Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Федькина Л.О., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Вологиной Т.В., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению муниципального автономного общеобразовательного учреждения гимназия № 6 муниципального образования город Новороссийск, г. Новороссийск

к администрации муниципального образования город Новороссийск, г. Новороссийск

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: директор муниципального автономного общеобразовательного учреждения гимназия № 6 муниципального образования город Новороссийск ФИО1, г. Новороссийск

об оспаривании представления № 19 от 02.06.2021

об оспаривании акта проверки № 6 от 16.04.2021

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя: ФИО2 – доверенность от 25.07.2021

от заинтересованного лица: ФИО3 - доверенность от 27.07.2021

от третьего лица: ФИО2 - доверенность от 08.10.2021

У С Т А Н О В И Л:

Муниципальное автономное общеобразовательное учреждение гимназия № 6 муниципального образования город Новороссийск (далее – заявитель, учреждение) обратилось в суд с заявлением к администрации муниципального образования город Новороссийск (далее – заинтересованное лицо, администрация) об оспаривании представления № 19 от 02.06.2021, об оспаривании акта проверки № 6 от 16.04.2021.

Представитель заявителя пояснил: настаивает на удовлетворении заявленных требований.

Основания заявленных требований изложены в заявлении, дополнительных пояснениях, в которых указывает на наличие оснований для отмены оспариваемых представления, акта проверки; указывает на то, что управление финансового контроля администрации муниципального образования город Новороссийск, являющееся органом внутреннего муниципального финансового контроля, превысило свои полномочия, в рамках контроля за деятельностью заказчиков при осуществлении закупок по Федеральному закону № 223-ФЗ, при проведении проверки.

Представитель заинтересованного лица пояснил: возражает против удовлетворения заявленных требований.

Позиция по существу заявленных требований изложена в возражении на заявление, дополнении к возражению на заявление, согласно которым указывает на законность и обоснованность оспариваемого представления и акта, на наличие законных оснований для их принятия; полномочия управления финансового контроля администрации муниципального образования город Новороссийск по составлению акта и представления осуществлялись в строгом соответствии с действующим законодательством; просит в удовлетворении заявленных требований отказать.

Представитель третьего лица пояснил: поддерживает заявленные требования применительно к доводам, изложенным в поступившем в суд заявлении; отзыв на заявление не представлен.

Суд, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, установил следующее.

В соответствии с планом проведения контрольных мероприятий на 2021 на основании решения от 05.04.2021 № 06.2.1-02/16 начальником отдела внутреннего муниципального контроля в сфере закупок управления финансового контроля ФИО4, главным специалистом сектора контрольно-ревизионной работы в сфере бюджетных правоотношений управления финансового контроля ФИО5 с 07.04.2021 по 16.04.2021 проведено контрольное мероприятие (плановая выездная проверка) муниципального автономного общеобразовательного учреждения гимназия № 6 муниципального образования город Новороссийск (далее – МАОУ гимназия № 6) по вопросу соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при расходовании средств, предоставленных в рамках реализации федерального проекта «Цифровая образовательная среда» национального проекта «Образование» в 2020 - текущем периоде 2021; проверка проведена при извещении о её проведении директора МАОУ гимназия № 6 ФИО1

По результатам проведенных контрольных мероприятий составлен акт проверки МАОУ гимназия № 6 от 16.04.2021, в котором сформулированы следующие выводы: МАОУ гимназия № 6, в лице директора ФИО1 в нарушение Соглашения от 21.04.2020 № 73МУ/1.22, постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 05.10.2015 № 939 «Об утверждении государственной программы Краснодарского края «Развитие образования», п. 3.1. Порядка принятия решения о разработке, формирования, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края № 430 от 08.05.2014, п.3 ч.1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ, п.п. 3.2.3.п.3.1. главы 3 Положения о закупках МАОУ гимназия № 6 допущено неэффективное использование гранта в форме субсидии, предоставленного из краевого бюджета в рамках регионального проекта «Цифровая образовательная среда», выразившееся в оплате товаров в рамках договора от 06.08.2020 № 20200806 по завышенной стоимости на сумму 39 258,33 рублей.

Применительно к указанным обстоятельствам управлением финансового контроля администрации муниципального образования город Новороссийск директору МАОУ гимназия № 6 ФИО1 выдано представление от 02.06.2021 № 19, в соответствии с которым потребовало у МАОУ гимназия № 6, в лице директора ФИО1, в срок до 03.07.2021 устранить причины и условия нарушения, указанного в настоящем представлении; информацию о результатах исполнения представления с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение, а также сведения о размещении указанной информации в государственной (муниципальной) информационной системе необходимо предоставить в управление финансового контроля администрации муниципального образования город Новороссийск, по адресу: <...>, кабинет № 4, в письменном виде на бумажном носителе в срок до 03.07.2021.

При указанных обстоятельствах МАОУ гимназия № 6 обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования город Новороссийск о признании недействительным представления № 19 от 02.06.2021, акта проверки № 6 от 16.04.2021.

Суд при рассмотрении требований о признании недействительным акта проверки № 6 от 16.04.2021 руководствуется следующим.

В соответствии со ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Таким образом, подсудность спора арбитражному суду определяется исходя из двух критериев: правового статуса заявителя и характера судебного спора.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

По своей правовой природе оспариваемый заявителем акт проверки является документом, фиксирующим результаты проведенного органами контроля контрольного мероприятия (плановая выездная проверка) МАОУ гимназия № 6 по вопросу соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при расходовании средств, предоставленных в рамках реализации федерального проекта «Цифровая образовательная среда» национального проекта «Образование» в 2020 - текущем периоде 2021.

Суд исходит из того, что в случае выявления при проведении проверки нарушений должностные лица, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации выдают проверяемому лицу предписания, представления, принимают меры по контролю за устранением выявленных нарушений, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности, меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения.

Согласно выводам контролирующего органа, изложенным в оспариваемом акте, по результатам проверки установлено, что МАОУ гимназия № 6, в лице директора ФИО1, в нарушение Соглашения от 21.04.2020 № 73МУ/1.22, постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 05.10.2015 № 939 «Об утверждении государственной программы Краснодарского края «Развитие образования», п. 3.1. Порядка принятия решения о разработке, формирования, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края № 430 от 08.05.2014, п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ, п.п. 3.2.3.п.3.1. главы 3 Положения о закупках МАОУ гимназия № 6 допущено неэффективное использование гранта в форме субсидии, предоставленного из краевого бюджета в рамках регионального проекта «Цифровая образовательная среда», выразившееся в оплате товаров в рамках договора от 06.08.2020 № 20200806 по завышенной стоимости на сумму 39 258,33 рублей.

Таким образом, акт проверки может являться одним из доказательств для вывода о допущенных МАОУ гимназия № 6, в лице директора ФИО1, нарушениях законодательства и подлежит исследованию уполномоченным органом в качестве основания для решения вопроса о наличии (отсутствии) оснований для возврата в бюджет суммы полученной субсидии, для выдачи подлежащего обязательному исполнению предписания (представления), основания для решения вопроса о привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших выявленные нарушения.

Обжалование доказательств и иных документов, полученных в ходе проверки, действующим процессуальным законодательством не предусмотрено.

Акт проверки не создает для МАОУ гимназия № 6 каких-либо обязанностей, не влияет на осуществление тех или иных прав.

Сам по себе оспариваемый акт не является основанием для привлечения МАОУ гимназия № 6 к публично-правовой ответственности.

Сам по себе акт не влечет правовых последствий, следовательно, не затрагивает и не может затрагивать права и законные интересы заявителя; доказательств иного, обратного в материалах дела не имеется и суду представлено не было.

По результатам рассмотрения акта может быть принят процессуальный документ, влекущий определенные последствия для заявителя (с учетом обстоятельств зафиксированных в акте), который подлежит оспариванию в судебном порядке, как затрагивающий права и законные интересы лица, в отношении которого он вынесен.

Таким образом, обжалуемый в рамках настоящего дела акт проверкиМАОУ гимназия № 6 от 16.04.2021, не относится к актам ненормативного характера, влияющим на осуществление прав и законных интересов заявителя по делу, обжалование которых в арбитражный суд предусмотрено статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, судом установлено наличие предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для прекращения производства по делу в указанной части, ввиду того, что заявленные требования об оспаривании акта проверки не подлежат рассмотрению в арбитражных судах.

Суд, рассматривая заявленные МАОУ гимназия № 6 требования об оспаривании представления администрации муниципального образования город Новороссийск № 19 от 02.06.2021, приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения данных требований применительно к следующим обстоятельствам.

В частности, по смыслу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным являются его предполагаемое несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности, создание препятствий в ее осуществлении либо незаконное возложение на заявителя каких-либо обязанностей.

В соответствии с п. 6 Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным является одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указано, что при рассмотрении дел об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений, действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решения, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя.

То есть, исходя из приведенных выше положений части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для процедуры рассмотрения заявлений в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законодателем установлено специальное правило, определяющее исход рассмотрения судом таких заявлений.

В соответствии с этим правилом, сама по себе констатация факта нарушения государственным органом норм закона не является основанием для удовлетворения судом заявления об оспаривании действий (бездействия) этого должностного лица государственного органа.

Для признания арбитражным судом незаконным действия (бездействия) государственного органа необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие этого действия (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение этим действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, для вывода о наличии такого нарушения прав и законных интересов заявителя, которое было бы юридически значимым для результата рассмотрения в заявления в режиме главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации недостаточно ссылки на то, что, поскольку оспариваемые действия (бездействие), ненормативный правовой акт незаконны, то, тем самым нарушены права и законные интересы подателя такого заявления.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для заявителя такое нарушение прав и законных интересов должно быть реальным, выражаться в виде определённых и вещественных неблагоприятных конкретно для него последствий от такого нарушения закона.

То есть, как указано в данной норме, последствием такого нарушения закона должно быть либо возложение на заявителя каких-либо обязанностей, либо создание для него иных препятствий для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, установленные главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации особенности распределения бремени доказывания не отменяют общего правила доказывания, закреплённого в части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому каждое участвующее в деле лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своих доводов и возражений.

То есть, применительно к делам, рассматриваемым в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель, ссылаясь на наличие нарушений его прав и законных интересов вследствие совершения должностным лицом государственного органа противоречащих закону действий (бездействия), вынесения того или иного акта, должен указать суду, в чем конкретно выразились данные нарушения и представить надлежащие доказательства наличия этих нарушений и неблагоприятных последствий.

Таким образом, представление администрации может быть признано недействительным только при наличии одновременной совокупности двух условий: несоответствия указанного акта закону и нарушения им прав и законных интересов МАОУ гимназия № 6.

Применительно к указанным законоположениям следует сделать вывод о том, что отсутствие хотя бы одного из условий является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование своих доводов о нарушении оспариваемым представлением администрации прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности МАОУ гимназия № 6 указывает на то, что оспариваемое представление создает дополнительные препятствия для осуществления закупок, и, как следствие, муниципального задания, препятствия для соблюдения норм Федерального закона № 223-ФЗ, Положения о закупках.

Названные доводы подлежат отклонению судом, как документально не подтвержденные и основанныеисключительно на предположении, вероятностных выводах заявителя.

Кроме того, из буквального содержания и существа оспариваемого представления, следует, что оно фактически адресовано для его исполнения должностному лицу – директору МАОУ гимназия № 6 ФИО1, направлено по месту работы (занимаемой должности) директора и именно для него влечет соответствующие правовые последствия; обязанность по их исполнению возложена именно на указанное должностное лицо – директора МАОУ гимназия № 6 ФИО1; иных выводов существо и содержание оспариваемого ненормативного правового акта, его буквальный и логический анализ сделать не позволяют; доказательств иного, обратного суду представлено не было.

Из анализа существа и содержания текста оспариваемого представления не следует, что оно может каким-либо образом нарушать права и интересы именно заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что возлагает на заявителя какие-либо дополнительные обязательства либо возлагает на заявителя обязанность по их совершению.

Суд исходит из того, что само по себе указание на необходимость исполнения представления, а также информирования администрации о результатах его исполнения, само по себе не свидетельствует и не может свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов МАОУ гимназия № 6 применительно к следующим обстоятельствам.

В частности, из текста оспариваемого представления, адресованного директору МАОУ гимназия № 6 ФИО1, следует, что администрация требует следующее: «МАОУ гимназия № 6, в лице директора ФИО1, в срок до 03.07.2021 устранить причины и условия нарушения, указанного в настоящем представлении; информацию о результатах исполнения представления с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение, а также сведения о размещении указанной информации в государственной (муниципальной) информационной системе необходимо предоставить в управление финансового контроля администрации муниципального образования город Новороссийск, по адресу: <...>, кабинет № 4, в письменном виде на бумажном носителе в срок до 03.07.2021».

В материалы дела представлена копия постановления мирового судьи судебного участка по делу об административном правонарушении от 17.08.2021 по делу № 5-473/2021-80, в соответствии с которым применительно к рассматриваемым обстоятельствам указанное должностное лицо директор МАОУ ФИО1 привлечена к административной ответственности по ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля.

С учётом изложенного в материалах дела отсутствуют доказательства того, что в связи с изданием оспариваемого представления наступили какие-либо неблагоприятные именно для учреждения последствия и нарушены его права и законные интересы; доказательств, свидетельствующих о привлечении именно заявителя к какой-либо ответственности за неисполнение представления, в материалах дела не имеется и суду представлено не было; буквальный и логический анализ оспариваемого представления, его существа и содержания не позволяет сделать вывод о том, что его неисполнение влечёт либо создает для заявителя ответственность в какой-либо форме.

Существо и содержание представления при вышеуказанных обстоятельствах само по себе не свидетельствует о совершении учреждением виновных действий, являющихся основанием для его привлечения к административной ответственности или иной ответственности.

Таким образом, представление администрации фактически направлено на выполнение гражданского и бюджетного законодательства; фактически не возлагает на учреждение каких-либо дополнительных обязательств, не влечет для последнего каких-либо негативных последствий, временных или финансовых затрат, не свидетельствует о наличии оснований для привлечения учреждения к административной либо иной ответственности в связи с неисполнением постановляющей части оспариваемого представления.

При указанных обстоятельствах суд исходит из того, что учреждение не обосновало и не представило ни одного довода о том, что оспариваемое представление нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Указанная позиция суда корреспондирует выводам, сформированным в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.08.2013 по делу № А53-31491/2012, постановлении Пятнадцатого арбитражного суда от 02.03.2015 по делу № А32-22966/2014 15АП-706/2015, постановлении арбитражного суда Северо - Кавказского округа от 05.06.2015 по делу № А32-35550/2013, постановлении Федерального Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.02.2014 по делу № А63-3061/2013, Постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11.08.2017 по делу № А28-11309/2016, в Постановлении от 17.04.2009 по делу № А72-6676/2008 ФАС Поволжского округа, Постановлении ФАС Уральского округа от 12.10.2009 № Ф09-7831/09-С1 по делу № А60-19430/2009-С9, Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23.07.2010 по делу № А43-1003/2010-42-52, в Постановлении от 10.10.2014 по делу № А35-699/2014 Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда.

Документальных доказательств, свидетельствующих об обратном, ином, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.

Отсутствие неблагоприятных для заявителя последствий от принятия оспариваемого заявителем представления исключает возможность удовлетворения такого заявления, поскольку в таком случае отсутствует второе из установленных ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации юридически значимых обстоятельств, наличие которых является основанием для его удовлетворения.

Отсутствие доказательств нарушения оспариваемым актом прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности является самостоятельным и безусловным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Судом не принимаются доводы заявителя, как не соответствующие указанным фактическим обстоятельствам, установленным судом, так и не свидетельствующие о наличии законных оснований для признания указанного представления недействительным.

Учитывая изложенное, требования заявителя в указанной части являются необоснованными и удовлетворению не подлежат.

Названные выводы соответствуют правовой позиции Арбитражного суда Северо-Кавказского округа, сформированной в Постановлении от 26.11.2019 по делу № А32-2639/2019 (Определением Верховного Суда Российской Федерации от 06.02.2020 № 308-ЭС19-27455 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации).

Суд также считает необходимым указать, что в случае несогласия лица, в отношении которого вынесено указанное представление, - директора МАОУ гимназия № 6 ФИО1, с существом и содержанием указанного ненормативного правового акта, указанное лицо не лишено возможности обращения с самостоятельным заявлением о его оспаривании в соответствующий суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Руководствуясь ст. 120 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 27, 29, 150, 167-170, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований об оспаривании представления № 19 органа внутреннего муниципального финансового контроля – управления финансового контроля администрации муниципального образования город Новороссийск от 02.06.2021 – отказать.

В удовлетворении остальной части заявленных требований производство по делу – прекратить.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия (изготовления решения в полном объёме) в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Краснодарского края.

Судья Л.О. Федькин