Гражданский кодекс часть 1

государственного унитарного предприятия Краснодарского края - «Специализированное монтажно-эксплуатационное управление» (ИНН <***>, ОГРН <***>),
г. Краснодар,

к Управлению финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар, г. Краснодар,

заинтересованные лица:

заместитель начальника отдела контрольно-ревизионной работы Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар ФИО2,
г. Краснодар, (1),

заместитель начальника отдела экспертной работы Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар ФИО3,
г. Краснодар, (2),

о признании акта проверки, заключения и предписания недействительными,

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО4 - доверенность от 01.07.2015 № 12/014;

от ответчика: ФИО5 - доверенность от 14.12.2015 № 19; ФИО3 – доверенность от 14.12.2015 № 20;

от заинтересованных лиц: (1) – не явился, уведомлен надлежащим образом; ФИО3;

УСТАНОВИЛ:

Государственное унитарное предприятие Краснодарского края – «Специализированное монтажно-эксплуатационное управление» обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением (по уточненным требованиям):

- о признании незаконными действий должностных лиц Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар ФИО2, ФИО3 при проведении проверки расходования бюджетных ассигнований, выделенных на строительство светофорных объектов, на содержание светофорных объектов на улично-дорожной сети муниципального образования город Краснодар в 2014 году, в части процедуры проведения проверки и выдачи предписания, результатов контрольных действий, иных материалов и доказательств, а также выводов, изложенных в акте и предписании;

- о признании незаконными результатов проверки Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар, отраженных в акте от 23.03.2015, заключении от 24.04.2015;

- о признании недействительным предписания Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар от 17.07.2015 № 48.01-13/371;

- о признании недействительными акта проверки от 23.03.2015 и заключения от 24.04.2015 на возражения к акту проверки, составленных Управлением финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар.

Основания заявленных требований изложены в заявлении и дополнении к нему. Представитель заявителя в судебном заседании присутствовал, заявленные требования поддержал. Представители ответчика и заинтересованного лица (заместитель начальника отдела экспертной работы Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар ФИО3) в судебном заседании присутствовали, против удовлетворения заявленных требований возражали по основаниям, изложенным в отзывах. Заместитель начальника отдела контрольно-ревизионной работы Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар ФИО2 в судебное заседание не явился, уведомлен надлежащим образом.

Судебное заседание проведено в отсутствие заместителя начальника отдела контрольно-ревизионной работы Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар ФИО2 в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, суд установил следующее.

На основании удостоверения от 12.03.2015 № 48.03-07/29 сотрудниками Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар проведена проверка предприятия на предмет расходования бюджетных ассигнований, выделенных на строительство светофорных объектов, на содержание светофорных объектов на улично-дорожной сети муниципального образования город Краснодар в 2014 году.

По результатам проверки Управлением финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар составлен акт проверки от 23.03.2015.

Ознакомившись с актом проверки, предприятие направило в адрес ответчика возражения.

По результатам рассмотрения возражений Управлением финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар подготовлено заключение от 24.04.2015 на возражения к акту проверки.

17.07.2015 Управлением финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар вынесено предписание об устранении нарушений по результатам проверки № 48.01-13/371, адресованное директору МКУ МО город Краснодар «Единая служба заказчика».

Не согласившись с актом проверки, заключением на возражения к акту проверки, предписанием, действиями должностных лиц Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар ФИО2,
ФИО3 при проведении проверки расходования бюджетных ассигнований, выделенных на строительство светофорных объектов, на содержание светофорных объектов на улично-дорожной сети муниципального образования город Краснодар в 2014 году, в части процедуры проведения проверки и выдачи предписания, результатов контрольных действий, иных материалов и доказательств, а также выводов, изложенных в акте и предписании, а также результатами проверки, отраженными в акте от 23.03.2015 и заключении от 24.04.2015, предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Принимая решение по делу, суд руководствовался следующим.

Согласно статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В силу статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств отнесено обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Из материалов дела следует, что на основании удостоверения от 12.03.2015
№ 48.03-07/29 выданного начальником управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар и приказов начальника управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар на проведение проверки от 12.03.2015 № 23-пр и от 01.04.2015 № 29-пр, заместителем начальника отдела экспертной работы управления финансового контроля администрации муниципального образования г. Краснодар и заместителем начальника отдела контрольно-ревизионной работы управления финансового контроля администрации муниципального образования г. Краснодар во исполнение поручения главы муниципального образования город Краснодар проведена проверка расходования бюджетных ассигнований, выделенных на строительство светофорных объектов, на содержание светофорных объектов на улично-дорожной сети муниципального образования город Краснодар в 2014 году.

В ходе проверки установлено, что Муниципальным казенным учреждением муниципального образования город Краснодар «Единая служба заказчика» с подрядной организацией ГУП КК «СМЭУ» заключены следующие муниципальные контракты по содержанию светофорных объектов на улично-дорожной сети г. Краснодара в I и II полугодии 2014 года: от 10.02.2014 № 7103 на сумму 39 638 998 рублей (по дополнительному соглашению от 30.06.2014 № 6 на сумму 35 062 225,03 рубля), от 11.08.2014 № 8220 (по дополнительному соглашению от 31.12.2014 № 5 на сумму 35 719 479,69 рубля).

Согласно пункту 10 технической части ТЕРп 81-04-01-2001 Краснодарский край (Сборник № 1 Электротехнические устройства), при выполнении пусконаладочных работ на высоте свыше 2 м от уровня пола и над открытыми подвальными помещениями, траншеями и т. п. (при работе в зданиях и сооружениях, не имеющих постоянной площадки обслуживания) или от уровня земли (при работе вне зданий и сооружений), к расценкам применяются коэффициенты: при высоте от 2 до 8 м - 1,1.

Как установлено проверяющими, ящики управления светофорными объектами установлены на высоте 2 - 2,3 метра, однако согласно ПОТР М-12-2000 «Межотраслевые правила по охране труда при работе на высоте» к работам на высоте относятся работы на высоте 1,3 м и более от уровня пола, на котором стоит работник.

С учетом среднего роста работника 1,7 м при работах на высоте 1,3 м и более
(ПОТ Р М-012-2000) рабочая зона находится на уровне в среднем 2,9-3,0 м. В таком случае работнику необходимо наклонятся, что невозможно при выполнении работ с лестницы.

В случае установки ящиков управления на высоте 2-2,3 м работник будет стоять на высоте 0,8-1,1 м от уровня пола и данные работы не могут относиться к работам на высоте с применением повышающих коэффициентов.

В связи с чем проверяющими сделан вывод о необоснованном применении заявителем повышающего коэффициента 1,1, что привело к завышению стоимости работ на сумму 823 185,13 рубля.

В ходе проверки также установлено, что по приложению № 1 к НВР (Ведомственные нормы времени и расценки на работы по установке и эксплуатации технических средств регулирования дорожного движения): зона обслуживания 10 км - на один объект: 0,23 ч/час = (0,22 ч/час (лето)*4 + 0,25 ч/час (зима)*2)/ 6).

Однако, подрядчиком - ГУП КК «СМЭУ» для II полугодия 2014 года необоснованно принято 4 летних месяца и 2 зимних месяца, при условии, что во втором полугодии один зимний месяц - декабрь. Кроме того, нормами ГСН 81-05-02-2007 «Сборник сметных норм дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время» в городе Краснодар установлен зимний период с 10 декабря.

Следовательно, по приложению № 1 к НВР (Ведомственные нормы времени и расценки на работы по установке и эксплуатации технических средств регулирования дорожного движения) зона обслуживания 10 км - на один объект: 0,22 ч/час = (0,22 ч/час (лето)*162дня + 0,25 ч/час (зима)*22дня)/ 184 дня). Завышение по МК от 11.08.2014 № 82205 (с учетом дополнительного соглашения от 31.12.2014) составляет 33 560,72 рубля с НДС.

Кроме того, в ходе проверки подрядной организацией не представлены накладные для верификации стоимости материалов и оборудования, цена которых внесена по расчету средней стоимости по прайс-листам поставщиков. Стоимость указанных материалов и оборудования составляет 8 732 496,51 рубля.

Помимо этого, согласно пункту 4.10. муниципальных контрактов по содержанию светофорных объектов на улично-дорожной сети г. Краснодара в 2014 году подрядчиком должны представляться сертификаты, технические паспорта и другие документы, удостоверяющие качество, на все поставляемые материалы и оборудование.

Вместе с тем в ходе проверки подрядной организацией - ГУП КК «СМЭУ» не представлены сертификаты, технические паспорта и другие документы, удостоверяющие качество материалов на сумму 4 791 355,09 рубля.

Таким образом, проверкой выявлены следующие нарушения:

- 823 185,13 рубля - необоснованное применение повышающего коэффициента 1,1;

- 33 560,72 рубля - ошибочное применение норм на перевозку рабочих для II полугодия 2014 года (ноябрь взят как зимний месяц, игнорируются нормы
ГСН 81-05-02-2007);

- 8 732 496,51 рубля - стоимость материалов и оборудования, цена которых внесена по расчету средней стоимости на основании прайс-листов поставщиков без подтверждения товарными накладными;

- 4 791 355,09 рубля - стоимость материалов, не удостоверяется сертификатами, а при отсутствии необходимости сертификации техническими паспортами и другими документами удостоверяющими качество.

Довод заявителя о том, что величина стоимости работ по эксплуатации технических средств и организации дорожного движения не подлежит государственном регулированию и нарушения не относятся ни к количественным, ни к качественным показателям выполнения работ, суд считает несостоятельным, поскольку в данном случае контролирующим органом проводилась проверка бюджетных ассигнований, выделенных на конкретные цели. В связи с чем принятие результатов проверки заказчиком не исключает обоснованность выводов проверяющих.

Ссылка общества на нарушение административным органом положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при проведении проверки судом отклоняется, поскольку в силу части 3.1 статьи 1 указанного выше Федерального закона его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора) в финансово-бюджетной сфере.

В заявлении в суд предприятие ссылается на незаконность результатов проверки ввиду ее проведения без удостоверения на право проверки и приказа начальника Управления.

Вместе с тем суд считает правовую позицию заявителя ошибочной ввиду того, что приказ о проведении проверки от 12.03.2015 № 23-пр и удостоверение от 12.03.2015
№ 48.03-07/29 представлены ответчиком в материалы дела.

В свою очередь отсутствие в акте проверки указания на вид проверки не влечет признание незаконными ее результатов.

Довод заявителя о нарушении проверяющими при проведении проверки Приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 28.01.2011 № 30 «Об утверждении проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» суд считает несостоятельным, поскольку при проведении проверки заинтересованные лица руководствовались Порядком осуществления Управлением финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений, утвержденным постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 19.01.2015 № 176.

Ссылку заявителя на отсутствие у проверяющих полномочий на проверку
ГУП КК «СМЭУ» ввиду того, что заявитель является коммерческой организацией и не находится в подчинении Министерства строительства, архитектуры и дорожного хозяйства Краснодарского края, суд считает несостоятельной, поскольку, проверка проводилась не в отношении предприятия, а в части расходования бюджетных ассигнований, выделенных на строительство светофорных объектов, на содержание светофорных объектов на улично-дорожной сети муниципального образования город Краснодар в 2014 году.

Учитывая изложенное, требования заявителя:

Требования заявителя о признании недействительным предписания Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар от 17.07.2015 № 48.01-13/371, суд также считает неподлежащими удовлетворению ввиду следующего.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с пунктом 6 совместного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Оспариваемое в рамках настоящего дела предписание вынесено в отношении директора МКУ МО город Краснодар «Единая служба заказчика», ввиду чего не влечет для заявителя (ГУП КК «СМЭУ») каких-либо правовых последствий и не нарушает его права и законные интересы.

В материалах дела отсутствуют документальные доказательства того, что заявителю (ГУП КК «СМЭУ») оспариваемым представлением созданы препятствия к осуществлению законных прав и свобод, на него оспариваемым представлением возложена обязанность, либо имеется вероятность привлечения предприятия к ответственности за неисполнение предписания.

Учитывая изложенное, у суда отсутствуют достаточные правовые основания для признания недействительным оспариваемого предписания.

В части требований о признании недействительными акта проверки от 23.03.2015 и заключения от 24.04.2015 на возражения к акту проверки, составленных Управлением финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар, суд считает необходимым производство по заявлению прекратить ввиду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Следовательно, предметом оспаривания в арбитражном суде может являться акт, имеющий признаки ненормативного правового акта, затрагивающий права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно абзацу 2 пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к таким актам относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Вышеизложенное означает, что оспариваемый акт должен быть юридически властным волеизъявлением уполномоченного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также нарушать права заявителя в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности.

Как следует из материалов дела и установлено судом, оспариваемый акт проверки от 23.03.2015 и заключение от 24.04.2015 на возражения к акту проверки не являются ненормативными правовыми актами, поскольку не носят властно-распорядительного характера и не содержат отдельных обязательных предписаний, распоряжений, напрямую влекущих возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий для заявителя.

Оспариваемый акт проверки содержит сведения о результатах проверки в форме фиксации в письменном виде информации об обстоятельствах, установленных проверяющими должностными лицами в ходе проверки. В свою очередь заключение от 24.04.2015 на возражения к акту проверки содержит правовую позицию ответчика в отношении доводов, изложенных в возражениях.

Изложенные в акте проверки и заключении сведения не порождают сами по себе каких-либо правовых последствий для заявителя и подлежат объективной оценке при принятии соответствующего последующего властного решения.

В этой связи ссылка представителя предприятия на то, что оспариваемый акт проверки и заключение могут повлечь для заявителя негативные последствия, поскольку являются основанием для возврата в бюджет суммы выявленных завышений стоимости работ, судом не принимается, поскольку основанием для возврата денежных средств и возникновения негативных для предприятия последствий является соответствующее властно-распорядительное решение уполномоченного органа, которое может быть обжаловано в суд как ненормативный правовой акт. В свою очередь, акт проверки является письменным средством фиксации сведений, доказательством, используемым и подлежащим оценке при принятии соответствующего властного решения.

Указанная правовая позиция согласуется выводами Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, изложенными в постановлении от 13.05.2015 по делу
№ А32-37934/2014.

Заключение от 24.04.2015 не может быть признано недействительным в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку также не отвечает признакам ненормативного правового акта, подлежащего обжалованию в арбитражном суде, является ответом на возражения, анализом законности выводов, содержащихся в акте проверки.

Указанный вывод содержится в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа, от 24.02.2015 по делу № А53-24457/2014.

Кроме того, судом установлено, что ранее заявитель обращался в арбитражный суд с требованием о признании недействительными акта проверки от 23.03.2015 и заключения от 24.04.2015 на возражения к акту проверки, составленных Управлением финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар (дело
№ А32-15251/2015).

Определением суд от 21.07.2015 производство по делу № А32-15251/2015 прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Указанное определение оставлено без изменения постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанций.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеется вступивший в законную силу принятый по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям судебный акт арбитражного суда, суда общей юрисдикции или компетентного суда иностранного государства, за исключением случаев, если арбитражный суд отказал в признании и приведении в исполнение решения иностранного суда.

Учитывая изложенное, в части требований заявителя о признании недействительными акта проверки от 23.03.2015 и заключения от 24.04.2015 на возражения к акту проверки, составленных Управлением финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар, производство по заявлению подлежит прекращению.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований о признании незаконными действий должностных лиц Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар ФИО2, ФИО3 при проведении проверки расходования бюджетных ассигнований, выделенных на строительство светофорных объектов, на содержание светофорных объектов на улично-дорожной сети муниципального образования город Краснодар в 2014 году, в части процедуры проведения проверки и выдачи предписания, результатов контрольных действий, иных материалов и доказательств, а также выводов, изложенных в акте и предписании, - отказать.

В удовлетворении заявленных требований о признании незаконными результатов проверки Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар, отраженных в акте от 23.03.2015, заключении от 24.04.2015, - отказать.

В удовлетворении заявленных требований о признании недействительным предписания Управления финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар от 17.07.2015 № 48.01-13/371, - отказать.

В части требований о признании недействительными акта проверки от 23.03.2015 и заключения от 24.04.2015 на возражения к акту проверки, составленных Управлением финансового контроля администрации муниципального образования город Краснодар, - производство по заявлению прекратить.

Решение суда может быть обжаловано в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение 1 месяца со дня его принятия.

Судья Д.В. Купреев