Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Краснодарского края в составе: судьи Федькина Л.О. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кунейко А.Н.,рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации муниципального образования г. Краснодар, г. Краснодар

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю, г. Краснодар

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент городского хозяйства администрации муниципального образования г. Краснодар, г. Краснодар (1); муниципальное унитарное предприятие ритуальных услуг г. Краснодара, г. Краснодар (2); общество с ограниченной ответственностью «Реквием», ст. Старокорсунская (3)

о признании недействительными решения от 02.08.2010 и предписания от 02.08.2010 № 45-80/2010

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1 – доверенность от 13.01.2011

от заинтересованного лица: ФИО2 – доверенность от 01.09.2010

от третьего лица: ФИО3 – доверенность от 12.01.2011 (1); ФИО4 – доверенность от 29.06.2010 (2); ФИО5 – доверенность от 11.10.2010 (3)

У С Т А Н О В И Л:

Администрация муниципального образования г. Краснодар (далее – администрация, заявитель) обратилась в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее – управление, заинтересованное лицо) о признании недействительным решения от 02.08.2010 и предписания от 02.08.2010 № 45-80/2010.

В судебном заседании 08.02.2011 объявлен перерыв по делу до 14.02.2011 на 10 час. 30 мин.; после окончания перерыва заседание продолжено.

Заявитель свои доводы изложил в заявлении, обосновывая их приложенными документальными доказательствами. Настаивает на удовлетворении заявленных требований, считает, что непринятие нормативных правовых актов не свидетельствует о нарушении норм антимонопольного законодательства, так как представляет собой обстоятельство равным образом влияющее на всех хозяйствующих субъектов исследуемого рынка; антимонопольным органом не доказано, что бездействием администрации нарушаются конкретные нормы антимонопольного законодательства.

Заинтересованное лицо против удовлетворения заявленных требований возражает. Представило отзыв на заявление, в котором ссылается на законность и обоснованность оспариваемых администрацией решения и предписания. Указывает на наличие и доказанность в деяниях заявителя нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Третье лицо (1), (2) указывает на законность и обоснованность заявленных администрацией требований; поддерживает доводы заявителя. Свою позицию изложило в отзыве на заявление, дополнении к отзыву.

Третье лицо (3) указывает на законность и обоснованность оспариваемых решения и предписания; поддерживает доводы заинтересованного лица, ссылаясь на нарушение администрацией, как хозяйствующим субъектом, положений ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Суд, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, изучив все представленные документальные доказательства и оценив их в совокупности, пришел к следующему выводу.

Как явствует из материалов дела, решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 02.08.2010 администрация признана нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о конкуренции), в части бездействия, выразившегося в непринятии (неутверждении, неопределении, неустановлении) порядка деятельности общественных, вероисповедальных, воинских и военных мемориальных кладбищ; порядка регистрации захоронений, произведенных на территории кладбища, формы книг регистрации захоронений (захоронений урн с прахом), свидетельств о регистрации захоронения, а также порядка ведения указанных книг и порядка выдачи свидетельств о регистрации захоронения; порядка сноса надмогильных сооружений (надгробий) и оград, установленных за пределами мест захоронения; образца книги регистрации надмогильных сооружений (надгробий) и порядка ее ведения; указанное бездействие, по мнению заинтересованного лица, приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке похоронных услуг города Краснодара.

На основании указанного решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю администрации выдано предписание от 02.08.2010 № 45-80/2010 о прекращении в срок до 15.11.2010 нарушения п. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Названное предписание передано администрации 04.08.2010, о чем свидетельствует наличие входящего штампа администрации на данном документе.

Заявитель, не согласившись с названными решением от 02.08.2010 и предписанием от 02.08.2010 № 45-80/2010, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

При рассмотрении заявленных требований суд исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о конкуренции антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания, в частности об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (пп. а п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о конкуренции).

Таким образом, антимонопольный орган вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении антимонопольного законодательства, а не иного законодательства (не относящегося к антимонопольному).

При рассмотрении дела суд установил, что на основании заявлений ООО «Реквием» от 05.04.2010 исх. № 64 и от 15.04.2010 исх. № 68 управлением был издан приказ от 27.04.2010 № 150 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства».

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

Согласно информации администрации муниципального образования город Краснодар (вх. № 5718 от 30.06.2010) правовое регулирование отношений в сфере погребения и похоронного дела в муниципальном образовании город Краснодар осуществляется следующими нормативными правовыми актами: Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»; Законом Краснодарского края от 04.02.2004 № 666-КЗ «О погребении и похоронном деле в Краснодарском крае»; Постановлением мэрии города Краснодара от 22.02.2000 № 326 «Об улучшении похоронного обслуживания населения города Краснодара»; распоряжением главы муниципального образования город Краснодар от 06.12.2005 № 3499-р «Об определении участка для почетных захоронений на территории Славянского кладбища».

Проанализировав в совокупности вышеуказанные нормативные правовые акты, Комиссией управления установлено, что порядок сноса надмогильных сооружений (надгробий) и оград, установленных за пределами мест захоронения администрацией муниципального образования город Краснодар не установлен; образец книги регистрации надмогильных сооружений (надгробий) и порядок ее ведения администрацией муниципального образования город Краснодар не утвержден; порядок деятельности общественных, вероисповедальных, воинских и военных мемориальных кладбищ не определен; порядок регистрации захоронений, произведенных на территории кладбища не установлен, формы книг регистрации захоронений (захоронений урн с прахом), свидетельств о регистрации захоронения, а также порядок ведения указанных книг и порядок выдачи свидетельств о регистрации захоронения администрацией муниципального образования город Краснодар не утвержден.

Решением Управления федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 02.08.2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 80/2010 администрация муниципального образования г. Краснодар признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

Управление на основании указанного решения выдало администрации предписание № 45-80/2010 от 02.08.2010, в котором указало - администрации в срок до 15.11.2010 прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и определить порядок деятельности общественных, вероисповедальных, воинских и военных мемориальных кладбищ на территории муниципального образования город Краснодар; установить порядок регистрации захоронений, произведенных на территории кладбища (утвердить формы книг регистрации захоронений (захоронений урн с прахом), свидетельств о регистрации захоронения и порядок ведения указанных книг, порядок выдачи свидетельств о регистрации захоронения муниципального образования город Краснодар; установить порядок сноса надмогильных сооружений (надгробий) и оград, установленных за пределами мест захоронения (утвердить образец книги регистрации надмогильных сооружений (надгробий) и порядок ее ведения) на территории муниципального образования город Краснодар.

Согласно статье 4 Закона о конкуренции определено, что под конкуренцией согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, заранее известные каждому из них, результат которых соответствует интересам каждого из них, а также действия каждого из хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке. Признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Анализ данной нормы свидетельствует о том, что нарушением антимонопольного законодательства может быть признано только принятие какого-либо акта, в частности, нормативного, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Таким образом, законодатель разграничил вопросы принятия актов от иных действий федеральных органов государственной власти в области возможного нарушения антимонопольного законодательства.

Следовательно, само по себе бездействие соответствующих органов может касаться только конкретных случаев нарушения антимонопольного законодательства в отношении конкретных хозяйствующих субъектов, а не вопросов бездействия в области принятия нормативных правовых актов.

Аналогичная правовая позиции изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа № КА-А40/9041-10 от 17.08.2010 по делу № А40-127622/09-92-833, постановлении Федеральный арбитражного суда Северо-Кавказского округа в постановлении от 11.01.2009 по делу № А61-531/08-9.

Суд также исходит из того, что отсутствие законодательного регулирования в той или иной сфере не влечет и не создает приоритета одних хозяйствующих субъектов над другими; доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.

При совокупности указанных обстоятельств суд исходит из того, что бездействие, выразившееся в не издании нормативного правового акта, устанавливающего процедуру (порядок) в сфере погребения и похоронного дела в муниципальном образовании город Краснодар, не может подпадать под нарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Отсутствие нормативного правового регулирования в той или иной области хозяйственных правоотношений не препятствует антимонопольному органу выявить конкретные факты антимонопольных нарушений на основе действующего законодательства, в том числе законодательства в области защиты конкуренции.

Отсутствие нормативного правового регулирования указанных отношений на рынке похоронных услуг само по себе не ограничивает и не устраняет конкуренцию на указанном рынке, не вводит и не создает запретов, ограничений для конкретных хозяйствующих субъектов либо не ставит одних хозяйствующих субъектов в неравное положение с иными субъектами; оспариваемое решение не содержит обстоятельств, свидетельствующих о том, что бездействие администрации привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; доказательств, свидетельствующих об ином, в материалах дела не имеется и заинтересованным лицом, в нарушение требований ст.ст. 65, 200 АПК РФ, суду представлено не было.

Более того, суд также исходит и из того, что на территории МО г. Краснодар правовое регулирование общественных отношений в сфере ритуальных и похоронных услуг осуществляется, в частности, на основании следующих актов - решения городской Думы Краснодара от 13.07.2006 № 13 п.6 «Об утверждении Положения о специализированных службах по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Краснодар»; постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 04.02.2010 № 464 «О взаимодействии по вопросам деятельности хозяйствующих субъектов в сфере ритуального обслуживания населения в муниципальном образовании город Краснодар»; постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 31.12.2010 № 10837 «Об утверждении тарифов на услуги, оказываемые муниципальным унитарным предприятием ритуальных услуг города Краснодар, согласно гарантированному перечню услуг по погребению супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю умершего (погибшего) или иному лицу, взявшему на себя обязанности осуществить погребение умершего (погибшего); распоряжения главы городского самоуправления Краснодара - мэра города Краснодара от15.09.2000 № 588-р «О выделении участка на городском кладбище Краснодара для организации вероисповедального кладбища»; постановления администрации муниципального образования город Краснодар о прекращении погребений (№ 2216 от 16.04.2010, № 5037 от 24.12.2009, № 3977 от 29.10.2009, № 2464 от 19.08.2008).

Обстоятельства дела свидетельствуют о том, что изначально управление возбудило дело в отношении администрации по признакам нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Однако, проанализировав в совокупности представленные доказательства Комиссия управления не выявила в действиях администрации фактов официального наделения МУП РУ функциями и правами органа местного самоуправления, а также фактов совмещения администрацией муниципального образования город Краснодар и МУП РУ функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.

Определениями суда от 22.11.2010, 22.12.2010 заинтересованному лицу, в частности, предлагалось представить документальные и правовые основания, подтверждающие наличие причинно-следственной связи с между бездействием администрации, зафиксированным оспариваемым решением, и фактически имеющим место ограничением конкуренции на территории МО г. Краснодар; доказательства, свидетельствующие о реальности ограничения конкуренции с учетом зафиксированного бездействия; указать, в чем проявилось введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в указанной сфере деятельности.

Исследовав материалы, доказательства, обосновывающие позицию лиц, участвующих в деле, суд приходит к выводу об отсутствии причинно-следственной связи между бездействием администрации, зафиксированным оспариваемым решением, и фактически имеющим место ограничением конкуренции на территории МО г. Краснодар. Заинтересованным лицом не были представлены документальные и правовые основания, подтверждающие ограничение конкуренции; доказательства, свидетельствующие о реальности ограничения конкуренции с учетом зафиксированного бездействия, не были представлены доказательства, указывающие, в чем проявилось введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров либо доказательств, определенно свидетельствующих о том, каким образом администрация необоснованно препятствовала осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с ч. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При указанных обстоятельствах судом установлено, что оспариваемые решение и предписание нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; доказательств, подтверждающих наличия в деяниях заявителя нарушений ч. 1 ст. 15 ФЗ от 26.07.2007 № 135-ФЗ, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.

Заинтересованное лицо, в нарушение требований ст.ст. 65, 200 АПК РФ, не доказало суду наличия оснований для принятия оспариваемых решения и предписания.

Руководствуясь ст. 120 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 65, 66, 167-170, 176, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 02.08.2010.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 02.08.2010 № 45-80/2010.

Решение может быть обжаловано в порядке и сроки, предусмотренные Арбитражным процессуальным Кодексом Российской Федерации.

Судья Федькин Л.О.