Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Чеснокова А.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гайдамака Э.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации города Сочи (ОГРН 1022302934367)

к Прокуратуре Центрального района города Сочи, Прокуратуре Краснодарского края

о признании недействительным представления Прокуратуры Центрального района города Сочи от 09.01.2019 № 07-02-19/1 об устранении нарушений законодательства о муниципальном земельном контроле.

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Ачмизов А.А., доверенность в деле

от заинтересованных лиц: Солдатов С.А., доверенность, удостоверение

от третьего лица: Расстегаева С.А., доверенность в деле

установил: Администрация города Сочи (далее – заявитель администрация) обратилась в суд с заявлением о признании недействительным представления Прокуратуры Центрального района города Сочи от 09.01.2019 № 07-02-19/1 об устранении нарушений законодательства о муниципальном земельном контроле.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечён Департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края.

Заявитель настаивал на заявленных требованиях, просит их удовлетворить. Указывает на отсутствие у органов местного самоуправления полномочий по осуществлению строительного надзора, в том числе и обязанности по выявлению нарушений в сфере строительства, в связи с поправками, внесёнными Федеральным законом № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации»

Представитель прокуратуры возражал против удовлетворения заявленных требований. Полагает, обжалуемое представление законным и обоснованным. Считает, что администрация города Сочи не реализует свои полномочия, предоставленные действующим законодательством при выявлении фактов строительства объектов недвижимости с нарушением правил землепользования и застройки

Представитель Департамента по надзору в строительной сфере Краснодарского края поддержал позицию органов прокуратуры. Считает, что заявитель игнорирует исполнение своих полномочий как органа местного самоуправления, чем нарушает требования ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; положений Закона Краснодарского края от 04.03.2015 № 3126-КЗ «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края»; распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21.12.2018 N 352-р "О мерах по предотвращению и пресечению самовольного строительства на территории Краснодарского края". В связи с чем обжалуемое представление об устранении нарушений законодательства о муниципальном земельном контроле, является законным и обоснованным.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, рассмотрев представленные документы, суд приходит к следующим выводам.

Администрация города Сочи обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным представления от 09.01.2019 № 07-02-19/1 прокурора Центрального района г. Сочи об устранении нарушений законодательства о муниципальном земельном контроле, внесенного в адрес заместителя главы администрации города Сочи Михалькова К.А.

Прокуратурой Центрального района г. Сочи проведена проверка по вопросу исполнения п. 5 протокола заседания межведомственной рабочей группы по вопросам соблюдения прав граждан – участников долевого строительства от 29.11.2018.

По итогам проверки прокуратурой 09.01.2019 в адрес заместителя главы администрации города Сочи Михалькова К.А. было вынесено представление № 07-02-19/1 об устранении нарушений законодательства о муниципальном земельном контроле.

Прокуратурой в предписании был сделан вывод о том, что деятельность органа местного самоуправления в части исполнения возложенных обязанностей по профилактике, предупреждению и пресечению самовольного строительства и самовольного занятия земельных участков сведена к перенаправлению поступившей информации о возможных фактах нарушениях земельного и градостроительного законодательства в орган, в чьи обязанности не входит решение данных проблем.

Не согласившись с доводами прокуратуры, заявитель обратился в суд с заявлением о признании недействительным указанного представления.

Требования мотивированы тем, что к предмету муниципального земельного контроля относится исключительно выявление двух признаков самовольной постройки: создание здания, сооружения на земельного участке, не предоставленном в установленном порядке или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта. Другие признаки самовольной постройки: возведение объекта недвижимости без разрешения на строительство; строительство с нарушением градостроительных и строительных норм и правил относятся к исключительной компетенции государственного строительного надзора, который осуществляет Департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края.

В связи с чем администрация города Сочи при осуществлении муниципального земельного контроля и выявлении нарушений (превышения этажности, строительства без разрешения и др.) направляет соответствующие обращения в Департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края. При этом, в силу отсутствия надлежащих полномочий, самостоятельно иных мер органом местного самоуправления не применяется.

Право прокурора на вынесение такой меры прокурорского реагирования как представление предусмотрено Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

В силу положений пункта 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Как следует из ответа на вопрос 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015, представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты.

Согласно пунктам "в", «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, а также административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Нормы статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации регламентируют, что органами местного самоуправления осуществляется муниципальный земельный контроль, а положения статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливают полномочия указанных органов в области градостроительной деятельности.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относится проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Цели и задачи муниципального земельного контроля, полномочия органов местного самоуправления в сфере осуществления муниципального земельного контроля, порядок его осуществления на территории Краснодарского края закреплены Законом Краснодарского края от 04.03.2015 № 3126-КЗ «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края» (далее – Краевой закон № 3126-КЗ).

В соответствии со статьей 1 Краевого закона № 3126-КЗ основными целями и задачами муниципального земельного контроля являются в том числе: предупреждение и пресечение фактов самовольного строительства (пункт 2 части 1 статьи 1); принятие мер по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований земельного законодательства (пункт 1 части 2 статьи 1); принятие мер по устранению последствий нарушений, выявленных в ходе проведения проверочных мероприятий муниципального земельного контроля (пункт 2 части 2 статьи 1).

В соответствии с п. п. 1, 2, 4, 7 ч. 1 ст. 4 Краевого закона № 3126-КЗ должностные лица органов муниципального земельного контроля имеют право: осуществлять плановые и внеплановые проверки; запрашивать и безвозмездно получать информацию и документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан; выдавать в пределах полномочий предписания об устранения выявленных нарушений земельного законодательства; возбуждать дела об административных правонарушениях, выявленных при осуществлении муниципального земельного контроля.

Из частей 4, 6 статьи 10 Закона № 3126-КЗ следует, что при выявлении фактов нарушений земельного законодательства должностным лицом органа муниципального земельного контроля выдается предписание об устранении земельного правонарушения.

В случае обнаружения в процессе проведения проверок признаков административного правонарушения, предусмотренных Законом Краснодарского края от 23.07.2003 № 608-КЗ «Об административных правонарушениях» (далее – Краевой закон № 608-КЗ), должностное лицо составляет протокол об административном правонарушении и направляет на рассмотрение в административную комиссию.

Статьей 8.1 Краевого закона № 608-КЗ предусмотрена административная ответственность за нарушение утвержденных органами местного самоуправления требований, установленных правилами землепользования и застройки, в том числе к строительству объектов недвижимости.

При выявлении фактов строительства объектов недвижимости с нарушением правил землепользования и застройки (в части отсутствия разрешения на строительство, превышения этажности, отступа от границ смежного участка и др.) должностные лица органа местного самоуправления составляют протокол об административном правонарушении и выдают застройщику предписание об устранении выявленных нарушений.

При этом согласно части 2 статьи 52.32 Градостроительного кодекса РФ уведомления о выявлении самовольной постройки и документы, подтверждающие наличие признаков самовольной постройки, предусмотренных пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, направляются в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения самовольной постройки органом, выявившим такую постройку, в том числе уполномоченным органом местного самоуправления, осуществляющим муниципальный земельный контроль.

Правовой механизм взаимодействия органов исполнительной власти Краснодарского края, органов местного самоуправления определен распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21.12.2018 № 352-р «О мерах по предотвращению и пресечению самовольного строительства на территории Краснодарского края».

Указанным распоряжением установлен порядок действий органа местного самоуправления, который предполагает рассмотрение органом уведомлений о выявлении самовольной постройки, поступивших, в том числе от уполномоченного органа муниципального земельного контроля, и принятие решения о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями.

В соответствии с п. 1.4. Административного регламента осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования город-курорт Сочи, утверждённого Постановлением администрации города Сочи от 14.01.2019 N 17 "О внесении изменений в постановление администрации города Сочи от 30 декабря 2013 года N 2940 "Об утверждении административного регламента исполнения управлением муниципального земельного контроля администрации города Сочи муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля на территории муниципального образования город-курорт Сочи" к числу полномочий уполномоченного органа - Управления по реализации полномочий по пресечению нарушений земельного и градостроительного законодательства администрации города Сочи, в том числе относятся: предупреждение и пресечение самовольного занятия земельных участков, самовольного строительства или использования земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю; - предупреждение и пресечение незаконного изменения правового режима земельных участков.

Суд приходит к выводу, что орган местного самоуправления наделен полномочиями в рамках муниципального земельного контроля по выявлению и пресечению нарушений требований земельного законодательства, в том числе требований, установленных правилами землепользования и застройки при строительстве объектов недвижимости (в частности наличие разрешения, соблюдения этажности, отступов от границ смежного земельного участка и др.), требований документации по планировке территории.

В этой связи довод заявителя о том, что вышеуказанные полномочия отнесены к компетенции органов государственного строительного надзора, судом отклоняется.

В соответствии с пунктом 8 Положения «Об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54, государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации извещения о начале работ.

Департаментом по надзору в строительной сфере Краснодарского края в установленном порядке проводятся проверки, принимаются меры по предупреждению, выявлению и пресечению допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе требований проектной документации.

При этом, департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края не наделен действующим законодательством полномочиями по профилактике, предупреждению или пресечению самовольного строительства.

Доводы заявителя о том, что поправками в Градостроительный кодекс Российской Федерации выявление и пресечение нарушений требований земельного законодательства исключены из полномочий органов местного самоуправления, судом признаны несостоятельными.

Федеральным законом от 03.08.2018 № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Градостроительный кодекс Российской Федерации внесены изменения, в том числе, в статью 54, регламентирующую порядок осуществления государственного строительного надзора.

Частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен перечень объектов, в отношении которых предусмотрен государственный строительный надзор (объекты капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В указанную статью Градостроительного кодекса Российской Федерации добавлена часть 1.1, согласно которой органы государственного надзора могут проводить проверки объектов, не указанных в части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При этом, согласно части 8 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, порядок организации и осуществления таких проверок утверждается Правительством Российской Федерации.

К настоящему времени порядок организации и осуществления таких проверок не утвержден, также не утверждена форма уведомления органов местного самоуправления о результатах проведенных проверок. В связи с чем, проведение в настоящее время проверок подобных объектов департаментом по надзору в строительной сфере Краснодарского края не представляется возможным.

Осуществление органом государственного строительного надзора выездной проверки объекта, не подлежащего в соответствии с частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственному строительному надзору, возможно только в определенных частью 1.1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации случаях, а именно – поступление информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда, поступление информации о конкретных фактах нарушения установленных правил землепользования и застройки и т.д.

Суд исходит из того, что изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, внесенные Федеральным законом от 03.08.2018 № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», расширили полномочия в сфере государственного строительного надзора, но не прекратили и не ограничили полномочия органа местного самоуправления по выявлению и пресечению самовольного строительства.

Введенное дополнительное полномочие органа государственного строительного надзора не подменяет собой обязанности органа местного самоуправления в области профилактики, предупреждения и пресечения самовольного строительства, которые прямо предусмотрены региональным законодательством.

В подтверждении довода об отсутствии у органов местного самоуправления обязанности по выявлению нарушений в сфере строительства заявитель ссылается на пояснительные записки к законопроектам на основании распоряжений Правительства РФ № 2406-р и 2407-р от 30.10.2017.

Суд исходит из того, что указанная ссылка правового значения для рассмотрения данного спора не имеет, поскольку пояснительные записки официальным источником толкования норм материального права не являются, в связи с чем, не могут служить основанием при определении правовой позиции по делу. Деятельность, предшествующая принятию закона и связанная с подготовкой законопроекта (пояснительные записки, согласования, обсуждения, заключения структурных подразделений законодательного органа), не является процедурой принятия нормативного правового акта и не относится к предмету судебной проверки в порядке абстрактного нормоконтроля.

Представленные заявителем в материалы дела юридические заключения Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Всероссийского государственного университета юстиции, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, не являются заключением судебной экспертизы (статья 86 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) или заключением специалиста (статья 55.1 указанного Кодекса), а является иным доказательством (статья 89 названного Кодекса), не имеющим для суда в силу части 5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заранее установленной силы.

При это суд исходит из того, что полномочия органов местного самоуправления по предупреждению и пресечению фактов самовольного строительства и самовольного занятия земельных участков на территории Краснодарского края установлены Законом Краснодарского края от 04.03.2015 № 3126-КЗ «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края». Указанные положения краевого закона не признаны противоречащими федеральным законам и Конституции Российской Федерации в установленном порядке. В связи с чем они подлежат обязательному применению и исполнению на территории Краснодарского края.

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу, что обладая необходимыми полномочиями в области муниципального земельного контроля, орган местного самоуправления обязан реализовывать их на практике в полном объёме и в точном соответствии с действующим федеральным, региональным законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В связи с чем, суд приходит к выводу, что представление Прокуратуры Центрального района города Сочи от 09.01.2019 № 07-02-19/1 об устранении нарушений законодательства о муниципальном земельном контроле является законным и обоснованным.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый не нормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течении одного месяца с момента его вынесения в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья А.А. Чесноков