисно-индексный метод определения стоимости, основанный на использовании системы текущих и прогнозных индексов по отношению к стоимости, определенной в базисном уровне цен.

Как следует из пункта 4.100 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), при составлении сметного расчета стоимости строительства сумма средств по уплате НДС принимается в размере, устанавливаемом налоговым законодательством, от итоговых данных по сводному сметному расчету на строительство, и показывается отдельной строкой (в графах 4 – 8) под наименованием «Средства на покрытие затрат по уплате НДС».

В тех случаях, когда налоговым законодательством предусмотрены льготы по уплате НДС, в данную строку включаются только средства, необходимые для возмещения затрат подрядных строительно-монтажных организаций по уплате ими НДС поставщикам материальных ресурсов и другим организациям за оказание услуг (в том числе по проектно-изыскательским работам). Размер этих средств определяется расчетом в зависимости от структуры строительно-монтажных работ.

Каких-либо исключений указанная норма не содержит. ГБУ СК «Стававтодор» не имеет льгот по уплате НДС. Операции, не подлежащие налогообложению (освобождаемые от налогообложении) поименованы в статье 149 Налогового кодекса Российской Федерации.

Таким образом, суд приходит к выводу, что сметные расчеты, включающие НДС в размере 20 %, на все виды затрат, были составлены ГКУ СК «Дирекция автомобильных дорог» в целях определения стоимости ремонта, капитального ремонта и содержания одного километра автомобильной дороги, и дальнейшего формирования плана хозяйственной деятельности ГБУ СК «Стававтодор» в рамках государственного задания.

Включение в смету затрат по уплате НДС соответствует требованиям указанной Методики и является правомерным.

Вместе с тем суд отмечает, что в силу подпункта 4.1 пункта 2 статьи 146 Налогового кодекса Российской Федерации объектом налогообложения НДС не признается выполнение работ (оказание услуг) казенными учреждениями, а также бюджетными и автономными учреждениями в рамках государственного (муниципального) задания, источником финансового обеспечения которого является субсидия из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

на ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения городских агломераций – 10 830 349,94 рублей (дополнительные соглашения № 3 от 04 июня 2020 г., № 8 от 11 сентября 2020 г., №13 от 07 декабря 2020 г., № 16 от 23 декабря 2020 г.);

Средства субсидии на выполнение государственного задания, в том числе в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» использовались ГБУ СК «Стававтодор» в соответствии с утвержденным Планом ФХД и расходовались в разрезе подстатей кодов классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) по следующим статьям расходов:

на выплаты персоналу (КОСГУ 211), на страховые взносы на оплату труда (КОСГУ 213), на оплату услуг связи (КОСГУ 221), транспортных услуг (КОСГУ 222), коммунальных услуг (КОСГУ 223), расходов на содержание имущества (КОСГУ 225), приобретение горюче – смазочных (КОСГУ 343) и строительных материалов (КОСГУ 344), уплату имущественных налогов (КОСГУ 291), а именно налога на имущество, земельного и транспортного налога и иные расходы.

Учитывая то, что товары и услуги приобретались в целях выполнения работ в рамках государственного задания и предназначались для использования в операциях, не подлежащих обложению НДС (освобожденных от налогообложения) по статье 149 Налогового кодекса Российской Федерации (пп. 4.1 п. 2 ст. 146, пп. 1, 4 п. 2 ст. 170 НК РФ) План ФХД на 2020 год расходы на уплату НДС не предусматривал, НДС на оплату труда работников ГБУ СК «Стававтодор» не начислялся и к возмещению из бюджета НДС учреждением не предъявлялся.

В связи с чем вывод Управления о необоснованном применении в сметных расчетах НДС на все виды затрат, в том числе с заработной платы основных и вспомогательных рабочих, а также рабочих занятых в эксплуатации машин и механизмов не соответствует фактическим обстоятельствам дела и является ошибочным.

В соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

На основании части 2 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность и взаимную связь доказательств в совокупности.

Оценив доказательства в соответствии со статьей Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание вышеизложенное, изучив предоставленные документы, суд пришел к выводу, что министерство, осуществляя бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств при предоставлении субсидий на финансовое обеспечение государственного задания, руководствовалось порядком предоставления субсидий, порядком определения объема и условий предоставления субсидий, что свидетельствует об отсутствии нарушения требований законодательства, предусмотренных подпунктом 13 пункта 1 статьи 158, пунктом 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Оценивая вывод Управления о не достижении в 2019 году Ставропольским краем результата «На сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения в нормативное состояние, снижения уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий» в количестве 1 условной штуки регионального проекта «Повышение нормативного состояния дорожной сети Ставропольского края» (далее – региональный проект «Дорожная сеть») в нарушение требований пунктов 4.3.3 и 4.3.8.3 Соглашения о предоставлении иных межбюджетных трансфертов от 28.03.2019 № 108-17-2019-030 и пункта 2.2.3 Соглашения о реализации регионального проекта от 14.02.2019 № 103-2019-R10038-1, суд исходит из следующего.

Согласно Правилам предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2019 г. № 193 (далее – Правила предоставления и распределения межбюджетных трансфертов), оценка эффективности предоставления иных межбюджетных трансфертов осуществляется Федеральным дорожным агентством путем сравнения плановых и фактических значений указанных показателей.

В соответствии с пунктом 20 Правил предоставления и распределения межбюджетных трансфертов в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря текущего года не достигнуты установленные соглашением результаты реализации регионального проекта, то до 1 мая года, следующего за годом предоставления иных межбюджетных трансфертов, из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет подлежат возврату средства в размере, определяемом по формуле, установленной указанными Правилами.

Возврат средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет в соответствии с пунктами 20 и 23 Правил предоставления и распределения межбюджетных трансфертов осуществляется по предложению Федерального дорожного агентства в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации (пункт 25 Правил).

Обязанность субъекта Российской Федерации (Ставропольского края) обеспечивать достижение значений результатов регионального проекта установлена пунктами 4.3.3 и 4.3.8.3 Соглашения № 108-17-2019-030.

В силу пункта 4.1.6.1 Соглашения № 108-17-2019-030 Федеральное дорожное агентство обязано в случае если субъектом Российской Федерации (Ставропольским краем) по состоянию на 31 декабря года предоставления иного межбюджетного трансферта допущены нарушения обязательств, предусмотренных пунктом 4.3.3 указанного Соглашения, рассчитать объем средств, подлежащий возврату из бюджета Ставропольского края в федеральный бюджет в соответствии с Правилами предоставления и распределения межбюджетных трансфертов, и направить Ставропольскому краю требование о возврате средств иного межбюджетного трансферта в федеральный бюджет в указанном объеме.

В пункте 6 оспариваемого представления и акте проверки Управление указывает, что Ставропольским краем по итогам 2019 года не достигнуты  3 показателя регионального проекта «Дорожная сеть» из 4:

«Доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям» с отклонением на 0,11 %;

«Доля автомобильных дорог федерального и регионального значения, работающих в режиме перегрузки» с отклонением на 5,15 %;

«Количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети с отклонение на 11 %.

Объем средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет за недостижение значений целевых показателей, рассчитанный Управлением в соответствии с Правилами предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов, составил 19 291 717,26 рублей.

Управление в акте проверки указало, что согласно разделу 7 Паспорта национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям принимается по данным формы статистической отчетности 1-ДГ, при этом оценка технического состояния автомобильных дорог проводится согласно приказу Минтранса России от 27.08.2009 № 150.

Управление, оценивая степень соответствия автомобильных дорог нормативным требованиям, определяло параметры и характеристики автомобильной дороги, определяющие степень ее соответствия нормативным требованиям, по следующим показателям: продольная ровность и колейность дорожного покрытия; сцепные свойства дорожного покрытия и состояние обочин; прочность дорожной одежды; грузоподъемность искусственных дорожных сооружений; объем и вид повреждений проезжей части, земляного полотна и системы водоотвода, искусственных дорожных сооружений, элементов обустройства дороги и технических средств организации дорожного движения.

По итогам проведенных контрольных мероприятий Управление пришло к выводу, что прочность дорожной одежды на участке протяженностью 7 000,0 метров не соответствует нормативным требованиям.

Приказом Росстата от 28.06.2019 № 364 утверждена форма федерального статистического наблюдения № 1-БКАД «Сведения о национальном проекте «Безопасные и качественные автомобильные дороги», которую предоставляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в соответствии с законодательством о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период осуществлять дорожную деятельность за счет бюджетных ассигнований.

Из указаний по заполнению данной формы следует, что соответствие автомобильной дороги общего пользования нормативным требованиям для целей национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» оценивается по трем критериям: продольная ровность; отсутствие дефектов проезжей части; сцепление (для автомобильных дорог с асфальтобетонным и цементобетонным типом покрытия).

В соответствии с пунктом 2 Методологии формирования официальной статистической информации о показателях, необходимых для мониторинга достижения целей национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», утвержденной приказом Росавтодора от 4 марта 2020 г. № 1049 «Об утверждении методологии формирования официальной статистической информации о показателях, необходимых для мониторинга достижения целей национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» соответствие автомобильной дороги нормативным требованиям для целей национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» оценивается по двум критериям: продольная ровность (инструментально) и отсутствие дефектов проезжей части в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50597-2017 «Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля».

Аналогичные положения содержатся и в Методических рекомендациях по разработке региональных проектов в целях реализации федеральных проектов «Дорожная сеть» и «Общесистемные меры развития дорожного хозяйства» национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», являющихся приложением к письму Минтранса России от 16 ноября 2018 г. № ИА-24/17053 (далее – Методические рекомендации), согласно которым в рамках проведения инструментальной диагностики выполняется проверка соответствия по 2 показателям: продольной ровности и наличию дефектов на проезжей части в соответствии с ГОСТ Р 50597-2017.

Основанием для формирования отчетности по достижению целевого показателя «Доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям» является проведение инструментальной диагностики участков автомобильных дорог с использованием передвижных дорожных лабораторий.

Отчет по достижению указанного целевого показателя был сформирован министерством на основании итогов проведенной диагностики ООО «ДорМостПроект» (Акт от 20.11.2019 № 000054), а также отчета ООО «ДорМостПроект» о проведении диагностики автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Ставропольского края, предусматривающего протяженность автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Ставропольского края, находящуюся в нормативном состоянии по состоянию на 20.11.2019 года (74,75% или 3219,636 км).

Материалами дела подтверждается, что сформированная министерством отчетность (отчет о достижении значений результатов регионального проекта по состоянию на 1 января 2020 г., форма № 1-БКАД за 2019 год) принята Федеральным дорожным агентством без замечаний.

Кроме того, Федеральным дорожным агентством в отношении Ставропольского края не принимались решения:

о недостижении установленных соглашением результатов реализации регионального проекта по состоянию на 31 декабря 2019 года;

о возврате до 1 мая 2020 года, из бюджета Ставропольского края в федеральный бюджет средств в размере, определяемом по формуле в соответствии с пунктом 20 Правил предоставления и распределения межбюджетных трансфертов.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, суд считает вывод Управления о не достижении данного показателя необоснованным.

В части показателя «Доля автомобильных дорог федерального и регионального значения, работающих в режиме перегрузки» суд отмечает следующее.

В 2018 году на этапе формирования паспорта федерального проекта «Дорожная сеть» в результате технической ошибки в паспорте регионального проекта Ставропольского края «Дорожная сеть» расчет целевого показателя «Доля автомобильных дорог федерального и регионального значения, работающих в режиме перегрузки», был произведен без учета протяженности автомобильных дорог федерального значения. При формировании итоговой отчетности за 2019 год возникла необходимость в уточнении указанного показателя.

Произведенная сверка с ФКУ «Управление федеральных автомобильных дорог «Кавказ» установила, что протяженность автомобильных дорог федерального значения, работающих в режиме перегрузки, составила 259,553 км, соответственно общая протяженность автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения Ставропольского края, работающих в режиме перегрузки увеличилась до 325,757 км и составила 6,34%.

Вместе с тем, целевые показатели по годам, были согласованы ФКУ «Управление федеральных автомобильных дорог «Кавказ» и Федеральным дорожным агентством. В том числе согласовано базовое значение данного показателя на 31.12.17, составляющее 1,54 %, о чем свидетельствует представленный в материалы дела лист согласования регионального проекта «Повышение нормативного состояния дорожной сети Ставропольского края».

Показатель в части автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, работающих в режиме перегрузки, за 2019 год достигнут, что подтверждается формой ежегодной статистической отчетности №1–БКАД «Сведения о национальном проекте «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (протяженность автомобильных дорог общего пользования регионального значения, работающих в режиме перегрузки, снизилась на 1,31% и составила на конец 2019 года 65,33 км при базовом значении 66,2 км (по состоянию на 31 декабря 2017 г.).

В рамках реализации на территории Ставропольского края национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» одним из целевых показателей, которых должен был достигнуть Ставропольский край в течение 2019 года, является снижение количества мест концентрации ДТП с базовых 82 мест (100%), выявленных по итогам 2017 года, до 73 мест (80%) за истекший год.

По итогам 2019 года на дорогах Ставрополья сформировалось 82 места концентрации ДТП (МКДТП), в том числе на дорогах федерального значения – 23 (снижение на 17,86% по сравнению с базовым значением 2017 года – 28 ед. МКДТП), регионального – 16 (снижение на 11,11% по сравнению с базовым значением 2017 года – 18 ед. МКДТП), местного – 43, из них в краевой столице – 24 (рост на 19,44% по сравнению с базовым значением 2017 года – 36 ед. МКДТП).

При этом возможность прогнозирования образования новых МКДТП отсутствует.

Кроме того, Федеральное дорожное агентство, являющееся главным распорядителем средств федерального бюджета в соответствии с положениями Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов, в письме от 04.06.2021 № 01-25/24071 в адрес министерства, указало, что считает показатели регионального проекта достигнутыми, а применение мер бюджетного принуждения к Ставропольскому краю нецелесообразным.

Также судом принят во внимание тот факт, что показатели «Количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети, %» и «Доля автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения Ставропольского края, работающих в режиме перегрузки» исключены из паспортов федерального проекта «Региональная и местная дорожная сеть» и национального проекта «Безопасные качественные дороги».

В связи с чем, 16 декабря 2020 г. между Министерством транспорта Российской Федерации и Министерством дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края заключено Дополнительное соглашение № 103-2019-R10038-1/2 к Соглашению о реализации регионального проекта «Повышение нормативного состояния дорожной сети Ставропольского края» на территории Ставропольского края, которым показатели «Количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети» и «Доля автомобильных дорог федерального и регионального значения, работающих в режиме перегрузки» исключены из показателей федерального проекта по Ставропольскому краю.

Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2020 г. № 2264 «О неприменении отдельных положений актов Правительства Российской Федерации, касающихся предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» при предоставлении иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в 2020 – 2022 годах не применяются положения пунктов 20-25 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов, в части возврата средств из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет за недостижение результатов.

Оценивая требования заявителя о признании недействительным представления в части формулировок: в пункте 2 «миндором края неправомерно приняты»; в пунктах 3-5 «миндором края приняты» суд приходит к следующему.

Согласно пункту 7 Положения о министерстве дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Ставропольского края, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 04 сентября 2017 г. № 352-п, сокращенное наименование министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края – миндор края.

Судом установлено, что между министерством (Государственный заказчик) и ООО «СМДС ПМК» (Подрядчик) заключен государственный контракт № МДХ/19/рд-51 от 31.05.2019 на выполнение работ по ремонту участков автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения.

Отношения в рамках данного контракта регулируются главой 37. Подряд Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 702 ГК РФ по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.

По условиям государственного контракта  № МДХ/19/рд-51 ООО «СМДС ПМК» (подрядчик) принимает на себя обязательства выполнения работ по ремонту участков автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Ставропольского края в соответствии со сметной документацией, а министерство (государственный заказчик) принимает на себя обязательство обеспечить приемку выполненных работ и оплатить их.

Согласно статье 748 ГК РФ заказчик вправе осуществлять контроль и надзор за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением сроков их выполнения (графика), качеством предоставленных подрядчиком материалов, а также правильностью использования подрядчиком материалов заказчика, не вмешиваясь при этом в оперативно-хозяйственную деятельность подрядчика.

В силу статьи 749 ГК РФ заказчик в целях осуществления контроля и надзора за строительством и принятия от его имени решений во взаимоотношениях с подрядчиком может заключить самостоятельно без согласия подрядчика договор об оказании заказчику услуг строительного контроля за ходом работ.

Порядок сдачи и приемки работ по государственному контакту № МДХ/19/рд-51 установлен разделом 7 контракта.

Согласно пункту 7.1 государственного контракта министерство обеспечивает приемку лицом, осуществляющим строительный контроль, предъявленных подрядчиком выполненных работ. Строительный контроль в рамках указанного контракта осуществляло государственное унитарное предприятие Ставропольского края «Дирекция строящихся автомобильных дорог» (правопреемником которого является ГКУ СК «Дирекция автомобильных дорог»). Приемка результатов выполненной работы осуществляется в порядке, установленном контрактом.

Из буквального содержания положений контракта следует, что приемка физических объемов выполненных работ осуществляется лицом, осуществляющим строительный контроль – ГУП СК «Дирекция строящихся автомобильных дорог».

Акт о приемке выполненных работ (форма № КС-2) применяется для приемки выполненных подрядных строительно-монтажных работ (Указания по применению и заполнению форм по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ, утвержденные Постановлением Госкомстата России от 11.11.1999 № 100). Из этого следует, что, несмотря на отсутствие готовности объекта в целом, акт по форме № КС-2 подтверждает принятие уже выполненных работ.

Подтверждением выполненных работ по контракту являются акты о приемке выполненных работ по форме № КС-2, подписанные ГУП СК «Дирекция строящихся автомобильных дорог» и ООО «СМДС ПМК». Акты подписаны указанными лицами без замечаний к качеству и объемам выполненных работ.

Из положений статьи 711 ГК РФ следует, что акт сдачи-приемки работ является основанием для их оплаты.

Платежи в рамках контракта осуществляются государственным заказчиком на основании предъявленных подрядчиком и принятых лицом, осуществляющим строительный контроль, объемов выполненных работ (пункт 3.3 контракта).

В связи с чем у министерства отсутствовали правовые основания для отказа от подписания справки о стоимости выполненных работ и затрат (форма № КС-3) и оплаты выполненных подрядчиком и принятых ГУП СК «Дирекция строящихся автомобильных дорог» работ.

Материалами дела подтверждается, что министерством подписана только справка о стоимости выполненных работ и затрат (форма № КС-3).

В силу пункта 1 статьи 753 ГК РФ заказчик, получивший сообщение подрядчика о готовности к сдаче результата выполненных по договору строительного подряда работ либо, если это предусмотрено договором, выполненного этапа работ, обязан немедленно приступить к его приемке.

За 20 дней до полного завершения работ на объекте подрядчик в письменной форме уведомляет государственного заказчика о необходимости приемки объекта в эксплуатацию (пункт 7.2 контракта).

Согласно пункту 7.4 контракта приемка законченного ремонтом объекта осуществляется приемочной комиссией и оформляется актом приемки законченных работ по ремонту участка автомобильной дороги (форма А-1).

Составление указанного акта предусмотрено пунктом 3.5 «ВСН 19-89. Правила приемки работ при строительстве и ремонте автомобильных дорог», утвержденных Минавтодором РСФСР от 14.07.1989 № НА-18/266, содержащих единый порядок приемки выполненных работ при строительстве (реконструкции) и ремонте автомобильных дорог, законченных ремонтом объектов (действовавших на момент исполнения контракта).

Из содержания представленного в материалы дела акта по форме А-1 следует, что приемочной комиссией в составе представителей заказчика, подрядчика и лица, осуществляющего строительный контроль, предъявленный к приемке отремонтированный участок автомобильной дороги принят в эксплуатацию.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что понятия «приемка выполненных работ» и «приемка результатов работ», т.е. «приемка законченного ремонтом объекта» не являются равнозначными.

Таким образом, вывод Управления о принятии министерством работ по государственному контракту от 31 мая 2019 г. № МДХ/19/рд-51 не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с пунктом 6 Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным является одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указано, что при рассмотрении дел об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений, действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решения, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из смысла указанной нормы для лица, обратившегося в суд такое нарушение прав и законных интересов должно быть реальным, выражаться в виде определённых и вещественных неблагоприятных конкретно для него последствий от такого нарушения закона. То есть, последствием такого нарушения закона должно быть либо возложение на заявителя каких-либо обязанностей, либо создание для него иных препятствий для осуществления  им предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из буквального содержания и существа оспариваемого представления, следует, что на министерство возложена обязанность по возврату в доход федерального бюджета денежных средств в размере 20 098 982,43 рублей. Данное обстоятельство свидетельствует о наличии неблагоприятных для заявителя последствий в виде финансовых затрат.

Принимая во внимание совокупность доказательств, суд приходит к выводу, что обжалуемое представление не соответствует бюджетному законодательству, нарушает права министерства, в связи с чем, подлежит признанию недействительным в оспариваемой части.

Другие доводы сторон не нашедшие отражения в настоящем решении,  не имеют существенного значения и не могут повлиять на правильность изложенных в нём выводов.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым арбитражными судами, в качестве истцов или ответчиков.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительными и отменить пункты 1, 6 представления Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю от 16.02.2021 № 18-23-11/2513.

Признать недействительным представление Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю от 16.02.2021 № 18-23-11/2513 в части формулировок: в пункте 2 «миндором края неправомерно приняты»; в пунктах 3-5 «миндором края приняты».

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Краснодарского края.

   Судья                                                                                                        А.А. Чесноков