Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Байкал» Федерального дорожного агентства» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным представления от 20.10.2014 № 04-11-192 в части пунктов с 3 по 28,

о признании недействительным предписания от 20.10.2014 № 04-11-192 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса,

с привлечением к участию в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: ООО «Красиндорпроект», ООО «ТрассаПлюс», ООО «Сплайн», ООО «КПК», ООО «СПБ Мост»,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 на основании доверенности от 13.01.2015 № 31/-Д-2015;

ФИО2 на основании доверенности от 12.01.2015 № 21/-Д-2015,

от ответчика: ФИО3 на основании доверенности от 12.01.2015 № 3,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Тетериной К.В.,

установил:

Федеральное казенное учреждение «Федеральное управление автомобильных дорог «Байкал» Федерального дорожного агентства» обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае о признании недействительным представления в части пунктов с 3 по 28, о признании недействительным предписания от 20.10.2014 № 04-11-192 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Определением от 24.03.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО «Красиндорпроект», ООО «ТрассаПлюс», ООО «Сплайн», ООО «КПК», ООО «СПБ Мост».

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал, сослался на доводы, изложенные в заявлении.

Представитель ответчика в судебном заседании заявленные требования не признал, сослался на доводы, изложенные в письменном отзыве на заявление.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в заседание не явились.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие указанных лиц по представленным в материалы дела доказательствам.

Заявление рассмотрено в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.

Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае в период с 19.08.2014 по 26.09.2014 проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Байкал» Федерального дорожного агентства» (далее - ФКУ «Байкалуправтодор»), в ходе которой выявлены, в том числе, следующие нарушения:

- без проведения повторной государственной экспертизы и подтверждения соответствия принятых решений с учетом изменений требованиям нормативных технических документов, в рамках исполнения государственного контракта от 26.04.2013 № 1/03-13, заключенного с ООО «Дорожно-строительная компания», произведена оплата выполненных работ по устройству рабочего слоя земляного полотна из гравийно-песчаной смеси карьера «Филимоновский» в 2013 году 17 769 685 руб. и 1 полугодии 2014 года 22 864 828 руб. (пункт 3 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 27.04.2013 № 1/20-13, заключенного с ООО «ДПМК Ачинская», произведена оплата работ по устройству подготовки под тело трубы и оголовки, не предусмотренных проектной документацией, в 2013 году. Сумма нарушения 3 489 278,73 руб. (пункт 4 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 27.04.2013 № 1/20-13, заключенного с ООО «ДПМК Ачинская» произведена оплата выполненных работ по ямочному ремонту (заделка выбоин), относящихся к содержанию автомобильных дорог и не предусмотренных проектной документацией, в 2013 году. Сумма нарушений 306 102,28 руб. (п.5 представления);

- без проведения повторной государственной экспертизы и подтверждения соответствия принятых решений с учетом изменений требованиям нормативных технических документов, в рамках исполнения государственного контракта от 25.07.2013 № 1/73-13, заключенного с ООО «Илан», произведена оплата выполненных работ по устройству рабочего слоя земляного полотна в 2013 году. Сумма нарушений 16 160 897 руб. (п. 6 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 03.12.2012 №4/149, заключенного с ООО «Красиндорпроект», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 2013 году в сумме 138 478,14 руб. (п. 7 представления, п. 1 предписания);

- в рамках исполнения государственного контракта от 30.04.2013 №1/37-13, заключенного с ООО «СПЛАЙН», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 2013 году в сумме 73 561,49 руб. и 1 полугодии 2014 года в сумме 4 681,27 руб. (п. 8 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 13.05.2013 №1/19-13, заключенного с ООО «ТрассаПлюс», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 2013 году в сумме 16 051,81 руб. (п. 9 представления, п. 2 предписания);

- в рамках исполнения государственного контракта от 17.04.2013 №1/24-13, заключенного с ООО «Красиндорпроект», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 2013 году в сумме 75 572,83 руб. (п. 10 представления, п. 3 предписания);

- в рамках исполнения государственного контракта от 27.05.2013 №1/48-13, заключенного с ООО «СПЛАЙН», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 2013 году в сумме 64 422,17 руб. (п. 11 представления, п. 4 предписания);

- в рамках исполнения государственного контракта от 30.08.2013 №1/105-13, заключенного с ООО «Дорпроект», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 2013 году в сумме 31 532,33 руб. и 1 полугодии 2014 года в сумме 23 333,60 руб. (п. 12 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 01.08.2013 №1/91-13, заключенного с ООО «СПЛАЙН», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 2013 году в сумме 25 055,97 руб. и 1 полугодии 2014 года в сумме 11 741,26 руб. (п. 13 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 15.05.2014 №2/59-14, заключенного с ООО «СпецДорПроект», излишне выплачен аванс на осуществление авторского надзора за капитальным ремонтом в июне 2014 года в сумме 19 870,64 руб. (п. 14 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 16.12.2013 №1/108-13, заключенного с ООО «МостДорПроект», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 1 полугодии 2014 года в сумме 14 546,78 руб. (п. 15 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 23.12.2013 №1/125-13, заключенного с ООО «ДорПроект», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 1 полугодии 2014 года в сумме 15 098,96 руб. (п. 16 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 16.12.2013 №1/123-13, заключенного с ООО «СПЛАЙН», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 1 полугодии 2014 года в сумме 40 067,14 руб. (п. 17 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 15.05.2014 №1/48-14, заключенного с ООО «СпецДорПроект», излишне выплачен аванс на осуществление авторского надзора за капитальным ремонтом в июне 2014 года в сумме 6 562,73 руб. (п. 18 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 30.05.2014 №1/46-14, заключенного с ООО «СпецДорПроект», излишне выплачен аванс на осуществление авторского надзора за ремонтом в июне 2014 года в сумме 1 354,46 руб. (п. 19 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 14.05.2014 №1/47-14, заключенного с ООО «СПБ МОСТ», излишне выплачен аванс на осуществление авторского надзора за ремонтом в мае 2014 года в сумме 2 901,73 руб. (п. 20 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 16.05.2014 №1/49-14, заключенного с ООО «Стройпроект», излишне выплачен аванс на осуществление авторского надзора за ремонтом в июне 2014 года в сумме 1 088,09 руб. (п. 21 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 15.05.2014 №1/50-14, заключенного с ООО «СПБ МОСТ», излишне выплачен аванс на осуществление авторского надзора за ремонтом в мае 2014 года в сумме 2 560,70 руб. (п. 22 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 19.05.2014 №2/45-14, заключенного с ООО «КПК», излишне выплачен аванс на осуществление авторского надзора за ремонтом в мае 2014 года в сумме 2 869,35 руб. (п. 23 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 05.06.2013 №1/55-13, заключенного с ООО «КПК», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за ремонтом в 2013 году в сумме 10 733,58 руб. (п. 24 представления, п. 5 предписания);

- в рамках исполнения государственного контракта от 05.06.2013 №1/56-13, заключенного с ООО «КПК», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за ремонтом в 2013 году в сумме 17 072,45 руб. (п. 25 представления, п. 6 предписания);

- в рамках исполнения государственного контракта от 29.04.2013 №1/32-13, заключенного с ООО «СПБ МОСТ», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за ремонтом в 2013 году в сумме 5 577,57 руб. (п. 26 представления, п. 7 предписания);

- в рамках исполнения государственного контракта от 10.07.2013 №1/67-13, заключенного с ООО «СПЛАЙН», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 2013 году в сумме 40 389,33 руб. (п. 27 представления);

- в рамках исполнения государственного контракта от 28.03.2013 №1/11-13, заключенного с ООО «НПЛ ТРАНСМОСТ», излишне оплачено за выполнение работ по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом в 2013 году в сумме 65 486,15 руб. (п. 28 представления).

Результаты проверки отражены в акте от 09.10.2014, на основании которого должностным лицом Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае выдано ФКУ «Байкалуправтодор» представление и предписание от 20.10.2014 №04-11-192 о неправомерном использовании средств федерального бюджета и принятии мер к устранению причин и условий выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ.

Представлением от 20.10.2014 №04-11-192 административной орган потребовал от учреждения рассмотреть информацию об указанных нарушениях бюджетного законодательства, устранить причины и условия выявленных нарушений, указанных в представлении, в 30-дневный срок.

Предписанием от 20.10.2014 №04-11-192 административный орган обязал учреждение устранить выявленные нарушения – возместить в доход федерального бюджета излишне выплаченные средства за осуществление авторского надзора на сумму 327 908,55 руб., перечисленные в рамках государственных контрактов от 03.12.2012 №4/149, от 13.05.2013 №1/19-13, от 17.04.2013 №1/24-13, от 27.05.2013 №1/48-13, от 05.06.2013 №1/55-13, от 05.06.2013 №1/56-13, от 29.04.2013 №1/32-13.

Полагая, что представление от 20.10.2014 № 04-11-192 в части пунктов с 3 по 28, предписание от 20.10.2014 № 04-11-192 противоречат требованиям нормативных актов и нарушает его права, заявитель обратился в Арбитражный суд Красноярского края с настоящим заявлением.

Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

В соответствии со статьями 265, 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и его территориальные управления осуществляют контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, выносят обязательные для рассмотрения представления и предписания.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» утверждены Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее – Правила), которые определяют порядок осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 186 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

Согласно пункту 3 Правил деятельность по контролю подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, а также проведения только в рамках полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений плановых и внеплановых ревизий и обследований (далее - контрольные мероприятия). Проверки подразделяются на выездные и камеральные, а также встречные проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок.

Пунктом 29 Правил предусмотрено, что контрольное мероприятие проводится на основании приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) Службы (ее территориального органа) о его назначении, в котором указываются наименование объекта контроля, проверяемый период при последующем контроле, тема контрольного мероприятия, основание проведения контрольного мероприятия, состав должностных лиц, уполномоченных на проведение контрольного мероприятия, срок проведения контрольного мероприятия, перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия.

В соответствии с пунктом 62 Правил по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.

Приказом Минфина России от 20.03.2014 № 18н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее – Административный регламент), согласно пункту 41 которого контрольные мероприятия осуществляются методом проверки, ревизии, обследования. Проверки подразделяются на камеральные, выездные, встречные.

Пункт 74 Административного регламента предусматривает, что результаты выездной проверки (ревизии) оформляются актом, который должен быть подписан руководителем проверочной (ревизионной) группы в срок не позднее 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.

Как следует из материалов дела, управлением Росфиннадзора проведена ревизия (проверка) финансово-хозяйственной деятельности ФКУ «Байкал» на основании приказа врио руководителя управления от 15.08.2014 № 192-у за период с 01.01.2013 по 01.07.2014, по результатам которой составлен акт проверки от 09.10.2014, содержащий результаты проверки, в том числе описание выявленных нарушений, а также расчеты завышенных сумм оплаты работ по авторскому надзору по каждому договору.

Таким образом, ответчик при проведении проверки и составлении акта действовал в соответствии с Правилами осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере и Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере.

Акт проверки (ревизии) от 09.10.2014 является относимым и допустимым доказательством, в связи с чем соответствующие доводы заявителя о невозможности его принятия в качестве доказательства по настоящему делу отклоняются судом.

В силу части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно части 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под предписанием понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Статьями 28, 34, 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплены принципы бюджетной системы Российской Федерации, к числу которых относятся принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств и принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшею результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Эффективное использование бюджетных средств в соответствии с их целевым назначением является обязанностью получателя бюджетных средств (пункт 2 статьи 163 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В силу статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации от 28.08.1997 № 1082 целевое назначение, размер и направление использования средств определяются в сметах расходов и реестрах на перечисление бюджетных средств в размере функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляющим функции по управлению деятельности подведомственных им учреждений. Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Таким образом, организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств.

В соответствии со статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает, в том числе, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает, что обжалуемые ненормативные акты соответствуют требованиям действующего законодательства и не нарушают права заявителя на основании следующего.

Пункты 3, 6 представления от 20.10.2014 № 04-11-192.

В ходе проверки ответчиком установлено, что без проведения повторной государственной экспертизы и подтверждения соответствия принятых решений с учетом изменений требованиям нормативных технических документов, в рамках исполнения государственных контрактов от 26.04.2013 №1/03-13 (заключен с ООО «Дорожно-строительная компания») и от 25.07.2013 №1/73-13 (заключен с ООО «Илан») учреждением произведена оплата выполненных работ по устройству рабочего слоя земляного полотна из гравийно-песчаной смеси карьера «Филимоновский».

Пунктом 1.1. Государственного контракта от 26.04.2013 № 1/03-13 предусмотрено, что Подрядчик (ООО «Дорожно-строительная компания») принимает на себя обязательства по капитальному ремонту автомобильной дороги в соответствии с Проектом, утвержденным Распоряжением Федерального дорожного агентства от 01.06.2012 № 320-р.

На основании пункта 12.1 вышеуказанного контракта Подрядчик принимает на себя обязательство обеспечить капитальный ремонт Объекта строительными материалами, изделиями и конструкциями, инженерным оборудованием в соответствии с Проектом.

Аналогичные положения содержатся в государственном контракте от 25.07.2013 №1/73-13, заключенном с ООО «Илан».

Проектной документацией (шифр 4/33-11) устройство рабочего слоя земляного полотна предусмотрено из скального грунта карьера «Локатуй».

В ходе проверки установлено, что в 2013 году и 1 полугодии 2014 года при производстве работ выполнялись работы по устройству рабочего слоя земляного полотна из гравийно-песчаной смеси карьера «Филимоновский» взамен скального грунта карьера «Локатуй».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 утверждено Положение о порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, которое определяет порядок организации и проведения в Российской Федерации государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее – государственная экспертиза), порядок определения размера платы за проведение государственной экспертизы, а также порядок взимания этой платы.

Пунктом 1 указанного Положения установлено, что Положение подлежит применению всеми уполномоченными на проведение государственной экспертизы органами исполнительной власти, государственными учреждениями и Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом", за исключением случаев, когда иной порядок проведения государственной экспертизы установлен законодательством Российской Федерации для федеральных органов исполнительной власти и организаций, уполномоченных на проведение государственной экспертизы федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Согласно пункту 44 Положения проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий направляются повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу после устранения недостатков, указанных в отрицательном заключении государственной экспертизы, или при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства.

Проектная документация, получившая положительное заключение государственной экспертизы, по инициативе застройщика или технического заказчика может быть направлена повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу в случае внесения в нее изменений в части технических решений, которые не влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства.

В силу пункта 45 указанного Положения экспертной оценке при проведении повторной государственной экспертизы подлежит часть проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, в которую были внесены изменения, а также совместимость внесенных изменений с проектной документацией и (или) результатами инженерных изысканий, в отношении которых была ранее проведена государственная экспертиза.

В случае, если после проведения первичной (предыдущей повторной) государственной экспертизы в законодательство Российской Федерации внесены изменения, которые могут повлиять на результаты государственной экспертизы, экспертной оценке могут быть подвергнуты представленные проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий в полном объеме.

Оспаривая представление, учреждение указывает на то, что при проведении проверки ответчиком ошибочно принята за «изменение дорожной конструкции» замена материала рабочего слоя земляного полотна со скального грунта на гравийно-песчаную смесь. Конструкция дорожной одежды в результате замены материала рабочего слоя остается неизменной.

Административный орган возражает против данного довода заявителя, ссылаясь на следующее.

Согласно пункту 1.1 «ОДН 218.1.052-2002. Оценка прочности нежестких дорожных одежд», утвержденных распоряжением Минтранса РФ от 19.11.2002 № ОС-1040-р, дорожная конструкция – это инженерное сооружение, состоящее из дорожной одежды и верхней части земляного полотна в пределах рабочего слоя.

На основании пункта 3.64 «СП 34.13330.2012. Свод правил. Автомобильные дороги. Актуализированная редакция СНиП 2.05.02-85*», утвержденного Приказом Минрегиона России от 30.06.2012 N 266, земляное полотно – это геотехническая конструкция, выполняемая в виде насыпей, выемок или полунасыпей-полувыемок, служащая для обеспечения проектного пространственного расположения проезжей части дороги и в качестве грунтового основания (подстилающего грунта) конструкции дорожной одежды.

В соответствии с пунктом 7 Свода правил земляное полотно предусматривают с учетом категории дороги, типа дорожной одежды, высоты насыпи и глубины выемки, свойств грунтов, используемых в земляном полотне, условий производства работ по возведению полотна, природных условий района строительства и особенностей инженерно-геологических условий участка строительства, опыта эксплуатации дорог в данном районе, исходя из обеспечения требуемых прочности, устойчивости и стабильности как самого земляного полотна, так и дорожной одежды при наименьших затратах на стадиях строительства и эксплуатации, а также при максимальном сохранении ценных земель и наименьшем ущербе окружающей природной среде. Земляное полотно включает в себя, в том числе верхнюю часть земляного полотна – рабочий слой.

Пункт 2.20 свода правил устанавливает, что вид работ по подготовке основания насыпи и устройству самой насыпи из слоев грунта включает, в том числе устройство рабочего слоя.

Рабочий слой следует устраивать из грунта, состав которого обеспечивает морозоустойчивость конструкции (СНиП 2.05.02-85), а состояние по влажности позволяет получить степень уплотнения до 0,95 - 0,98.

Грунт для отсыпки насыпи по составу должен отвечать требованиям СНиП 2.05.02-85.

Исходя из содержания приведенных норм, суд соглашается с доводом административного органа о том, что при изменении состава рабочего слоя земляного полотна изменению подлежит и сама дорожная конструкция.

Приказом Минрегиона Российской Федерации от 30.12.2009 № 624 утвержден Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее -Перечень).

В соответствии с пунктом 25 раздела III Перечня работы по строительству, капитальному ремонту или реконструкции автомобильных дорог, работы по устройству земляного полотна для автомобильных дорог, а также устройство защитных ограждений и элементов обустройства автомобильных дорог, деятельность по устройству оснований автомобильных дорог, относятся к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства.

В этой связи, учитывая требования пункта 44 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145, проектная документация подлежала повторному направлению на государственную экспертизу, поскольку в нее фактически были внесены изменения в части технических решений, влияющих на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства.

Довод заявителя о том, что замена скального грунта карьера «Локатуй» гравийно-песчаной смесью карьера «Филимоновский» согласована с проектными организациями, не свидетельствует о совершении заказчиком действий по исполнению возложенной на него обязанности.

Письма проектных организаций (от 31.12.2014 № 01/278-ИС, от 30.12.2014 № 92/14, от
30.12.2014 № 121/14, от 30.12.2014 № 03/331) носят информационный характер, выражают
субъективное мнение разработчиков проектов и не могут подменять собой экспертное заключение, являющееся в рассматриваемом случае обязательным.

На основании изложенного, пункты 3, 6 представления от 20.10.2014 № 04-11-192 являются обоснованными и не нарушают прав заявителя.

Пункты 4, 5 Представления от 20.10.2014 № 04-11-192.

Административным органом в ходе проверки установлено, что в рамках исполнения государственного контракта от 27.04.2013 № 1/20-13, заключенного с ООО «ДПМК Ачинская», произведена оплата работ по устройству подготовки под тело трубы и оголовки, а также произведена оплата выполненных работ по ямочному ремонту, относящихся к содержанию автомобильных дорог и не предусмотренных проектной документацией.

В соответствии с частью 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ. При отсутствии иных указаний в договоре строительного подряда предполагается, что подрядчик обязан выполнить все работы, указанные в технической документации и в смете.

Как следует из материалов дела, по акту КС-2 от 26.07.2013 № 6 учреждением принят объем работ по устройству подготовки из скального грунта под тело трубы и оголовки в количестве 1719,79 куб.м.(позиция № 15 раздела «Искусственные сооружения», круглая труба торцом на ПК 62+36 длиной 35,1 м.).

Проектной документацией, локальным сметным расчетом № 02-04 и сводной ведомостью объемов работ в первоначальной редакции работы по устройству подготовки из скального грунта под тело трубы и оголовки в количестве 1719,79 куб.м. не были предусмотрены.

Указанные обстоятельства подтверждены представителем заявителя в судебном заседании.

Стоимость работ по устройству подготовки из скального грунта под тело трубы и оголовки составила 3 489 278,73 руб. (2 863 106,00 х 1,0328 х 1,18, где 1,0328 – временные здания и сооружения по дороге (4,1 х 0,8 %) и 1,18 - НДС).

Административный орган в ходе проверки пришел к выводу о необоснованности оплаты данных работ в связи с непредставлением учреждением достаточных доказательств, свидетельствующих о необходимости проведения указанного вида работ.

В соответствии с пунктом 1 ГОСТ Р 54476-2011 «Национальный стандарт Российской Федерации. Грунты. Методы лабораторного определения характеристик сопротивляемости сдвигу грунтов в дорожном строительстве», утвержденным приказом Росстандарта от 20.10.2011 № 475-ст, данный стандарт устанавливает методы лабораторного определения характеристик сопротивляемости сдвигу грунтов, используемых в строительстве автомобильных дорог в качестве оснований насыпей, а также материала насыпей и имеющих в природных условиях низкую прочность вследствие особенностей состава и высокой влажности. К таким грунтам следует относить особые грунты, определяемые как «слабые», а также глинистые грунты с повышенной влажностью и переувлажненные.

В пункте 3.1 ГОСТ Р 54476-2011 приведено содержание понятия «Слабые грунты» – связные грунты, имеющие прочность на сдвиг в условиях природного залегания менее 0,075 МПа (при испытании приборами вращательного среза) или модуль осадки более 50 мм/м при нагрузке 0,25 МПа (модуль деформации ниже 5 МПа). При отсутствии данных испытаний к слабым грунтам следует относить торф и заторфованные грунты, илы, сапропели, глинистые грунты с коэффициентом консистенции свыше 0,5, иольдиевые глины, грунты мокрых солончаков.

В соответствии с требованиями ГОСТ Р 54476-2011 характеристики грунтов определяются с помощью испытаний, для которых используются четыре образца грунта. Результаты испытаний вносятся в Журнал испытаний грунта на сдвиг по методике «плотность-влажность».

Судом установлено, что результаты испытаний грунтов учреждением в ходе проверки не представлялись. В ходе судебного заседания представители учреждения пояснили, что доказательства проведения испытаний грунтов у заявителя отсутствуют.

Оспаривая данный пункт представления, заявитель ссылается на акты скрытых работ, считая их достаточными для подтверждения обоснованности произведенных расходов. Заявитель указывает на то, что грунт был испытан подрядной организацией и строительным контролем; для получения требуемых данных (слабый грунт) выполняются лабораторные испытания проб грунтов с определением основных показателей состава и состояния грунтов и испытания монолитов для определения характеристик механических свойств грунтов (параметров, характеризующих сопротивляемость сдвигу, сжимаемость и скорость уплотнения грунта, и показателей плотности).

Указанный довод заявителя опровергается представленными в материалы дела документами.

Протоколом заседания технического совета ФКУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Байкал» Федерального дорожного агентства» от 08.07.2013 решено согласовать произведение замены слабого грунта под тело и оголовки трубы на ПК 62+36 со ссылкой на поступившее от подрядчика письмо о необходимости производства данных работ.

Из письма ООО «ДПМК Ачинская» от 08.07.2013 исх. № 1156 следует, что подрядчик указывает на необходимость замены грунта под трубой на щебенисто-скальный грунт в связи с наличием слабых грунтов под трубой, что подтверждает совместным комиссионным актом натурного осмотра от 05.07.2013.

При этом в акте натурного осмотра от 05.07.2013 отражено выявление слабого и непригодного грунта в основании трубы ПК 62+36 на основании визуального осмотра.

На основании изложенного, довод заявителя о проведении подрядчиком лабораторных испытаний грунта отклоняется как неподтвержденный документально.

Кроме того, в проектной документации отражено, что на ПК 62+36.29 грунты основания под трубой не являются слабыми (лист 5), в этой связи проектом не предусматривалось укрепление грунта.

Установленные обстоятельства свидетельствуют о правомерности вынесения административным органом пункта 4 оспариваемого представления.

По пункту 5 представления административный орган ссылается на то, что работы по проведению ямочного ремонта (заделка выбоин) не соответствуют абзацу «в» подпункта 2 пункта 6 Классификации работ по капитальному ремонту,ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Минтранса РФ от 16.11.2012 № 402 (действует с 16.06.2013), а включены в состав работ по содержанию.

Заявитель, ссылаясь на пункт 10.32 СНиП 3.06.03-85 «Автомобильные дороги», а также необходимость обеспечения комфортного и безопасного проезда, указывает, что выбоины и трещины устранены в рамках капитального ремонта и позднее оплачены за счет резерва средств на непредвиденные расходы и затраты, которые учитывались в ведомости объемов и стоимости работ, являющейся приложением к Контракту.

Вместе с тем суд считает необоснованной ссылку заявителя на СНиП 3.06.03-85 «Автомобильные дороги», поскольку указанные правила распространяются на строительство новых и реконструкцию существующих автомобильных дорог общего пользования и ведомственных, за исключением временных дорог, испытательных дорог промышленных предприятий и автозимников.

Поскольку государственный контракт заключен на проведение капитального ремонта существующей автомобильной дороги, а не ее реконструкцию, ссылка на указанные правила не применима.

В соответствии с п. 1.1 Государственного контракта от 20.04.2013 № 1/20-13 в целях реализации программы дорожных работ Подрядчик принимает на себя обязательства покапитальному ремонту федеральной автомобильной дорогив соответствии с проектом.

Проектной документацией предусмотрены работы по капитальному ремонтуавтомобильной дороги.

Приказом Минтранса России от 16.11.2012 № 402 утверждена классификация, в том числе и работ по капитальному ремонту, по содержанию автомобильных дорог.

Согласно пункту 3 указанной Классификации при капитальном ремонте проводятся следующие работы, в том числе:

2) по дорожным одеждам:

а) ликвидация колей глубиной более 50 мм с заменой верхних слоев дорожной одежды методами фрезерования или регенерации на ширину полос наката или на всю ширину покрытия с укладкой одного или нескольких слоев асфальтобетона;

б) восстановление дорожных одежд в местах исправления земляного полотна и водоотвода (в том числе на пересечениях и примыканиях, площадках для остановки, стоянках автомобилей, площадках для отдыха, разворотных площадках, тротуарах, пешеходных и велосипедных дорожках, отдельных переездах, съездах, подъездных дорогах к объектам дорожно-ремонтной службы, историческим и достопримечательным объектам, паромным переправам);

в) перемощение отдельных участков мостовых с полной заменой песчаного основания.

Также согласно пункту 6 указанной Классификации в состав работ по содержанию автомобильных дорог входят, в том числе:

2) по дорожным одеждам:

а) очистка проезжей части от мусора, грязи и посторонних предметов, мойка покрытий;

б) восстановление сцепных свойств покрытия в местах выпотевания битума;

в) устранение деформаций и повреждений (заделка выбоин, просадок, шелушения, выкрашивания и других дефектов) покрытий, исправление кромок покрытий, устранение повреждений бордюров, заливка трещин на асфальтобетонных и цементобетонных покрытиях, восстановление и заполнение деформационных швов;

г) устранение сколов и обломов плит цементобетонных покрытий, замена, подъемка и выравнивание отдельных плит, защита цементобетонных покрытий от поверхностных разрушений;

д) ликвидация колей глубиной до 50 мм; фрезерование или срезка гребней выпора и неровностей по колеям (полосам наката) с заполнением колей черным щебнем или асфальтобетоном и устройством защитного слоя на всю ширину покрытия;

е) защита асфальтобетонных покрытий от поверхностных разрушений герметизирующими пропиточными материалами, устройство изолирующего слоя из эмульсионно-минеральной смеси или мелкозернистой поверхностной обработки локальными картами для приостановки и предупреждения развития отдельных трещин на участках длиной до 100 м;

ж) восстановление изношенных верхних слоев асфальтобетонных покрытий на отдельных участках длиной до 100 м;

з) восстановление поперечного профиля и ровности проезжей части автомобильных дорог с щебеночным, гравийным или грунтовым покрытием без добавления новых материалов; профилировка грунтовых дорог; восстановление поперечного профиля и ровности проезжей части гравийных и щебеночных покрытий с добавлением щебня, гравия или других материалов с расходом до 300 м3 на 1 километр;

и) обеспыливание проезжей части автомобильных дорог;

к) восстановление дорожной одежды на участках с пучинистыми и слабыми грунтами на площади до 100 м2;

л) устройство защитных слоев, слоев износа и поверхностной обработки дорожного покрытия;

м) восстановление сцепных свойств покрытия путем устройства защитных слоев, слоев износа или поверхностной обработки.

На основании приведенных норм суд соглашается с доводом ответчика о том, что ямочный ремонт входит в состав работ по содержанию автомобильных дорог и не мог быть принят и оплачен в рамках государственного контракта от 20.04.2013 № 1/20-13.

Кроме того, из протокола заседания технического совета ФКУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Байкал» Федерального дорожного агентства» от 08.07.2013 следует, что комиссия согласовала ямочный ремонт уже после осуществления подрядчиком данного вида работ. Таким образом, подрядчиком самостоятельно определена потребность в производстве ямочного ремонта, не предусмотренного проектной документацией.

На основании изложенного, ямочный ремонт не может быть оплачен в рамках исполнения государственного контракта на капитальный ремонт, в том числе и за счет средств на непредвиденные расходы, в этой связи пункт 5 представления от 20.10.2014 № 04-11-192 является обоснованным.

Пункты 7-28 представления от 20.10.2014 № 04-11-192, предписание от 20.10.2014
№ 04-11-192 в полном объеме.

В ходе проверки административный орган установил, что в рамках исполнения государственных контрактов по осуществлению авторского надзора за капитальным ремонтом излишне оплачено за выполнение работ, а также излишне выплачен аванс.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд соглашается с указанными выводом ответчика по следующим основаниям.

Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1 утверждена Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (далее – Методика), предназначенная для определения стоимости строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений, выполнения ремонтных и пусконаладочных работ, осуществляемого на территории Российской Федерации, а также формирования цен на строительную продукцию.

Приведенная Методика содержит раздел «Определение размера средств на проектно-изыскательские работы, авторский надзор», регламентирующий определение стоимости указанных работ при составлении сметной документации.

В силу пункта 4.89 Методики в главу 12 «Проектные и изыскательские работы, авторский надзор» включаются, в частности, средства на проведение авторского надзора проектных организаций за строительством.

В соответствии с пунктом 4.91 Методики средства на проведение авторского надзора проектных организаций за строительством (ремонтом) рекомендуется определять расчетом в текущем (прогнозном) уровне цен, но не более 0,2% от полной сметной стоимости, учтенной в главах 1 - 9 сводного сметного расчета, и включаются в графы 7 и 8 сводного сметного расчета. Необходимость проведения авторского надзора определяется заказчиком.

В письме от 25.02.2009 № 4882-СМ/08 Министерством регионального развития Российской Федерации разъяснено, что указанные в пункте 4.91 Методики средства на проведение авторского надзора являются лимитом, а оплата услуг по его проведению производится заказчиком по фактическим затратам проектной организации.

В ходе проверки административным органом установлено, что государственные контракты заключены с подрядчиками, применяющими упрощенную систему налогообложения и не являющимися плательщиками НДС. В контрактах, счетах, счетах-фактурах, актах сдачи-приемки услуг, заявках на кассовый расход указана стоимость услуг без НДС.

Вместе с тем начальная максимальная цена стоимости указанных работ определена с учетом НДС (увеличена на 18%) и осталась неизменной при заключении с подрядчиками государственных контрактов, но без выделения НДС.

По мнению административного органа, фактический расход средств федерального бюджета на осуществление авторского надзора произведен в нарушение пункта 4.91 Методики, составив более 0,2% от полной сметной стоимости, учтенной в главах 1-9 сводного сметного расчета.

Управлением Росфиннадзора в ходе проведения проверки определена стоимость работ по осуществлению авторского надзора за каждый год, в том числе в процентном отношении. Определена стоимость работ в размере 0,2% от полной сметной стоимости в ценах 2011 года по каждому договору, произведен пересчет указанной цены в текущие цены и определена стоимость работ в размере 0,2% от полной сметной стоимости с учетом индексов-дефляторов. С учетом периода проверки произведена разбивка стоимости по каждому году и установлена разница между фактически оплаченными суммами, и суммами, подлежащими выплате в соответствии с требованиями пункта 4.91 Методики.

Подробные расчеты по каждому договору приведены в акте проверки.

Заявителем возражений по указанным расчетам не заявлено.

Довод заявителя о незаконности представления управления Росфиннадзора в связи с тем, что административным органом не выявлено нарушения требований статьи 19.1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» отклоняется судом по следующим основаниям.

Статьей 19.1. Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ установлено, что для установления начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) источниками информации о ценах товаров, работ, услуг, являющихся предметом заказа, могут быть данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр контрактов, информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика, уполномоченного органа, в том числе по контракту или гражданско-правовому договору, и иные источники информации. Заказчик, уполномоченный орган вправе осуществить свои расчеты начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

В конкурсной документации, документации об аукционе (в том числе в документации об от-крытом аукционе в электронной форме), извещении о проведении запроса котировок указывается обоснование начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), содержащее полученные заказчиком, уполномоченным органом информацию или расчеты и использованные заказчиком источники информации о ценах товаров, работ, услуг, в том числе путем указания соответствующих сайтов в сети "Интернет" или иного указания (часть).

Порядок определения средств на проведение авторского надзора проектных организаций за строительством (ремонтом) регулируется Методикой, пунктом 4.91 которой установлено ограничение размера выплачиваемого вознаграждения 0,2% от полной сметной стоимости контракта.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе, в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Пользуясь предоставленным заказчику статьей 19.1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ правом формирования цены контракта, заказчик в тоже время обязан в целях соблюдения принципов указанного Закона учитывать требования законодательства, регулирующего в данном случае определение стоимости строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений, выполнения ремонтных и пусконаладочных работ строительными предприятиями.

Неприменение при формировании цены контракта ограничения размера выплачиваемого вознаграждения 0,2% за проведение авторского надзора свидетельствует о несоблюдении заявителем законодательства, регулирующего эффективное использование бюджетных средств.

Кроме того, в момент заключения контрактов заказчик обладал информацией о том, что проектные организации не являются плательщиком НДС, при этом в нарушение норм действующего законодательства суммы денежных средств, подлежащие начислению в виде НДС, неправомерно были включены в стоимость контракта, увеличив его стоимость.

Установленные обстоятельства свидетельствуют о законности оспариваемых ненормативных актов в указанной части.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании изложенного, заявление Федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Байкал» Федерального дорожного агентства» не подлежит удовлетворению.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, в том числе связанные с уплатой государственной пошлины по делу, относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных требований.

При подаче настоящего заявления в арбитражный суд заявитель уплатил государственную пошлину в размере 4000 рублей, которая с учетом рассмотрения дела подлежит отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167- 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления Федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Байкал» Федерального дорожного агентства» о признании недействительными представления от 20.10.2014 № 04-11-192 в части пунктов с 3 по 28 и предписания от 20.10.2014 № 04-11-192 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, вынесенных Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае, отказать.

Проверено на соответствие Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Красноярского края.

Судья Е.В. Болуж